中国教育财政体制改革问题研究

1. 中国教育财政体制改革问题研究 主 讲 马佳宏教授 电 话 0773－5846322(O) Emailmjhong63@126.com

2. 中国教育财政体制改革问题研究 一、教育财政体制改革的理论基础 二、我国教育财政体制的现状与问题 三、我国教育财政体制改革的思路与对策

3. 教育财政(educational finance)是政府及政府中主管教育的公共部门有效地筹措、分配、使用和管理各种教育资源的经济行为。广义的教育财政概念也包括各级各类教育部门的财务活动和理财方式。

4. 一、教育财政体制改革的理论基础 （一）公共产品理论 （二）公共选择理论 （三）成本分担理论

5. （一）公共产品理论 公共产品理论最先由美国著名经济学家 萨缪尔森（Samuelson)在1954年提出，该理论将全部社会产品划分为三类，即： 公共产品 (public goods) 社会产品 私人产品 (private good) 准公共产品 (quasi public goods )

6. 1、关于公共产品与私人产品 萨缪尔森在其《经济学》第16版中给公共产品下的定义是：“公共产品是指这样一类商品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排除他人共享。”

7. 公共产品具有两个主要特性： 受益的非排他性，即整个社会共同享用公共产品的效用，在技术上没有合理的办法将不交费的人排除在受益范围之外。 消费的非竞争性，即增加一个消费者不会减少其他任何一个人对公共产品的消费量，也就是其边际成本为零。

8. 私人产品(private good)是指那些具有竞争性和排他性，能够合法地将不付费的消费者排除在受益范围之外的产品。 竞争性（rival)是指消费者人数的增加所引起的产品边际成本(marginal cost)大于零。 排他性(exclusive)是指一个人消费某种产品，另一个人就不能同时消费这个产品。

9. 公共产品的消费由于不具有排他性，不可避免地存在免费搭车者现象，因此，自愿合作分摊成本的融资方式不能保证公共产品的有效供给。而公共产品对社会整体福利又是至关重要的，因此，只有依靠强制性的融资方式解决公共产品的供给问题.公共产品的消费由于不具有排他性，不可避免地存在免费搭车者现象，因此，自愿合作分摊成本的融资方式不能保证公共产品的有效供给。而公共产品对社会整体福利又是至关重要的，因此，只有依靠强制性的融资方式解决公共产品的供给问题. 公共产品必须由公共部门来提供，即由政府通过税收等强制性手段获取资金来保证其有效供给.

10. 2、关于准公共产品 介于私人产品和公共产品之间，既有私人产品的部分特性，又有公共产品的部分特性的产品，可称之为准公共产品。包括： 具有消费上的非竞争性，但技术上能够实现排他的“拥挤性的公共产品”，如公园、公路、桥梁等。 具有效用的不可分割性，但通过价格调控可以在技术上实现排他的“价格排他的公共产品”，如公办的学校和医院。

11. 准公共产品由于既具有私人效应又具有外部效应，完全靠政府税收或完全由私人市场提供，都会出现供给不足.准公共产品由于既具有私人效应又具有外部效应，完全靠政府税收或完全由私人市场提供，都会出现供给不足. 对具有外部效应的准公共产品，应采取市场机制和政府机制结合的融资方式，在个人付费的同时，政府通过财政给予补贴.

12. 3、教育是准公共产品 教育的直接产品是教育服务，它在消费上具有一定的排他性，可以采取收费的手段限制入学，但它在效用上不可以分割，即可以被全社会享用，因此教育是准公共产品. 教育是具有正“外部效应”的准公共产品，因为人们投资受教育，在个人获得直接利益（如增加收入、提高地位）之外，还间接地给社会带来广泛的利益（如促进人类文明、社会进步）.

13. 教育具有公共产品性质，决定了教育的供给及其资金应由政府和受教育者共同承担，既要向私人收取一部分学费，又要政府大力拨款，给予财政资助.教育具有公共产品性质，决定了教育的供给及其资金应由政府和受教育者共同承担，既要向私人收取一部分学费，又要政府大力拨款，给予财政资助. 教育是准公共产品的理论为教育投资主体多元化、为政府和私人共同参与办学提供了理论依据.

14. （二）公共选择理论 公共选择（ public choice)是运用经济分析方法来研究政府决策的方式和过程的一种理论，主要注重研究那些与政府行为有关的集体选择问题。 公共选择理论应用于财政领域，主要是确定公共项目的种类、公共项目成本的分摊方式、国家预算规模等。

15. 公共选择中的“政府失灵” • 公共产品通常由集体采取投票或其他方式来选择，但政府对公共产品的供给和效率起决定作用。因为可供选择的备选财政方案都是由政府提供的，政府也是财政的公共选择结果的执行者。 • 然而，无论采取何种方式选举出来的政府都有其自身的缺陷，使其不能有效地进行政府资源的配置，即政府失灵（Government Failure)。

16. “政府失灵”现象产生的原因 • 政府成员与公众的利益并不总是一致的 • 激励、竞争和透明机制的缺乏使政府组织效率低下 • 过度的政府权限会导致公共产品供给的不当 • 信息的不完全使政府决策只能依靠预测

17. 克服“政府失灵”的对策：引入市场机制 • 使公共部门的权力分散化，减少垄断的成分 • 让私人部门参与公共部门的公共服务供给 • 公共部门与私人部门、地方政府与地方政府之间形成竞争

18. 教育财政支出的决策 政府对教育这种准公共产品的支出决策是一种公共选择，但并非所有的教育经费都由政府负担，有些教育资金应该由政府和市场来共同承担。政府应该对公共教育资源进行合理配置，其余的教育资源则应由市场来解决，以避免政府公共选择的“越位”或“缺位”。

19. 教育财政支出决策的效率配置标准 • 教育财政支出是否满足社会对公共教育产品的需求 • 教育财政支出的过程是否以成本最小化方式进行 • 教育财政支出是否产生了最佳的社会效应

20. 教育财政支出决策—政府与市场的配合

21. （三）成本分担理论 美国纽约州立大学教授、著名的高等教育财政专家布鲁斯 ·约翰斯通（D. Bruce Johonstone)， 在1986年出版的《高等教育的成本分担》一书中提出： 高等教育成本应从完全或几乎完全由政府或纳税人负担转向至少部分依靠家长和学生负担，家长和学生交学费补偿部分教学成本，或支付使用费补偿由政府或大学提供的住宿费和膳食费。

22. 赞成成本分担的理论依据 ●将部分成本转移给付得起学费的家长，并在经济状况调查基础上资助付不起学费的人，可促进入学机会公平. ●成本分担更关心市场，更注重效率，从而使学校更有可能提供优质的教育，更能满足学生的需求. ●成本分担使家长和学生为上学付出代价并牺牲其它需要，能级大地刺激学生努力学习，按时毕业.

23. 成本分担的原则 一是利益获得原则(Benefits—received），即谁受益谁负担，收益多的人应负担较多的投资，收益少的人负担较少的投资. 二是能力支付原则（ Ability—to — pay ），即谁有能力谁负担，能力越大，支付越多；能力越小，支付越小.

24. 按照成本分担的原则，教育投资的主体应当主要是政府、用人单位和个人。按照成本分担的原则，教育投资的主体应当主要是政府、用人单位和个人。 从受益看，政府代表国家举办教育可以提高国民素质、用人单位使用教育培养的人才可促进本单位的发展、个人因受教育可以增加经济的和非经济的收益。 从能力看，教育投资来源于国民收入，而而国民收入包括政府集中的财政收入、用人单位（尤其是企业）预留的发展资金和个人取得的工资报酬。

25. 二、我国教育财政体制的现状与问题 改革开放以来，我国教育财政逐步形成了以政府财政拨款为主，多元化多渠道筹措教育经费的新体制。 ●政府财政拨款实行中央与地方分担，以地方财政为主的制度。 ●义务教育财政实行“地方负责、分级管理”的体制，在农村确立以县为主，完全免费。 ●非义务教育普遍实行上学缴费（成本分担）的制度，同时逐步形成贫困学生资助制度。

30. 我国教育财政体制存在的主要问题 （一）教育经费总量不足、教育乱收费严重 （二）政府教育投入主渠道弱化、责任不到位 （三）教育财政资源配置不合理、效率不高 （四) 教育经费来源渠道不畅通、学费猛涨

31. （一）教育经费总量不足、教育乱收费严重 教育经费总量有大幅度增长，但远不能满足教育事业发展的需要。 教育经费在不足在农村义务教育阶段表现最为突出。 ●农村中小学教师工资不能按时发放 ●农村中小学的基本办学条件得不到保障 ●农村中小学建校债务负担沉重

32. 我国教育投入远低于世界发达国家 2001年，按购买力平价计算，我国人均教育投入只有208美元，仅相当于美国1998年的1／9、加拿大的1／7、德国的1／6。 我国普通小学、初中、高中生均经费只有522元、720元、1724元，仅相当于OECD国家1998年平均水平的1／8、1／7、2／7；普通高校生均经费为6961元，相当于OECD国家1998年平均水平的3／4，日本的3／5，美国的1／3不到。 《从人口大国到迈向人力资源强国》，P313

33. 我国基础教育负债严重 2003年国家审计局统计报告显示，在所调查的50个县里，2001年底基础教育负债23.84亿元，2002年底上升为31亿元，到2003年6月底，达到38.98亿元；有的县80%以上的中小学都有负债。 《2006年中国教育绿皮书》P32.

40. 教育乱收费逾13亿 近800校长被撤职 2003年以来，国务院成立了治理教育乱收费部际领导小组，加大治理教育乱收费工作力度，全国一共派出了5.6万个检查组，检查了各级各类学校87.6万多所，清退乱收费资金13.2亿多元，查处乱收费案件1.9万件，受党纪、政纪处分5931人，其中有794名校长被撤职。经过治理，教育乱收费蔓延的势头正在得到有效遏制，学校收费行为得到进一步规范。但治理教育乱收费形势依然严峻。 　　教育部长周济认为：“从根本上解决乱收费问题要‘三管齐下’：一要加大投入，二要严格规范收费，三要坚决惩处乱收费行为。” 2006-03-01 　来源: 人民日报海外版(北京)

42. （二）政府教育投入主渠道弱化、责任不到位 按照公共产品理论，正规的三级学校教育属于准公共产品。在社会主义市场经济条件下，在教育资源配置中，要发挥市场机制的作用，但政府应起主导作用。 政府的主导作用体现在：一是依法承担义务教育的责任，提供义务教育的经费，保证全体公民得到基本的教育；二是在非义务教育阶段，除承担部分经费外，还应建立助学机制，以实现教育的机会均等。

43. 我国财政性教育投资占GDP的比例（%）

44. 4%目标尚未达到 教育经费勿现"减法效应http://education.163.com2006-01-04 　来源: 东方早报(上海) • 教育部、国家统计局、财政部日前公布《2004年全国教育经费执行情况统计公告》显示，尽管2004年国家财政性教育经费较上年度有所增加，但其投入比例仅占国民生产总值的2.79％，低于2003年度的3.28%，也低于2002年度的3.41%。 • 更让人担忧的是，公告同时指出：“全国有19个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降”。由此虑及近十年来公共财政对教育的投入一直偏低的事实，我们可以由衷感知，在国家及地方财政性教育经费“减法效应”之下，中国教育在怎样地“负重前行”。

45. 根据2005年全国教育经费执行情况统计公告 2005年，全国教育经费为8418.84亿元，比上年的7242.60亿元增长16.24%。国家财政性教育经费占国内生产总值的比例为2.82%，比上年的2.79%增加了0.03个百分点。这表明政府教育投入总量有所增加。 但全国预算内教育经费占财政支出的比例为14.58%，比上年的14.90%下降了0.32个百分点。有23个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降，没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。 （见《中国教育报》2006年12月31日）

47. 世界公共教育经费占GNP的百分比（％） （ 《世界教育信息》 2000第12期P35.）

48. 部分高收入国家教育投入状况（1998年） (Education at a Glance, OECD Indicators 2001.)

49. （三）教育财政资源配置不合理、效率不高 • 地区之间的不平衡 • 城乡之间的不平衡 • 居民之间的不平衡

50. 东中西部地区生均预算内公用经费差别悬殊 该指标上海市 与河南省相比 初中差36倍 小学差59倍 单位：元/生