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推動「反掏空」七法. 朱雲鵬* 黃國鐘** *國家政策研究基金會科經組副召集人、經濟學教授 **國家政策研究基金會科經組顧問、律師、第三屆立法委員. 95 年5月17日. 過去一段時間以來，扁政府各項弊案層出不窮，媒體競相報導，社會各界譁然。有的弊案牽涉公營事業，有的牽涉 BOT ，有的牽涉國家財產的出售。許多在國民黨執政下，基於「發展導向政府」理念所設計的制度，在民進黨的政府下，被惡意操弄、扭曲或濫用，國庫被掏空。. 除此之外，民進黨政府執政期間，也出現眾多人事酬庸、用人不當的案例，有些導致貪瀆，有些引發公憤，更嚴重的後果是公務員士氣低落、政府效能不彰。.
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推動「反掏空」七法 朱雲鵬* 黃國鐘** *國家政策研究基金會科經組副召集人、經濟學教授 **國家政策研究基金會科經組顧問、律師、第三屆立法委員 95年5月17日
除此之外，民進黨政府執政期間，也出現眾多人事酬庸、用人不當的案例，有些導致貪瀆，有些引發公憤，更嚴重的後果是公務員士氣低落、政府效能不彰。除此之外，民進黨政府執政期間，也出現眾多人事酬庸、用人不當的案例，有些導致貪瀆，有些引發公憤，更嚴重的後果是公務員士氣低落、政府效能不彰。
但這種情況下，除了繼續追蹤個別的弊案外，有需要透過立法和修法，修補已有的制度並建立新的制度，以防止後續類似行為的發生。但這種情況下，除了繼續追蹤個別的弊案外，有需要透過立法和修法，修補已有的制度並建立新的制度，以防止後續類似行為的發生。 這是一般民眾對在野黨的期許，也是在野黨不能不承擔的責任。
針對掏空國庫和人事酬庸相關弊案，我們建議本黨推出「『反掏空』七法」：針對掏空國庫和人事酬庸相關弊案，我們建議本黨推出「『反掏空』七法」： 新立法： 《公股及公股事業管理法》 《公股事業及公財團法人人事任用法》 修舊法： 《國有財產法》 《政府採購法》 《公營事業移轉民營條例》 《促進民間參與公共建設法》 《地方制度法》
我們希望透過這些新制度的建立，來矯正與防止國庫被掏空、人事權被濫用的現象，以建立清廉風氣，重振公務人員形象。我們希望透過這些新制度的建立，來矯正與防止國庫被掏空、人事權被濫用的現象，以建立清廉風氣，重振公務人員形象。
立法與修法的原則 • 合理規範：對於各種淘空或濫用人事權的行為，以法律給予合理（但非過當）的節制。 • 長治久安：建立長治久安的新制度，以修補現有制度的疏漏。 • 廣納意見：在研修的過程中，召開多次公聽會，廣徵各界意見，而後提出正式版本。
「反掏空」七法要矯正的具體問題面向與對策：分掏空弊端五大類型討論「反掏空」七法要矯正的具體問題面向與對策：分掏空弊端五大類型討論
掏空弊端類型一： 「假民營、真國營」事業遭五鬼搬運 「假民營、真國營」事業及公財團法人成為扁政府不受監督之「私人政治資本」，任用私人，產生重大爭議或弊端。
說明 目前存在許多「假民營、真國營」的企業：官股比例在50％以下，名義上為「民營事業」，但政府仍擁有相當股份，實質上有控制權。這些企業常藉「民營事業」 的表象，規避國會及相關法律的監督，於是國家資產變為扁政府的私人政治資本，可稱為「後花園」。
主管機關 事業單位 資本額 94年營收 官股比％ 金融事業 兆豐金 1,137 224 9.71 華南金 597 94 1.99 第一金 583 98 14.91 臺企銀 429 302 3.33 彰銀 481 428 15.27 台開 30 9 2.60 中再保 50 135 28.00 合庫 279 500 47.93 農銀（5月1日起併入合庫） 200 170 28.06 合計 3,786 1,960 － 「假民營、真國營」企業統計一覽表 單位：億元 註：官股比例係以94年3月1日為基準日。 資料來源：立法院預算中心 ； 奇摩股市；自行整理。
主管機關 事業單位 資本額 94年營收 官股比％ 非金融 事業 中鋼 1,055 1,863 23.29 臺鹽 28 29 40.19 華紙 60 52 9.82 陽明海運 229 842 35.85 臺航 39 34 26.46 中華電信 965 1,681 43.89 華航 351 1,087 臺肥 98 104 24.07 合計 2,825 5,692 － 單位：億元 73.43 註：官股比例係以94年3月1日為基準日；另中華電信與華航為95年四月資料。 資料來源：立法院預算中心 ; 奇摩股市；自行整理。
許多爭議與弊端圍繞在這些企業 舉例： • 兆豐金：鄭深池…在交通銀行與中國商銀合併後，以不到兩百張的持股，由「公股代表」忽然變為民股代表當上「兆豐金控」董事長，掌控1兆7千億元的資產。（《掏空》，全民追討政府淘空國庫行動聯盟出版，2004年） • 台肥： 最近前董事長范振宗與前總經理黃清晏的爭執，引出了許多可能的弊端，包含南港土地開發案原先有意要以低價讓給特定對象。
出版者：全民追討政府掏空國庫行動聯盟 主編：黃智賢 出版時間：2004年
中鋼：林文淵出掌中鋼以來，兩度修改組織章程，先將員工分紅所占比率由原來的3%，調升至5%；繼而進一步新設「總執行長」，職缺由董事長兼任，使林文淵既為董事長又是員工，除了董事長俸給外，再依比例享受盈餘分紅，據估計其任內共領了4,400萬元的員工分紅。此事經揭發後，扁營曾以「他幫了民進黨很多忙」為其緩頰，但反而引發「國庫通黨庫」的質疑，不久之後林文淵辭職。（2005-10-07╱中華日報）中鋼：林文淵出掌中鋼以來，兩度修改組織章程，先將員工分紅所占比率由原來的3%，調升至5%；繼而進一步新設「總執行長」，職缺由董事長兼任，使林文淵既為董事長又是員工，除了董事長俸給外，再依比例享受盈餘分紅，據估計其任內共領了4,400萬元的員工分紅。此事經揭發後，扁營曾以「他幫了民進黨很多忙」為其緩頰，但反而引發「國庫通黨庫」的質疑，不久之後林文淵辭職。（2005-10-07╱中華日報）
要之，以前公營事業機構多由退休的部長或次長擔任重要經理人，以借重其專長與經驗，現在這些職位卻成為民進黨酬庸其金主與親信的工具，政治倫理蕩然無存。要之，以前公營事業機構多由退休的部長或次長擔任重要經理人，以借重其專長與經驗，現在這些職位卻成為民進黨酬庸其金主與親信的工具，政治倫理蕩然無存。
另一種「後花園」：政府捐助成立之財團法人 過去，或因特殊任務需要，或為彌補政府施政無法顧及的層面，政府捐助成立了不少財團法人。但目前許多財團法人逐漸「轉型」成為政府酬庸人事、安置退職高官的「掩護所」。 目前，政府捐助成立之財團法人計143個，金額達1,121億元，平均捐助比例為86.4%。
捐助比例（X） 家數 家數比（％） X＝100% 36 25.2 X≧90% 20 14.0 90%＞X≧80% 15 10.5 98%＞X≧70% 11 7.6 70%＞X≧60% 6 4.2 60%＞X≧50% 12 8.4 50%＞X 43 30.1 合計 143 100.0 政府捐助成立之財團法人捐助比例統計 資料來源：立法院預算中心 ; 自行整理。
捐助金額 （元） 家數 累計家數 X≧10億 16 16 10億＞X≧1億 16 32 1億＞X≧1千萬 71 103 1千萬＞X 40 143 政府捐助成立之財團法人捐助金額統計 資料來源：立法院預算中心 ; 自行整理。
政府捐助金額超過50億元之財團法人 資料來源：立法院預算中心 ; 自行整理。
最近曾發生之爭議事件 舉例： • 中小企業信保基金：董事長最近由黃維生接任。「黃董事長為『扁營金主』，曾任『福爾摩沙聯誼會』發起人、扁帽工廠總經理。」（財訊2005/02） • 交通部航發會：董事會修改章程，使其得以投資高鐵45億，經台北地方法院裁定，召開董事會的程序不符法，屬重大瑕疵，章程變更無效。﹙2006-03-07╱中國時報）
糖協（ 「台灣武智紀念基金會」）：資產據估計約為50至80億元。於1939年由日人武智直道捐款成立，光復後由政府接收，至民國45年交由經濟部監管，台糖則奉經濟部核准成立「台灣糖業協會」。 原先董監事均由台糖指派，後來修改捐助章程改為由當屆董監事遴選，但台糖代表占有九席中六席的優勢。民國92年，台糖在糖協兩位董事突辭職 ，糖協人馬立即遞補，台糖代表席次自此居少數，失去了糖協的主導權；民國94年更名為「台灣武智紀念基金會」。 （2006/05/05/中國時報）
建議對策一 訂立「公股與公股事業管理法」： 1. 將政府持股50％以下，但仍有相當股權或有實質控制力的企業（非國營公股事業）納入規範。 2. 成立「非國營公股事業運作監督委員會」，依政黨比例推薦專家出任委員，監督公股事業之運作。此委員會可為功能性編組性質，委員採兼任而非專任。 3. 設立機制，責成政府對於所持有公股盡善良管理人之責任，防止怠忽職守或監守自盜。
訂立《公股事業及公財團法人人事任用法》：成立「公股事業及公法人人事任用審查委員會」，由政黨依比例推派學者專家組成，審核官股代表候選人，同時規範公股企業及公法人董監事及其他重要經理人的選任、解任及其行為。訂立《公股事業及公財團法人人事任用法》：成立「公股事業及公法人人事任用審查委員會」，由政黨依比例推派學者專家組成，審核官股代表候選人，同時規範公股企業及公法人董監事及其他重要經理人的選任、解任及其行為。 建議對策二
掏空弊端類型二： 國營事業民營化黑箱作業 既有國營事業民營化的過程不透明、有弊端，引發掏空爭議
舉例： • 中華電信第一次釋股：91年交通部在報紙上登小廣告，公告於八個營業日（12月6日至16日，扣除假日）後，將654億元中華電信股票釋出，涉嫌違反「政府採購法」有關二十八天招標期限之規定。 （《掏空》，全民追討政府掏空國庫行動聯盟出版，2004年）
中華電信第二次釋股：立法院於94年5月通過「中華電信應停止所有釋股作業」的決議，但民進黨政府違反決議，於94年8月立法院休會期間，推動中華電信海外釋股，金額達819億元。 （《掏空台灣》，全民追討政府掏空國庫行動聯盟出版，2005年）
出版者：全民追討政府掏空國庫行動聯盟 主編：黃智賢 出版時間：2005年
第一金控海外釋股案： 在發行的過程當中，證期會取消了海外發行新股GDR閉鎖期的限制，使得原本發行狀況不樂觀的GDR，最後以超過額度兩倍的熱潮結束發行。國內股市早就已經在GDR定價前，出現大量融券放空，疑為承辦券商賺取差價（估計約6.5億元）之模式。（《掏空1》，全民追討政府掏空國庫行動聯盟出版，2004年）
對策 修訂「公營事業移轉民營條例」：建立透明、公正、公開的國營事業移轉民營化程序，以維護全民資產之最大利益為考量。
掏空弊端類型三： BOT美意變成弊案 • 許多BOT案產生疑似弊端與爭議，扭曲了立法原意。
爭議舉例 • 高速公路ETC：台北高等行政法院以甄選過程違反公益及平等原則，撤銷遠通電收的最優申請人資格。台北地檢署另依違反貪污治罪條例及洩密等罪嫌，將前交通部長林陵三秘書宋乃午、前精業科技協理蔡錦鴻提起公訴，並對宋乃午求處12年有期徒刑、蔡錦鴻求處4年有期徒刑。（95-3-18東森新聞報）
高雄捷運：先前爆發泰勞引進弊案；後來捷運本身被檢討，發現政府出資1508億元，占83％，但相關工程採購案不以「政府採購法」辦理招、決標作業，涉嫌圖利廠商。 (95-03-04/中國時報) • 高鐵：原先以「政府零出資」之訴求得標，但其後政府及公股事業陸續出資，五大原始股東出資250億，不到三成比例，卻獲得承包1,346億之工程，預估獲利高達471億。（ 《掏空台灣》，全民追討政府掏空國庫行動聯盟出版，2005年）
對策 修訂《促進民間參與公共建設法》及《政府採購法》，對於BOT的運作模式，作更有效的監督與規範，包含對於政府的後續出資有限制規定，對於廠商徵選程序，也要求更透明、公開。防止廠商以BOT為名，逃避政府採購之相關規定。
掏空弊端類型四： 錢不夠花賣祖產求生 扁政府財政吃緊，變賣國營事業資產成為政府籌措財源的重要管道。民進黨執政以來，已經賣了6,475億元的股票，及其他資產1,498億元，二者合計7,973億元。許多出售個案的過程引起質疑。
建議對策 • 修訂「國有財產法」： • 行政院現設有「國家資產經營管理委員會」，但其運作不透明，未來應以法律明文規定成立「國家資產處理監督委員會」，由各黨派依比例推薦專家組成 ，以功能性編組的性質，監督政府一定金額以上資產之出售與處理過程，為國庫把關。
掏空弊端類型五： 政府浪費全民埋單 • 預算編列浮濫草率，且經常浪費公帑
舉例： • 南科減振： • 「高鐵公司不願接受由國科會出錢的六億元減振方案，最後發包的減振計畫經費卻高達八十億元，太不合理，此外減振工程還由原來行政院和高鐵協調的『高鐵做高鐵出錢』，變成『國科會發包國科會出錢」』，其中的轉折啟人疑竇…鴻華與永峻兩家公司所提的減振工程經費相比，前者比後者多出六十多億，但最後卻讓鴻華承攬。」 • ﹙2006-04-27╱聯合報﹚
對策 除立法院審預算時繼續嚴格把關外，修訂「地方制度法」： 仿照《日本地方自治法》第242條之2與之3的規定，人民或公益團體可針對政府濫用預算，向法院提出告訴，以約束行政官員的行為，達到糾正的目的。
「反掏空」七法的最終目標 • 國家的財產屬全民所有，不容任何政黨或私人藉其職權，將利益輸送給特定對象。 • 國家之人事任命，必須立基於制度、才幹與表現，不容將人事任命淪為酬庸特定對象的工具。
「反掏空」七法的推動過程 以上只是初步建議，未來在執行的過程中，可接受各界建議作調整。 除上述七法外，可能尚須訂立或修正一些配套法案，如「行政法人通則」等，屆時可視需要提出，一併列入方案。
其他濫用國家人事制度之行為日後亦可考慮推動立法反制其他濫用國家人事制度之行為日後亦可考慮推動立法反制 • 在人事權的濫用方面，扁政府所為除了以上所說的各種類型外，還包含許多警政人事及國防人事派任違反常理、破壞制度和慣例，造成相關單位士氣低落的案例。針對此類行為，應仿效日本公安委員會，在警政署設置獨立超然的「人事委員會」，延請退休署長及公正人士，依績效決定警察人事之升遷調動。此委員會在組織上可採功能編組之方式，與前述公股事業管理等機制相同。
推動「反掏空」七法有其迫切性 • 舊的弊案尚未清理，新的弊案不斷出現。 • 國家債務餘額達4兆8500億元，占GDP比率40%。據黃耀輝教授估計，若包含隱藏債務更高達12.5兆元，超過去年GDP。 • 在此情況下，如果全民資產依目前速度掏空，未來國庫將日益空虛，變成這一代與未來世代的龐大負擔。
