La politique budgétaire

1. La politique budgétaire École des Hautes Études Commerciales Avril 2000

2. Les comptes du secteur public Le solde primaire et le service de la dette

3. Introduction • Dans la plupart des pays, le secteur public prélève une part importante des revenus et compte pour une large part des dépenses globales. • Les décisions du gouvernement de taxer et de dépenser ont donc un impact macroéconomique important. Toutes choses égales par ailleurs: • Une hausse des impôts personnels réduit le revenu disponible des ménages, ce qui fait chuter la consommation et la demande globale. • Une réduction des impôts des entreprises augmente leur revenu net, ce qui stimule l ’investissement et la demande globale. • De plus, le gouvernement peut affecter directement la DG en faisant varier ses propres dépenses en biens et services.

4. La comptabilité du secteur public • Avant d ’analyser les impacts macroéconomiques de ces décisions, il serait bon d ’examiner la comptabilité du secteur public. • Le solde budgétaire du gouvernement (SBG) est égal à la différence entre ses revenus totaux (R) et ses dépenses totales (DT). • SBG = R - DT • A court terme, le gouvernement n’a que très peu de contrôle sur les paiements d ’intérêt sur sa dette. On distingue donc deux types de dépenses: les dépenses de programme (DP) et le service de la dette (SD). • SBG = (R - DP) - SD • Le premier terme (R - DP) est le solde primaire (SP). On peut donc écrire: • SBG = SP - SD

5. Revenus totaux (R) Recettes fiscales Impôts des particuliers et des sociétés. Taxes et droits (TPS, taxes d’accise, permis,..) Recettes non-fiscales Dividendes reçus sur les profits des sociétés publiques. Revenus d ’intérêt. Dépenses totales (DT) Dépenses de programme (DP) Achats de biens et services. Transferts aux particuliers et subventions. Service de la dette (SD) Paiements d ’intérêts aux détenteurs de la dette publique ( obligations, ...). Les composantes principales du budget

6. Surplus et déficits • Le solde budgétaire du gouvernement est égal au solde primaire si la dette publique est nulle. • Le solde budgétaire est positif (il y a alors surplus budgétaire) • si le solde primaire est positif et supérieur au service de la dette (SP  SD). • Le solde budgétaire est négatif (il y a alors déficit budgétaire) • si le solde primaire est négatif. • si le solde primaire est positif mais inférieur au service de la dette (SP < SD).

7. La politique budgétaire et la stabilisation du cycle économique La politique budgétaire keynésienne

8. La politique budgétaire keynésienne • À court terme, seul le solde primaire peut être affecté par les décisions du gouvernement. • En principe, le solde primaire pourrait devenir une cible intermédiaire par laquelle le gouvernement cherche à influencer la demande globale et l’équilibre macroéconomique (la cible finale). • Les instruments dont dispose le gouvernement pour ce faire sont ses dépenses et ses taxes: • Si le gouvernement veut stimuler la demande globale, il peut réduire ses taxes et/ou augmenter ses dépenses • dans ce cas, le solde primaire (SP) se détériore • Si le gouvernement veut réduire la demande globale, il peut augmenter ses taxes et/ou diminuer ses dépenses • dans ce cas, le solde primaire augmente

9. DG+ (SP) DG-(SP) Y- Y+ Ce choix a des conséquences macroéconomiques: P OG DG Y

10. La recette keynésienne • L ’idée selon laquelle le solde primaire peut être utilisé comme cible intermédiaire pour stabiliser l ’économie est au cœur de la politique budgétaire keynésienne. • Pour les keynésiens, le gouvernement devrait avoir un déficit primaire en période de récession et un surplus primaire en période de forte activité économique. • Ainsi, le solde primaire serait égal à zéro en moyenne et il n ’y aurait pas de croissance de la dette publique (si le SD est nul). • Malheureusement, de nombreux pays n’ont appliqué pendant longtemps que la première moitié de la recette keynésienne et leur dette a crû à un rythme insoutenable à long terme.

11. Surplus primaire Période de forte activité économique 0 Déficit primaire Période de faible activité économique Politique budgétaire keynésienne temps

12. Surplus primaire Période de faible activité économique 0 Déficit primaire Période de faible activité économique Politique budgétaire irresponsable temps

13. La contrainte budgétaire du gouvernement Ce qui est soutenable et ce qui ne l’est pas

14. La contrainte budgétaire du gouvernement • Lorsque SP < SD, le solde budgétaire est négatif. Il y a donc déficit budgétaire. Ce déficit doit être financé. • Le gouvernement dispose de trois moyens pour financer son déficit: • Le gouvernement peut emprunter auprès de ses résidents. Sa dette domestique augmente (D > 0). • Le gouvernement peut emprunter des résidents étrangers. Sa dette étrangère augmente (D* > 0). • Le gouvernement peut emprunter de sa banque centrale. Les encaisse de règlement augmentent de manière parallèle (ER > 0). Déficit = D + D* + ER

15. La contrainte budgétaire du gouvernement • Faisons l ’hypothèse que le gouvernement finance son déficit par l ’augmentation de D ou D* (nous relâcherons cette hypothèse plus loin). • Désignons la dette totale (soit D + D*) par la lettre B. • Comme le déficit budgétaire est égal à SD - SP, nous pouvons écrire: • B = SD - SP • Supposons maintenant qu ’il y ait un taux d’intérêt moyen stable (i) sur la dette. • Le service de la dette sera alors égal à i B et: • B = i B - SP, donc en temps discret: • Bt - B t-1 = i B t-1 - SPt ,ou • Bt = (1+ i ) B t-1 - SPt

16. bt = (1+ i ) B t-1 - spt YNt bt = (1+ i ) b t-1 - spt (1+tcn) La contrainte budgétaire du gouvernement • Pour mieux saisir l’importance de la dette (nominale) d’un gouvernement, on la met habituellement en rapport avec le PIB (nominal). • Désignons B/YN par b, SP/YN par sp et le taux de croissance du PIB nominal par tcn. Alors: En simplifiant:

17. bt = (1+ r ) b t-1 - spt (1 + tcr) La contrainte budgétaire du gouvernement • Nous pourrions montrer que cette relation tient aussi en termes réels (avec r plutôt que i et tcr = Y/Y à la place de tcn): D’où nous tirons une conclusion très importante: Lorsque le taux d ’intérêt réel est supérieur au taux de croissance du PIB réel, le ratio de la dette au PIB croît de façon exponentielle, à moins qu’il y ait un surplus primaire suffisamment élevé en pourcentage du PIB.

18. Une dynamique insoutenable • Les finances publiques canadiennes au milieu des années 1990

19. Le contexte budgétaire du début des années 1990 • Au début des années 1990: • La situation financière du gouvernement se détériorait rapidement. • Le déficit et la dette publique étaient en hausse rapide. • La crédibilité du gouvernement sur les marchés financiers était mise en cause. • On craignait les effets qu’une hausse substantielle des taux d’intérêt pourrait avoir dans un tel contexte.

20. Le déficit fédéral était en hausse

21. La dette publique explosait

22. La dette publique canadienne était la deuxième plus importante des pays du G7

23. Le service de la dette absorbait une part importante des impôts

24. Le poids du service de la dette

25. La nature du problème • Depuis deux décennies, la dette nette (DN) augmentait plus rapidement que le PIB nominal, c’est-à-dire plus rapidement que l’assiette fiscale du gouvernement. • Le service de la dette prenait donc une place croissante des recettes fiscales. • Cette situation était insoutenable à long terme mais, dans l’intervalle, le gouvernement continuait d’emprunter. • Cela le rendait toujours plus dépendant de l’humeur des marchés, qu’il devait convaincre d’acheter toujours plus de ses obligations.

26. La dette publique et les taux d ’intérêt Le schéma analytique

27. 1/r O = B = dette portant intérêt (quantité d’obligations en circulation) r = taux de rende- ment sur les obli- gations gouverne- mentales 1/r0 D = Demande Valeur nominale Note: le prix des obligations est inversement proportionnel à leur rendement

28. 1/r S = B = Dette publique Avec SBG>0 Avec SBG<0 1/r0 D = f (Sp, ra, a,  ) Valeur nominale Note: Sp = épargne privée (dépend du PIB), ra = taux de rendement anticipé sur les autres actifs, a= taux d ’inflation anticipé (dépend entre autres de la politique monétaire),  = autres facteurs , r = taux de rendement .

29. B’ 1/r1 Toutes choses étant égales, une augmentation de la dette (de B à B’ ) cause une augmentation du taux de rendement (1/r diminue) 1/r B 1/r0 D Valeur nominale

30. B’ B 1/r1 1/r0 D Toutes choses étant égales, une diminution de la dette (de B à B’) réduit le taux de rendement (1/r augmente). 1/r Valeur nominale

31. Or, le PIB nominal croît à chaque année • Si le PIB nominal croît au même rythme que la dette, le ratio dette/PIB est constant. • Si le PIB croît plus rapidement que la dette, le ratio dette/PIB diminue. • Si le PIB croît moins rapidement que la dette, le ratio dette/PIB augmente.

32. La croissance du PIB alimente la demande pour les obligations • La croissance du PIB et des revenus entraîne une augmentation du volume de l’épargne. • A taux d ’épargne constant, l’épargne et le PIB augmentent au même taux. • Avec l’augmentation de l’épargne, la demande pour l ’ensemble des titres financiers est stimulée. • Sans changement dans la répartition désirée entre les titres (obligations, actions et autres), la demande pour les obligations augmente au même taux que l’épargne et donc que le PIB.

33. B’ D’ Si la dette croît au même rythme que le PIB 1/r B 1/r0 D Valeur nominale Dans ce cas, le ratio dette/PIB est constant. La demande d’obligations augmente autant que le stock d ’obligations en circulation. Le taux de rendement reste constant.

34. B’ 1/r1 D’ Dans ce cas, le ratio dette/PIB augmente. La demande d ’obligations augmente moins que le stock d ’obligations en circulation. Le taux de rendement augmente. Et si la dette croît plus rapidement que le PIB ? 1/r B 1/r0 D Valeur nominale

35. B’ 1/r1 D’ Dans ce cas, le ratio dette/PIB diminue. La demande d ’obligations augmente plus que le stock d ’obligations en circulation. Le taux de rendement diminue. Et si la dette croît moins rapidement que le PIB ? 1/r B 1/r0 D Valeur nominale

36. L’élimination du déficit • Le comment

37. L’équation de base • Le solde budgétaire (SBG) est égal à la différence entre le solde primaire (SP) et le service de la dette (SD): • Pour éliminer le déficit (SB<0), il faut donc que le solde primaire devienne égal ou supérieur au service de la dette.

38. Milliards $ 50 Service de la dette 40 30 Solde primaire 20 10 0 -10 1993-1994 1994-1995 1995-1996 1996-1997 1997-1998

39. Prévoir et décider • L’atteinte d’une cible budgétaire donnée repose donc d ’abord et avant tout sur l’atteinte d’une cible pour le solde primaire. • Certes, les décisions budgétaires ont un impact sur la trajectoire de la dette. • Elles peuvent mêmeinfluencer les taux d ’intérêt. • Toutefois ces deux variables ne font sentir leur impact sur le service de la dette qu’avec le temps. • Il faut prévoir le service de la dette, mais les décisions concernent d ’abord et avant tout le solde primaire.

40. Prévoir et décider • Le solde primaire est, quant à lui, égal à la différence entre les recettes totales du gouvernement (R) et ses dépenses de programme (DP). • Pour que le solde primaire soit positif, il faut donc que les recettes soient supérieures aux dépenses de programme. • S ’il veut éliminer son déficit, le Ministre doit donc adopter des mesures de compression des dépenses de programme et/ou d ’augmentation des recettes.

41. Le dividende fiscal • D ’où vient-il ? • Qu ’en faire ?

42. Le dividende fiscal • Lorsque le gouvernement fait des surplus budgétaires (SB>0), la dette (B) diminue et toutes choses égales, le ratio de la dette au PIB (B/YN) diminue. • Et si le PIB nominal augmente, ce ratio diminue encore plus rapidement. • Approximativement, le service de la dette (SD) est égal à l ’expression suivante: • SDt = it • Bt-1 • où i représente le taux d ’intérêt moyen sur la dette (B)

43. Le dividende fiscal • En conséquence, toutes choses égales, une diminution du ratio de la dette au PIB fait diminuer le service de la dette en pourcentage du PIB. • Puisque SB/YN = SP/YN - SD/YN: • Le solde primaire requis (en % du PIB) pour atteindre un même surplus budgétaire (en % du PIB) diminue. • Il est donc possible de diminuer la pression fiscale (R/YN) et/ou d ’augmenter les dépenses de programme (DP/YN) et ce, sans compromettre l ’équilibre budgétaire

44. Le dividende fiscal • Évidemment, le gouvernement peut aussi décider d ’engranger le dividende, sous la forme d ’un surplus budgétaire plus élevé. • Ce faisant, il accentue la chute du ratio de la dette au PIB et, par la suite, du service de la dette en pourcentage du PIB. • Cela permet au dividende fiscal de croître avec le temps. • Plus grand est le surplus dans le présent, plus grand sera le dividende fiscal dans le futur. • Plus grande sera donc la marge de manœuvre pouvant être utilisée aux fins de réduire les impôts et/ou d ’augmenter les dépenses de programme.

45. La politique budgétaire École des Hautes Études Commerciales Avril 2000