社会转型中公共危机的成因与对策

社会转型中公共危机的成因与对策 江西省人民政府应急管理专家组成员江西省人民政府参事南昌大学公共管理首席教授全国行政学教学研究会副会长江西省公共管理学会常务副会长兼秘书长陶学荣教授

江西省人民政府参事 陶学荣 MPA首席教授江西省人民政府应急管理专家组专家南昌大学行政管理学科研究所所长副会长全国行政管理教学研究会江西省公共管理学会常务副会长地址：中国南昌南京东路235号电话：（0791）8318542（办）手机：13979126898 E-mail:xueRong2003@163.com 邮编：330047 传真：8325990

Contents • 引言 • 社会转型期公共危机的特征 • 危机与危机管理 ---突发事件的聚焦 • 《突发事件应对法》 ---在法治轨道上应对突发事件

党的十七届四中全会指出，当今实际正处在大发展、大变革、大调整时期。世界多极化、经济全球化深入发展，科学进步日新月异，国际金融危机影响深远，世界经济格局发生变化，国际力量对比出现新态势，全球思想文化交流、交融、交锋呈现新的特点。中国共产党将迎来90周年，共产党执政满一花甲，邓小平倡导的改革开放已30多年，站在历史与未来的交汇点上，我们必须居安思危，增强忧患意识，常怀忧党之心。古人云：“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱。”我们常说：“人无远虑，必有近忧。”我欣赏“生于忧患，死于安乐”。党的十七届四中全会指出，当今实际正处在大发展、大变革、大调整时期。世界多极化、经济全球化深入发展，科学进步日新月异，国际金融危机影响深远，世界经济格局发生变化，国际力量对比出现新态势，全球思想文化交流、交融、交锋呈现新的特点。中国共产党将迎来90周年，共产党执政满一花甲，邓小平倡导的改革开放已30多年，站在历史与未来的交汇点上，我们必须居安思危，增强忧患意识，常怀忧党之心。古人云：“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱。”我们常说：“人无远虑，必有近忧。”我欣赏“生于忧患，死于安乐”。

引言从两个案例说开…… 案例1： “天灾”——抚州唱凯堤决口事件案例2： “人祸”——“3·14”拉萨打砸抢烧事件

2010年“6·21”江西抚州唱凯堤决口特大洪涝灾害。2010年“6·21”江西抚州唱凯堤决口特大洪涝灾害。

2008年3月14日，拉萨“3·14”打砸抢烧事件。

当今世界和平、发展、合作乃是主旋律。但是，国与国之间综合国力的竞争和各种力量的较量也更趋激烈。“金砖四国”新兴大国势头强劲，广大发展中国家联合自强成为不可阻挡的历史激流；而发达国家综合国力和核心竞争力领先的格局没有改变，并竭力维护和扩大于他们有利的国际政治经济秩序，并在国际事务中千方百计抹去其更大的政治经济利益。 30多年波澜壮阔的改革开放，中国的超乎世人想象的魅力，创造“和平崛起”的人间奇迹。2009年我国经济总量已近40万亿人民币，位居世界第二位。

西陵峡 西陵峡就是中国社会大转型的最后阶段，所有的风险、矛盾、纠结、艰辛都要在航道幽长、怪石林立、滩多水急、波谲云诡、激流回旋的西陵峡中曲折蜿蜒航行。第二峡第一峡从晚清开始，内忧外患的第二个“历史三峡”，也要持续200年，直到本世纪40年代（也就是中华人民共和国成立100周年时）大体结束，就可扬帆东去，进入海阔天空的太平之洋了。春秋战国由大封建制转郡县制，从公元前4世纪中叶商鞅变法开始，一直到汉武帝与昭帝之间大致安定下来。中国近代史大家——华裔旅美史学家唐德刚先生将中国近代的社会转型喻为“历史三峡”

进入新世纪以来，重大公共危机事件此起彼伏、层出不穷，给人类社会带来巨大的冲击和灾难。恐怖袭击、金融危机、气候变化、粮食问题、能源资源问题、公共卫生和重大自然灾害等全球性重大挑战和威胁突出。进入新世纪以来，重大公共危机事件此起彼伏、层出不穷，给人类社会带来巨大的冲击和灾难。恐怖袭击、金融危机、气候变化、粮食问题、能源资源问题、公共卫生和重大自然灾害等全球性重大挑战和威胁突出。

自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，统称为公共危机事件，严重影响世界的和平稳定和繁荣。公共危机事件随着经济全球化时代的到来，信息传播的全球化引起的“蝴蝶效应” 连锁凸现，“局部问题全局化、国内问题国际化、国际问题国内化”，不稳定、不确定因素日益增多。我们正处于“全球风险社会”时代，必须警钟长鸣，居安思危，常怀忧患意识、勇于变革、勇于创新。有人说乐观主义者从每一个灾难中看到机遇，而悲观主义者从每一个机遇中看到灾难。

社会转型期公共危机特征 一

特征世界范围的危机特点我国国内的危机特点社会转型期社会安全危机的几个突出数据转型期公共危机形态特点 pptdesign.blogbus.com

（一）世界范围的危机特点 经济全球化是一把双刃剑，“地球村”意识广泛传播，世界似乎融为一体，时空已不再成为障碍，“上九天揽月，下五洋捉鳖”梦想成真；与此同时，全球化“异化”的灾难确此起彼伏。最近发生在北非，统治埃及四十多年的政治强人穆巴拉克黯然下台，陷入“审判门”；利比亚铁腕狂人卡扎菲濒临灭顶之灾；还有也门、突尼斯、叙利亚……社会动荡、政局扑朔迷离，给上述国家的人民宁静、和谐的生活造成了万劫不复的苦难深渊。

政治上 霸权主义和强权政治依然存在，单极还是多级的斗争仍然尖锐。西方的强权和各种政治实力的渗透和影响，使一些国家的民族矛盾和社会矛盾被激化。西方敌对势力亡我之心不死，加紧实施西化、分化战略。国际金融危机影响广泛。世界经济从美国2007年发生的“次贷危机”，到2008年9月15日，美国第四大投资银行“雷曼兄弟”破产，华尔街 “金融海啸”，引发的金融风暴迅速恶化，演变为一场罕见的、冲击力强大的、席卷美国、欧盟和日本等发达国家到发展中国家的百年不遇的国际金融危机。经济上文化上 “西强我弱”的国际舆论格局没有根本改变。文化冲突诱发危机事件的频率越来越高，西方国家四到处输入其意识形态、社会制度和发展模式，大肆炒作自由、民主、人权、民族和宗教问题。安全上传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织。①传统安全威胁方面，中国周边安全环境发生深刻而复杂的变化，高危因素和敏感因素增多。 ②非传统威胁日益凸现。尤其是生态危机的问题正成为全人类面临的严峻挑战。我国长期形成的高投入、高消耗、高污染、低产出和低效益的状况令人堪忧。

①利用热点和敏感问题炒作。 ②千方百计进行文化渗透并向基层延伸。 ③在一些重点领域扶持“异见人士”。 ④利用互联网等现代传媒作为渗透的重要渠道。境外敌对势力在意识形态对我国渗透的策略和手法有如下特点： …

(二)我国国内的危机特点 我国国内的危机特点 1．席卷全球、历史罕见、冲击力极强的金融危机与我国转型期的经济收缩周期及深层矛盾交织，中国的改革发展稳定面临严峻的挑战。 2．改革开放30多年，投资增长、经济高速发展，民生改善相对缓慢、积淀过深、矛盾尖锐。突出的危机表现在就业、调整基尼系数、完善社会保障、加快文化教育和医疗卫生事业的发展。 3．社会结构从比较单一到多元化。第一，阶层流动加快；第二，社会结构失序和重组；第三，社会治理模式转型。 4．社会关注热点从满足温饱更多转向公平。

（三）社会转型期社会安全危机的几个突出数据（三）社会转型期社会安全危机的几个突出数据 1．各类危机事件造成的经济损失 ①事故灾难类：（据2003年统计数据）全国矿难、空难、火灾、水污染等事故损失2500亿元，交通事故损失2000亿元。 ②公共卫生、卫生和传染病社会事件损失500亿元。 ③自然灾害：水、雪、台风、旱、山体滑坡、冰雹大风、地震等1500亿元。

2．刑事案件。 2008年最高检察院报告：2003年至2007年，检察机关共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人4232616人，提起公诉4692655人，比前5年分别上升20.5%和32.8%（1979年每万人刑事案件是5.5件，2007年的比率是34.1件）。其中立案侦查贪污受贿10万元以上、挪用公款100万元以上案件35255件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员13929人（其中厅局级930人，省部级以上35人）。大案、要案占立案数比例分别从2003年的46.8%和6.3%上升为2007年的58.3%和6.6%。有的法学专家提出，要警惕中国第五次犯罪高峰仍在持续，其中侵财和刑事犯罪率都有一个极其明显的跳跃，从2000年以来，一直没有下降的趋势。

3．从1997年起群体性事件的发生开始大幅度飙升。 1997年全国共发生群体性事件1.5万起，2004年全国发生6万多起，比2003年增加2万起，上升35%；参与人数达300多万人次。2005年全国上访总数是3000万起，其中20人以上的群体事件就多达8万起。2009年1-7月全国重点群体性事件就发生1.2万起。党的十六大以来，查处腐败案件中涉及省部级以上高级干部达100余人。2009、2010年以来又有高级干部的腐败案件（深圳市原市长许宗衡，杭州市副市长许迈永）。

1 2 3 4 危机事件涉及的领域越来越多危机事件发生的频率越来越高危机事件造成的危害越来越大危机事件与国际关联度越来越紧密 (四)转型期公共危机形态特点

1 危机事件涉及的领域越来越多经济领域社会领域司法领域由于政府职能的界定不是十分清晰、腐败渎职现象十分严重（该管不管、不该管又管了），造成干群关系紧张，冲击、围攻党政机关的事件时有发生。由企业改制、农村征地、房屋拆迁、移民安置、证券交易、环境保护和恶性事故引发的群体性事件大量涌现。由于政府职能的界定不是十分清晰、腐败渎职现象十分严重（该管不管、不该管又管了），造成干群关系紧张，冲击、围攻党政机关的事件时有发生。

2 危机事件发生的频率越来越高 2003年以来，全国煤矿发生死亡百人以上的特大恶性事故10多起，“矿难”给政府、党的执政能力带来极大的负面影响；2004年10月份，四川汉源、重庆万州、河南中牟、陕西咸阳、辽宁丹东就先后发生了5起万人以上大规模群体事件。2008年相继发生大范围冰冻灾害、胶济线火车脱轨、汶川特大地震和襄汾重大溃堤事件等事故灾害，造成了生命财产的重大损失。2009年全国发生的群体性事件已超过2万起，这既影响了社会和谐，又动摇者执政基础，深刻揭示加强和优化社会治理机制刻不容缓。

3 危机事件造成的危害越来越大随着社会转型，社会阶层的迅速分化和利益格局的调整，矛盾纠纷逐渐增多，群体性事件组织化程度明显提高，社会危害性也明显增大。正当诉求与不合法方式交织一起，多数人的合理诉求与少数人的无理取闹交织在一起，群众的自发性与个别别有用心的人插手利用交织在一起，解决难度明显增大。2008年发生的瓮安事件、孟连事件、陇南事件、袭警事件、海南感城乡村骚乱事件和拆迁引发社会骚乱事件等说明群众中种种“仇官”、“仇富”、“仇警”的社会泄愤事件，对社会稳定构成了现实威胁。以致被境内外敌对势力在媒体和互联网上恶意炒作，用来贬斥和攻击我国的政治法律制度，达到丑化我政府形象的目的。

4 危机事件与国际关联度越来越紧密随着经济全球化、国际社会在经济、政治、文化和自然灾害的风险都会不同程度涉及我国。中国公民生命财产在境外也时而受到反华势力的侵扰。2006年国外涉及我国公民和法人的重大案件有3万余起，涵盖渔业纠纷、社会动乱、恐怖袭击、刑事案件、劳务纠纷和交通事故。如所罗门群岛、东帝汶、黎巴嫩和汤加等地撤侨、护侨行动，中国援巴基斯坦工程师遇害，香港旅行团在埃及发生车祸，中国公民在委内瑞拉被绑架等等，还比如最近日本福岛核扩散危机、利比亚战火等。

总之，社会转型的社会新矛盾、增长新制约、心理新变化、改革新攻坚和国际新环境的“五个新”的变化，使公共危机已经由非常态化转变为常态化，由偶发转为频发，这将成为转型期我国各级政府面临的不可回避的重大挑战。正如美国前国防部长罗伯特·斯麦克拉玛拉曾指出：今后的战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理。

危机与危机管理---突发事件的聚焦 二

（一）危机 （二）危机管理（三）常规决策与危机决策

危机是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程等由于某种原因，通常是突发事件的出现，而受到破坏，严重威胁正常的生存与发展的状态。受到危机影响的既可能是个人，也可能是群体或者组织。危机是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程等由于某种原因，通常是突发事件的出现，而受到破坏，严重威胁正常的生存与发展的状态。受到危机影响的既可能是个人，也可能是群体或者组织。危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发展进程受到破坏，严重威胁到正常的生存与发展，而不是造成一般的负面影响。危机通常是与突发事件相联系的，因此，在一定意义上突发事件成为危机的代名词。（一）危机

1.自然领域 2.经济领域 3.政治领域 4.文化领域在社会层面，危机产生的原因体现在以下领域

（二）危机管理 2002年2月，日本“爱媛”号实习渔船被美国核潜艇撞沉后，时任首相森喜朗在得知消息后没有立即返回官邸处理善后，而是继续打高尔夫球，5小时后才返回办公室，结果招致全国上下一片骂声。可见，错误的估算局势，只能使危机恶化，而做好危机管理，则能获取危机管理中潜在的成功机会。日本松下株式会社原总裁、著名的企业家松下幸之助先生在总结其企业的成功经验时，提出重要的一点就是，长久不懈的危机意识是使组织立于不败之地的基础。那么在社会管理中，危机管理更是一个不可或缺的方面，是直接关系到国计民生和政治稳定的根本大事。 Company Logo

罗伯特•吉尔（Robert Girr）说：“危机研究和管理的目的就是要最大限度地降低人类社会悲剧的发生”。任何组织形态在经历危机状态的过程中，都可能面临着三种截然不同的结局： • 衰落覆亡由于无法承受危机的沉重打击或没有对付危机的准备和能力，组织在危机中全面崩溃，不复存在。 • 岌岌可危由于没有及时采取适当、有效的管理危机对策，尤其是没有及时想办法得到公众的理解和支持，在危机后，组织的形象严重下降，极度损害了它在社会中原有的威信和地位。 • 兴盛发展由于经受住了危机带来的种种压力，而且由于它采取了积极、有效的危机管理措施和危机问题解决对策，使组织进一步巩固了社会地位和竞争优势，在公众心目中的良好形象也大幅度提高。 Company Logo

危机管理阶段 事前管理事中管理事后管理传统的危机管理着重强调对危机反应的管理，而不重视危机的前因后果。有效的危机管理需要做到如下方面：转移或缩减危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理的地位；改进危机冲击的反应管理；完善修复管理，以能有效地减轻危机造成的损害。 Company Logo

对危机管理阶段的划分，是危机管理学科领域里专家、学者共同关心的命题。一般来说，危机管理的整个过程可以分为五个阶段：危机预警和危机管理准备阶段、识别危机阶段、隔离危机阶段、管理危机阶段，以及处理善后并从危机中获益（如图1所示）。对危机管理阶段的划分，是危机管理学科领域里专家、学者共同关心的命题。一般来说，危机管理的整个过程可以分为五个阶段：危机预警和危机管理准备阶段、识别危机阶段、隔离危机阶段、管理危机阶段，以及处理善后并从危机中获益（如图1所示）。案例：2006年12月江西中医学院湾里校区甲肝疫情事件 Company Logo

从决策的内容划分，可以分为程序式的常规决策和非程序式的危机决策两种。由于两种不同的决策模式面对的是不同的决策问题，处于不同的决策环境，因此，它们在决策的价值取向、约束条件、决策程序以及决策后果等方面都存在巨大的差异（见表1）。从决策的内容划分，可以分为程序式的常规决策和非程序式的危机决策两种。由于两种不同的决策模式面对的是不同的决策问题，处于不同的决策环境，因此，它们在决策的价值取向、约束条件、决策程序以及决策后果等方面都存在巨大的差异（见表1）。危机的突发性、紧急性及其所造成的不确定前景，给决策带来了高度的紧张和压力，危机决策是一种非程序化的决策，它要求在相当有限的时间里作出重大决策和反应。（三）常规决策与危机决策

案例： 常规决策案例——《北京市严格限制养犬的规定》案例：危机决策案例——古巴导弹危机 Company Logo

通俗地说，危机决策就是要求组织（决策单位和人员）在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破常规，省去决策中的某些“繁文缛节”，以尽快的速度做出应急决策。因此，危机决策是一次性的非例行的决策活动。通俗地说，危机决策就是要求组织（决策单位和人员）在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破常规，省去决策中的某些“繁文缛节”，以尽快的速度做出应急决策。因此，危机决策是一次性的非例行的决策活动。

案例： 古巴导弹危机（续） Company Logo

u-2高空侦察机拍摄出的古巴 一个装备就绪的导弹基地。 u-2飞机拍摄到的苏联运送导弹的船只，这些导弹被大胆地成排放在甲板上

——在法治轨道上应对突发事件 三

四二三五一《突发事件应对法》的诞生《突发事件应对法》的基本思路《突发事件应对法》的落实途径《突发事件应对法》对突发事件的界定《突发事件应对法》确立的主要制度内容提要

一《突发事件应对法》的诞生我国是一个自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等突发事件较多的国家。今年以来，各类自然灾害已造成逾3亿人次受灾，因灾直接经济损失1264亿元。频发的突发事件，极大地威胁着人民群众的生命财产安全，给人民群众的生命财产造成了巨大损失。

党的十六 • 届四中全会 2004年，提出建立健全社会预警体系和应急机制，并以此作为提高执政能力的一个重要方面。 2006年7月，发布《关于全面加强应急管理工作的意见》。国务院 2006年10月，《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出“提高危机管理和抗风险能力” 。中共中央 2007年8月30日，第十届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国突发事件应法》。本法于2007年11月1日起施行。全国人大常委会党的十七大明确要求“完善突发事件应急管理机制”。

据统计，我国目前已经制定涉及突发事 • 件应对的法律35件、行政法规37件、部门规 • 章55件，有关文件111件。截至2006年底，国务 • 院和地方人民政府制定的有关自然灾害、事 • 故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的各 • 级各类应急预案共计130多万件。突发事件应 • 急预案体系初步建立，应急管理机构和应急保 • 障能力建设得到进一步加强。

制定《突发事件应对法》的目的 • 提高社会各方面依法应对突发事件的能力； • 及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害； • 保护人民生命财产安全； • 维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序； • 确保应急工作更加规范、更加有力

制定《突发事件应对法》的意义 政府全面履行职能、建设服务型政府的迫切需要贯彻落实依法治国方略、全　面推进依法行政的客观要求构建社会主义和谐社会的重要举措

二对突发事件的界定《突发事件应对法》《突发事件应对法》第三条规定：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

★　突发公共事件的分类分级 • 突发公共事件主要分4类；自然灾害事故灾难公共卫生事件社会安全事件 • 按照其性质、严重程度、可控 • 　性和　影响范围等因素分成4级：特别重大的是Ⅰ级重大的是Ⅱ级较大的是Ⅲ级一般的是Ⅳ级

社会转型中公共危机的 成因与对策