事业单位人事制度改革政策分析刘艳良研究员

事业单位人事制度改革政策分析刘艳良 研究员人力资源和社会保障部中国人事科学研究院科研管理处处长联系电话:13911085917 电子信箱:liuyanliang.719@163.com

主要内容 一、关于深化收入分配制度改革二、事业单位分类改革政策分析三、事业单位人事制度政策精神四、实施事业单位绩效工资要求

一、关于深化收入分配制度改革 2013年2月3日国务院批转发展改革委、财政部、人力资源社会保障部《关于深化收入分配制度改革的若干意见》国发〔2013〕 6号共七个部分，35条，9500字。

关于深化收入分配制度改革的若干意见 一、充分认识深化收入分配制度改革的重要性和艰巨性二、准确把握深化收入分配制度改革的总体要求和主要目标三、继续完善初次分配机制四、加快健全再分配调节机制五、建立健全促进农民收入较快增长的长效机制六、推动形成公开透明、公正合理的收入分配秩序七、加强深化收入分配制度改革的组织领导

总体要求 我国已经进入全面建成小康社会的决定性阶段，按照党的十八大提出的千方百计增加居民收入的战略部署，要继续深化收入分配制度改革，优化收入分配结构，调动各方面积极性，促进经济发展方式转变，维护社会公平正义与和谐稳定，实现发展成果由人民共享，为全面建成小康社会奠定扎实基础。

初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，初次分配要注重效率，创造机会公平的竞争环境，维护劳动收入的主体地位；再分配要更加注重公平，提高公共资源配置效率，缩小收入差距。初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，初次分配要注重效率，创造机会公平的竞争环境，维护劳动收入的主体地位；再分配要更加注重公平，提高公共资源配置效率，缩小收入差距。坚持市场调节、政府调控。充分发挥市场机制在要素配置和价格形成中的基础性作用，更好地发挥政府对收入分配的调控作用，规范收入分配秩序，增加低收入者收入，调节过高收入。坚持积极而为、量力而行。妥善处理好改革发展稳定的关系，着力解决人民群众反映突出的矛盾和问题，突出增量改革，带动存量调整。列入重要议事日程，把落实收入分配政策、增加城乡居民收入、缩小收入分配差距、规范收入分配秩序作为重要任务。

1.核心精神 坚持以经济建设为中心，在发展中调整收入分配结构，着力创造公开公平公正的体制环境，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，坚持初次分配和再分配调节并重，继续完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制，加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，以增加城乡居民收入、缩小收入分配差距、规范收入分配秩序为重点，努力实现居民收入增长和经济发展同步，劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，逐步形成合理有序的收入分配格局，促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。

2.主要目标 ——城乡居民收入实现倍增。到2020年实现城乡居民人均实际收入比2010年翻一番，力争中低收入者收入增长更快一些，人民生活水平全面提高。 ——收入分配差距逐步缩小。城乡、区域和居民之间收入差距较大的问题得到有效缓解，扶贫对象大幅减少，中等收入群体持续扩大，“橄榄型”分配结构逐步形成。 ——收入分配秩序明显改善。合法收入得到有力保护，过高收入得到合理调节，隐性收入得到有效规范，非法收入予以坚决取缔。 ——收入分配格局趋于合理。居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重逐步提高，社会保障和就业等民生支出占财政支出比重明显提升。

3、完善机关事业单位工资制度 建立公务员和企业相当人员工资水平调查比较制度，完善科学合理的职务与职级并行制度，适当提高基层公务员工资水平；调整优化工资结构，降低津贴补贴所占比例，提高基本工资占比；提高艰苦边远地区津贴标准，抓紧研究地区附加津贴实施方案。结合分类推进事业单位改革，建立健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的工资分配制度。

4、清理规范工资外收入 严格规范党政机关各种津贴补贴和奖金发放行为，抓紧出台规范改革性补贴的实施意见。加强事业单位创收管理，规范科研课题和研发项目经费管理使用，严格公务招待费审批和核算等制度规定。严格控制国有及国有控股企业高管人员职务消费，规范车辆配备和使用、业务招待、考察培训等职务消费项目和标准，职务消费接受职工民主监督，相关账目要公开透明。

改进工作作风、密切联系群众八项规定 （2012年12月4日） 1、政治局成员要轻车简从，不安排宴请 2、未经中央批准一律不出席剪彩 3、可发可不发的文件一律不发 4、严格控制出访随行人员 5、一般情况不得封路、清场 6、压缩会议报道篇幅时长 7、一般不发贺信贺电，不题词题字 8、严格执行住房配车待遇

二、事业单位分类改革政策分析 （一）事业单位分类改革政策分析（二）事业单位深化改革9项配套 12

事业单位改革系列举措 2011年是事业单位改革年，一系列重大举措相继出台： 2011年3月，关于分类推进事业单位改革的指导意见 2011年7月，关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知 2011年8月，关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见 13

（一）事业单位分类改革政策分析 1、指导思想 2、总体目标 3、改革方向 4、分类管理 14

1、指导思想 要求：政事分开事企分开管办分离目的：促进公益基础：科学分类 15

2、总体目标 【改革思路】改革的主要思路，将按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化机制体制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。【改革时间表】从今年到2015年，我国将用五年时间完成事业单位分类；到2020年，要建立起事业单位管理体制和运行机制。

【总体目标】到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。【总体目标】到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。【5年规划】今后5年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。

事业单位改革的四项基本要求 一是必须始终坚持以促进公益事业发展为目的。二是必须始终坚持以科学分类为基础。三是必须始终坚持以创新体制机制为核心。着力在管理方式、人事制度、收入分配、社会保险、财政保障等五个关键环节进行积极探索。四是必须始终坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针。不同社会功能、不同行业、不同地区的事业单位的改革要因地制宜，稳步推进。条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，不搞“一刀切”。

3、改革方向 回顾：1995年第一次关于事业单位改革会议提出：八字方针：脱钩，分类，放权，搞活。四化方向：总体布局科学化，发展方向社会化，分类管理多样化，总量控制制度化。中央2011年提出事业单位改革方向：一是科学划分事业单位类别二是推进公益事业单位改革 19

一是科学划分事业单位类别 • （1）清理规范现有事业单位 • 对未按规定设立或原承担特点任务已经完成的予以撤销。对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，予以整合。 • （2）划分现有事业单位类别，根据社会功能划分三类： • 对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业。 • 对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。 • 今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。 20

（3）细分从事公益服务的事业单位 根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，细分为两类：公益一类：从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。如义务教育、公共卫生、科学技术等。这类单位所需经费由财政予以保证，不开展经营活动，不收取服务费用；履行职能依法取得的行政事业性收费或基金，实行“收支两条线”管理，收入上缴国库或财政专户，不能自主支配。公益二类：提供公益服务并可部分实现由市场配置资源的事业单位，如普通高等教育机构、非营利医疗机构等。这类单位所需经费由财政给予不同程度投入，同时鼓励社会力量投入；提供公益服务取得的服务性收入，符合条件的实行“收支两条线”管理；依法取得的经营性收入，纳入单位预算管理，主要用于公益事业发展，并依法纳税。高校、职业教育、综合医院等，应该属于准公益类的事业单位，允许其部分市场配置资源，但不允许进行以盈利为目的的生产经营活动。 21

二是推进公益事业单位管理体制改革 （1）明确改革目的。（2）改革管理体制。实行政事分开，创新管理方式。微观-宏观，直接-间接。强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导。落实用人自主权，探索实现管办分离的有效形式，逐步取消行政级别。对不同类型的事业单位实行不同的机构编制管理，建立动态调整机制，强化监督管理。（3）建立健全法人治理结构。（4）深化人事制度改革。聘用制度和岗位管理制度为重点，实行分类人事管理，依据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。 22

（5）深化收入分配制度改革。 健全符合事业单位特点、体现岗位绩效工资和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。按照分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进的原则，推进实施绩效工资。探索对不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法，分步实施到位。完善事业单位工资正常调整机制。（6）推进社会保险改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。建立事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。（7）加强对事业单位的监督。建立事业单位绩效考评制度，考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。建立健全与单位职能、目标相适应的经费使用绩效考评制度，提高财政资金使用效益。考评结果既作为财政安排经费的依据，也是确定政府购买服务对象的依据之一。 23

4、分类管理 大三类，小两类：对现有事业单位分类：三类对公益事业单位分类：公益一类、二类对事业单位人员分类：管理人员、专技人员、工勤人员管理人员实行职员制度；专业技术人员实行职业资格制度和职称制度；工勤人员实行技术等级管理制度。

对公益类事业单位实行分类管理

（二）事业单位九项配套改革 1、关于事业单位分类改革 2、关于行政职能类事业单位改革 3、关于事业单位机构编制管理 4、关于事业单位法人治理结构 5、关于改革中财政相关政策 6、关于转制为企业的若干规定 7、关于改革中加强国有资产管理 8、关于收入分配制度改革 9、关于事业单位职业年金试行办法 26

第一项配套改革：事业单位分类 以社会功能为依据，合理划分现有事业单位类别；坚持根据职责和特点，细分从事公益服务事业单位；不以机构名称、经费来源、人员管理方式等作为分类依据；从事行政职能的事业单位。即承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位。认定行政职能的主要依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定。这类单位逐步将行政职能划归行政机构，或转为行政机构。今后不再批准设立。从事生产经营活动的事业单位。即所提供的产品或是服务可以有市场配置资源、不承担公益服务职责的事业单位。逐步转企，不再批准。从事公益服务的事业单位。即面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类。 27

类别细分 公益一类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。这类单位不得从事经营活动，其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定。公益二类：承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位。这类单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供相关的服务，收益的使用按国家有关规定执行。 28

第三项改革：创新事业单位机构编制管理 1、原则分类指导，实行差别化管理；实行总量控制、动态调整，加强监督管理；科学配置机构编制，促进公益事业健康发展。 29

2、分类改革事业单位编制 公益一类：实行机构编制审批制，完善管理制度，简化审批程序，切实管住管好。公益二类：在制定和完善相关编制标准的前提下，逐步实行机构编制备案制，建立并规范备案程序。先在中央所属高校、公立医院进行备案制试点，并逐步扩大试点范围。今后要加快制定相关事业单位人员编制标准，明确核定编制数额、编制结构以及领导职数的主要依据和指标体系。

3、建立机构编制动态调整机制 实行总量控制，合理规划一定时期内本地区事业单位机构编制总量。实行动态调整，按照逐步实现基本公共服务均等化的要求和公益服务供求变化状况，调整事业单位类型和机构编制，做到有减有增。优化资源配置，按照科学布局、高效便民的要求，打破条块分割和行政区划界限，推进结构调整、资源共享，合理设置。中央地方分管，面向社会提供公益服务的事业单位原则上由地方管理，中央保留少量承担全局性、战略性、示范性公益服务的事业单位。 31

第四项改革：建立和完善事业单位法人治理结构第四项改革：建立和完善事业单位法人治理结构 1、总体要求要把建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要构架的事业单位法人治理结构，作为转变政府职能、创新事业单位体制机制的重要内容和实现管办分离的重要途径。要明确事业单位决策层的决策地位，把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交给决策层，进一步激发事业单位的活力。 32

2、主要内容 面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。现状：事业单位负责人大都是政府任命，并非真正意义上的法人。我国事业单位管理模式严重依赖行政命令。 33

3、探索管理体制改革形式 （1）建立健全决策监督机构，探索理事会、董事会、管委会等多种形式。理事会：决策和监督机构。负责单位的发展规划，财务决算、重大业务等。一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面组成。要明确理事的权利义务，建立责任追究机制。还可单独设立监事会，负责监督事业单位的财务和理事、管理人员履行职责的情况。（2）明确管理层权责管理层作为理事会的执行机构，由事业单位的负责人和管理人员组成，对理事会负责。定期向理事会报告工作。事业单位负责人由理事会任命或是提名，并按照人事管理权限报有关部门备案或是审批。（3）制定事业单位章程章程是事业单位法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监管的依据。

第五项改革：分类推进事业单位改革中财政有关政策第五项改革：分类推进事业单位改革中财政有关政策一是加强财政政策调控，促进基本公共服务逐步实现均等化二是完善财政投入政策，改进财政投入方式三是全面落实税收优惠政策，支持事业单位改革和发展四是加强事业单位改革后财务管理，规范财务行为。 35

一是加强财政政策调控，促进基本公共服务逐步实现均等化一是加强财政政策调控，促进基本公共服务逐步实现均等化 1、加强财政支出管理，逐步从“以钱养人”向“以钱养事”转变。 2、按照创机制、保基本、多层次、可持续、重绩效、促均等的原则，促进不同地区基本公共服务均等化。 3、充分发挥财税政策引导作用，落实支持社会力量兴办公益事业的财税政策，不断拓宽资金来源渠道，形成多渠道筹措资金发展公益事业的机制，丰富公益事业发展形式。 4、健全机构编制管理与财政预算管理的综合约束机制，严格控制机构编制总量。各级财政对部门和单位超编人员不安排经费，上级财政对超过编制总量的人员也不安排相关转移支付资金。 36

二是完善财政投入政策，改进财政投入方式 5、规范财政供给范围。根据公益事业不同特点，采取经费保障、经费补助、购买服务等不同的投入和支持方式。 6、公益事业单位，按照以事定费的原则，结合不同类型单位的具体特点和财力，科学合理制定经费标准并予以动态调整。公益一类：根据业务需要财政保障。公益二类：根据业务特点和财力，予以财政经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。 7、对事业单位利用国家资源、国有资产等特定公共服务取得的政府非税收入，要严格按照“收支两条线”规定的要求，上缴国库或是财政专户。对事业单位向社会提供经营服务取得的收入，要全额纳入事业单位预算，统一核算、统一管理，主要用于公益事业发展。 37

转企事业单位过渡期间的财政和社保政策 8、已经转企的事业单位，财政部门不供给经费，为了支持这类事业单位转企，在过渡期内，财政部门可以对其继续拨付原有的正常事业费，主要用于解决转制前已经离退休人员的社会保障问题。 9、转制后按照企业办法参加社会保险。转制时在职员工按照国家规定计算的连续工龄，视同缴费年限，不再补缴基本养老保险费。 10、转制前退休的，退休待遇标准不变，转制后退休的，基本养老金的计发和调整，按企业的办法执行。 38

11、离休人员的医疗保障继续执行现办法，所需资金由原渠道解决。退休人员，继续按照规定享受基本医疗保险、补充医疗保险等医疗保障待遇。11、离休人员的医疗保障继续执行现办法，所需资金由原渠道解决。退休人员，继续按照规定享受基本医疗保险、补充医疗保险等医疗保障待遇。 12、具备条件的企业，可以按照规定为职工建立职业年金和补充医疗保险。 13、转制单位应按照劳动合同法的规定，自工商登记之日起与全部在职员工签订劳动合同。职工原有的事业单位工作年限合并计算工龄。过渡期一般为5年。 39

第八项改革：深化事业单位工作人员收入分配制度改革第八项改革：深化事业单位工作人员收入分配制度改革结合清理规范事业单位津补贴实施绩效工资 1、认真做好清理核查 2、合理确定绩效工资总量和水平地区经济发展、财力、物价、社平水平、公务员工资水平等 3、指导实施。绩效工资分为：基础性绩效工资和奖励性绩效工资。基础性绩效工资：体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素。不同类型的事业单位的比重不同，一般按月发放。奖励性绩效工资：体现工作量和实际贡献等因素。根据绩效考核结果发放。采取灵活多样的分配方式和考核方法。 40

4、完善事业单位绩效考核。建立绩效考核制度。4、完善事业单位绩效考核。建立绩效考核制度。 5、统筹考虑离退休人员待遇。《关于解决离退休人员待遇有关问题的通知》（中纪发【2008】40号） 6、加强事业单位实施绩效工资的经费保障：中央财政和地方财政分别负担。 7、组织实施。三步走，分阶段推进，不能一刀切。 41

完善事业单位工资收入分配政策 1、健全事业单位工资水平正常调整机制 2、规范特岗补贴管理 3、完善高层次人才激励政策。重要人才国家投保制度。特殊津贴，协议工资，项目工资等灵活多样的分配办法。 4、制定主要领导的收入分配激励约束政策。结合事业单位考核确定其收入水平，使事业单位主要负责人的收入水平与事业单位的发展紧密结合，与事业单位职工的收入保持合理的关系。 5、加强工资分配管理。兼职兼薪办法，事业单位收入可用于员工收入分配的资金管理政策。工资收入支付管理，执行情况的监督检查，严肃分配纪律等等。 42

第九项改革：事业单位职业年金试行办法 共23条（一）建立职业年金需具备条件（二）职业年金方案的主要内容（三）职业年金缴纳费用和比例（四）领取职业年金需符合条件（五）职业年金基金委托与管理 43

建立统一的养老金制度

事业单位养老保险制度改革 “基本”统一，“补充”分类。基本养老保险制度应与企业、机关职工基本养老保险制度统一，体现养老保险制度的基本公平性、统一性与完整性；补充养老保险制度（即职业年金制度）应体现不同类型事业单位的差异性和效率性。制度统一并不是待遇水平等同，关键在个人的缴费基数。待遇同步，政策配套。事业单位保险制度改革与规范补贴和工资分配制度改革同步，保险缴费与绩效工资同步，补充养老保险（职业年金制度）与基本养老保险同步，中人过渡办法与养老保险制度改革同步；事业单位养老保险制度改革应当与事业单位其他制度改革统筹考虑、配套进行。

事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人账户。事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人账户。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休的人员，妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。建立事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。

职业年金： 是指事业单位及其工作人员在依法参加基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度。建立职业年金，应由单位与工会或职工代表民主协商确定。 47

职业年金缴纳： 职业年金费用由单位和职工个人共同负担。单位最高不超过本单位上年度缴费工资基数的8%，个人不超过4%。单位缴费基数是单位工作人员岗位工资和薪级工资之和，个人缴费基数是工作人员本人岗位工资与薪级工资之和。 48

三、深化事业单位人事制度改革 1、指导思想：坚持科学化、民主化、制度化方向，全面推行聘用制度和岗位管理制度，创新管理体制，转换用人机制，整合人才资源，凝聚优秀人才，充分调动事业单位各类人才的积极性、主动性、创造性，为促进社会公益事业发展、全面建设小康社构建和谐社会提供人才保障。 49

2、目标任务 按照中央的总体要求，以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，形成权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力，符合事业单位特点和人才成长规律的人事管理制度，实现固定用人向合同用人转变，身份管理向岗位管理转变。到2015年，全面建立聘用制度，完善岗位管理制度，普遍推行公开招聘制度和竞聘上岗制度，建立健全考核奖惩制度。到2020年，形成健全的管理体制，完善的用人机制和完备的政策法规体系。 50

事业单位人事制度改革政策分析 刘艳良 研究员