第三章土地管理法

1. 第三章土地管理法 • 教学目的： 掌握所有权的概念、特征与确认集体土地所有权、国有土地所有权、土地征用及补偿、土地权属争议的处理 • 教学重点：集体土地所有权、国有土地所有权、土地征用及补偿 • 教学难点：集体所有教学 • 课时：4 • 教学方法：案例教学 课堂讨论法

2. 第一节土地管理法概述 一、土地、土地管理及相关的概念 (一)土地的概念 1、广义：指包括土地、森林、水、矿藏以及阳光、空气的一切自然资料 2、狭义的土地：陆地表层 3、联合国粮农组织：土地是地球表面上由土壤、岩石、气候、水文、地貌、植被等组成的自然综合体，它包括人类过去和现在的活动结果。 思考：界定土地有何法律意义？

3. 案例：甲村村委会与村民乙签订土地承包协议，将本村范围内的某地块采沙权转让给乙。而国土局了解情况后对其行为进行了制度，并对村委会进行了处罚。后国土局将采沙权出让给丙。乙不服，要求根据土地承包合同将采沙权确定给自己。案例：甲村村委会与村民乙签订土地承包协议，将本村范围内的某地块采沙权转让给乙。而国土局了解情况后对其行为进行了制度，并对村委会进行了处罚。后国土局将采沙权出让给丙。乙不服，要求根据土地承包合同将采沙权确定给自己。 问：土地所有权是否包括对砂石的处理权 土地包不包括矿藏、水流、地上建筑物？

4. 德国与瑞士：建筑物为土地的构成部分。 日本与台湾认为土地与房产独立。 我国：土地包括陆地及地上、地下空间。 不包括矿藏、水流、海域。确定“地随房走，房随地走”的原则，但是未分主次关系。 （二）土地管理 土地管理是国家为维护土地制度，调整土地关系、合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施 。

5. 二、土地管理法及立法现状 1、土地管理法 (1986) 2、土地管理法实施条例 3、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 4、划拨土地使用权管理暂行办法 5、确定土地所有权和使用权的若干规定 6、土地登记规则 7、土地权属争议调查处理办法 8、协议出让国有土地使用权规定 9、招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定 10、建设用地预审管理办法

6. 第二节土地的所有权和使用权 一、土地所有权的概念 1、土地所有权：土地所有者依法对其所有的土地行使的占有使用、收益与处分的权利。 2、土地所有权的范围 罗马法：“上穷天空，下究地心”的原则 法国、德国、日本：土地所有权包括地上空间权和地下空间权。 3、土地空间权：指对于地上和地下的空间依法进行利用的权利

7. 二、我国土地所有权的特征 土地的二元所有制 问题：区分国有土地和集体土地意义何在？ 威廉·皮特 ：“即使是最穷的人，在他的小屋里也敢于对抗国王的权威。屋子可能很破旧，屋顶可 能摇摇欲坠；风可以吹进这所房子，雨可以打进这所房子，但是国王不能踏进这所房子，他的千军万马也不敢跨过这间破房子的门槛。” 提问：对土地所有权有无限制？

8. 三、国家土地所有权 （一）法律依据：1982宪法、土地管理法、物权法 （二）国有土地范围  见书 国有土地的范围 =城市土地 +法律规定为国有的城市郊区和农村的土地 1、如何理解土地管理法中的城市及城市市区? 城市是否包括建制镇？城市市区指的是城市建成区还是城市规划区？ 城市市区的不确定性：一方面市区的范围、对其界定的权限法律并无明确规定，另一方面，市区处于不稳定状态如： 城中村现象 （三）所有权主体及代表者 （四）国家土地所有权的取得 （五）所有权的确认 凡未被确认为集体所有的土地均属于国有

9. 四、集体土地所有权 （一）概念 农村集体经济组织依法占有、使用、收益和处分自己土地的权利。 关键点：如何理解集体所有？ 观点一：集体所有是指高度抽象的集体所有形态；缺点：难以激励成员的责任感 观点二：集体所有是总有，强调集体所有权与成员权的不可分，强调所有权必须体现成员的意志和利益。 观点三：集体所有是集体成员共有。 《宪法》规定的“……属于集体所有.” 物权法第五十九条 “农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。

10. （二）农村土地制度历史沿革 1、1949至1953年)：封建土地所有制→农民土地私有制 2、1953至1957年：合作化运动,农民土地私有制→ 集体所有 3、1958年至1978年：人民公社化运动集体所有→三级集体所有即人民公社、生产大队、农村生产小队三级所有 4：1979至今：土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转 5：“新土改”

12. （三）客体范围 （四）主体类型 1、村农民集体 2、村内农村集体经济组织集体（村民小组） 3、乡镇农民集体 庞德：“特定的地理环境、风俗习惯、经济和历史条件要求司法必须因地制宜、适时调整。”

13. （五）集体土地所有权行使

14. 对集体所有权主体论点 （1）《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《村民委员会组织法》涉及集体土地所有权的相关规定含糊不清、相互矛盾或严重背离社会现 （2）乡（镇）人民政府是基层政权组织，很难代表 “农民集体”的经济利益来行使所有权。 （3）大多数地区农村集体经济组织已经解体或者名存实亡，农民缺乏行使集体所有权的组织形式和程序。 （4）集体土地所有权具体归属不明晰，主体虚拟、缺失，引发其被国有土地所有权、行政管理权、集体土地使用权侵蚀等现象

15. 对集体土地所有权改革的探讨 1、集体土地国有化； 2、是农村土地私有化 3、是实行农村土地国家、集体和农户三级所有或集体与农户私人所有并存； 4、保持农村土地集体所有前提下，实行土地制度改革。在承包经营权方面，有学者主张用永佃权取代之， 也有人主张用益权制度。 还有观点主张采用农用权  或者耕作权的概念。其他还包括抵押制度的完善及地上权、地役权制度的建立等等。

16. 六、土地确权 （一）概念 土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定 （二）由人民政府处理，是诉讼的前置程序 （三） 对政府确权不服可以提起行政诉讼 （四）确权原则 1、尊重历史，面对现实的原则； 2、有利于生产和生活，有利于社会稳定的原则； 3、政策和法律并用原则； 4、分阶段、区别不同情况处理原则； 5、权利设定一般法定原则。

17. （五）确权证据 1、土地详查形成的土地权属协议书、认定书、人民政府下达的土地权属争议处理决定； 2、城镇地籍调查资料； 3、人民政府关于建设用地的批准文件； 4、土地出让合同； 5、土地利用现状调查资料； 6、政府颁发的房产证明； 7、新中国成立之后双方签订的土地、山林等权属或界线的协议； “四固定”：农村集体土地所有权权属确定的基本依据之一。在一般情况下，凡经四固定确定权属的以四固定确定的权属为准，未经四固定确定权属的，参照土地改革和合作化时期的权属以及现管范围确定。 8、法院判决：使用土地的事实情况，是占有还是侵占，是善意的还是恶意的，是长期的还是暂时的等。

18. 1931年某县清真寺将寺产临街土地租赁给私人作生意，苏某在租赁土地上建房8间，后以200大洋的价格将其卖给王某，由王某定期向清真寺交租地粮，每年200斤小麦。82年，沙某系王某儿媳，因继承取得其中的3间房屋，与清真寺就土地权属问题发生争议。该县政府将有争议的三间房屋的土地确定为清真寺信教群众集体所有，归清真寺使用。1931年某县清真寺将寺产临街土地租赁给私人作生意，苏某在租赁土地上建房8间，后以200大洋的价格将其卖给王某，由王某定期向清真寺交租地粮，每年200斤小麦。82年，沙某系王某儿媳，因继承取得其中的3间房屋，与清真寺就土地权属问题发生争议。该县政府将有争议的三间房屋的土地确定为清真寺信教群众集体所有，归清真寺使用。 问：此裁定是否正确？

19. 益阳时代广场土地征收案 1993年朝阳开发区管委会同意陈某使用大海塘村六组的土地，陈与村六组签订《征地协议》，使用该组集体土地0.5亩建住宅。 2005年10月11日，市国土局征收大海塘村20.385亩的集体土地，出让给某公司。2008年3月26日，某公司领取国有土地使用权证书， 2008年5月26日，市国土局发出征地拆迁公告和拆迁通知，陈的房屋建设项目的用地红线范围内， 2008年8月12日，国土局向陈发出征地补偿公告，告知其征地补偿标准、数额等。陈不服起诉。

20. 争议焦点：土地是国有还是集体所有 法院认为： 1、朝阳开发区管委会不是集体土地征用审批的有权机关，故该发出的通知单不能作为讼争土地所有权性质为国有土地的依据。 2、陈某与大海塘村六组签订了征地协议的行为是调整用地的行为，付款的性质是向集体支付的土地使用补偿款，不是国有土地使用权出让金。 3、大海塘村村民亦无充分证据证明已全部“农转非”，在陈某既未办理国有土地使用权登记，未缴纳国有土地使用权出让金，亦未取得国有土地上房屋产权证的情况下，其房屋占有的土地是集体土地。

21. 判决 此项目是益阳城市规划和土地利用规划所确定，是增强益阳城市功能、加快益阳经济和社会事业发展的需要。 因此，市政府批准征用陈某房屋所占用土地，并依法出让，既符合法定程序，亦符合法定的征地目的。虽征地、补偿安置方案超过了规定的公告时间，但此程序上的瑕疵并未构成对上诉人实体权益的损害。

22. 五、土地使用权 （一）概念 是土地所有权或其以外的土地使用者依法对国家或者集体所有的土地享有的占有使用、收益和处分的权利。 （二）国有土地使用权的取得 1、出让 2、划拨 3、转让 4、出租

23. （三）集体土地使用权的取得 1、承包 2、转让 3、继承 《城市蓝皮书》：截至2007年上半年，“小产权房”已达66亿平方米，占现存全国实有城镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上。 讨论：分析小产权关系中的利益主体及小产权房的利与弊。

24. 第三节土地的利用与保护 一、相关制度 1、土地用途管制度 2、土地监察制度 土地问责制 3、土地调查制度 4、土地统计制度 至2010年5月，全国闲置土地2815宗,16.95万亩, 因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。 闲置5年以下的地块1354宗,占闲置土地总数的48％;闲置时间5年以上的地块875宗,占31％;闲置时间较长,但合同中未约定具体开工时间的地块586宗,占21％。 尚东瀚御 ：晒12年太阳价值增长11倍

25. 2010年1月，上海处于拆迁中和土地整理中的未动工地块约300个，涉及总建筑面积近4000万平方米。如果以2008年上海不足2000万平方米的商品住宅销售面积计，上海闲置土地量可以满足近2年的新增商品住宅需求。 5、土地利用状况动态监测制度

26. 二、土地利用总体规划 （一）概念 （二）五级层次体系 全国规划、省级规划和地(市)级规划中的土地利用总体规划总体上属于战略性规划， 地(市)级规划中的中心城区规划和县级规划属于管理型规划， 乡(镇)级规划处于土地利用总体规划体系属于实施性规划。它们是预审建设项目用地、审批农用地和土地征用、审查土地整理复垦开发项目、划定基本农田的依据。

27. （三）土地利用总体规划的审批 1、三级审批，一般由省级人民政府批准 2、乡镇规划可由设区的市、自治州人民政府批准 3、省、自治区、直辖市的，国务院批准 4、省、自治区政府所在地的市、 人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由国务院批准。

28. 违反土地利用总体规划案例 2003年到2006年，郑州市政府及有关部门违反土地利用总体规划和城市总体规划、违法批准征收集体土地14877亩，用于高校园区建设。2005年国土资源部进行调查，并报经国务院同意，要求郑州市纠正土地违法行为。郑州市不但不进行整改，还公然扩大违法征占土地。 处理：对河南省人民政府予以通报批评，责成其向国务院作出深刻检查，河南省委常委、政法委书记李某（原任河南省副省长）和河南省委常委、郑州市委书记王某（原任郑州市市长）党内严重警告处分。

29. 三、耕地保护 （一）耕地概念 耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树，桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽<1.0米，北方宽<2.0米的沟、渠、路和田埂。包括灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地。

31. （二）耕地保护制度 1、总量动态平衡制度 湖南省十一五规划：至2010年耕地保有量为377.20万公顷，基本农田保护面积保持在336万公顷。 益阳：410.4万亩耕地保有量、344.6万亩基本农田 2、耕地占补平衡制度 湖南省耕地开垦费标准： （1）经批准占用基本农田的，为被占地前三年平均年产值的十至十二倍；其中占用菜地的，为邻近水田前三年平均年产值的十至十二倍； （2）经批准占用基本农田以外的其他耕地的，为被占地前三年平均年产值的六至十倍。

32. 3、耕地保护目标责任制 4、农用地转用审批制度 建设占地 5、土地开发整理复垦制度 6、土地税费制度 7、耕地保护法律责任制度

33. 益阳市征地的有关税费 1、新增建设用地有偿使用费：益阳市9等标准，34元/m2;安化县、桃江县、南县、大通湖区12等标准，10元/m2；沅江市11等标准，12元/m 2、出让金：按基准地价计算工业用地不低于25%其他用地不低于40% 3、耕地占用税：益阳市专业菜地10元/m2，其他农用地（林园、园地、鱼塘、菜地、藕池等）7元/m2，村民建房用地减半征收 另：南县专业菜地和精养鱼池10元/m2，其他用地5元/m2；沅江市一、二、三类地分别为6元/m2、5元/m2、4元/m2；安化县一、二、三类地分别为10元/m2、5元/m2；桃江县为8元/m2 4、水土保持费：按生产建设占用面积，1.5元/m2，土地租金、土地收益金以年为单位收取，按基准地价的2% 5、契税：土地使用权出让、转让成交价的4% 6、防洪保安基金：800元/亩 7、转让营业税及附加：（房价+地价）5.55%地税 8、印花税：证书5元/本，土地使用权证转让（合同）按总金额0.5% 9、新菜地开发建设基金：22.5元/m2（15000元/亩）

34. （三）基本农田 1、概念 2、基本农田保护内容 湖南省规定基本农田保护面积保持在336万公顷。 3、法律责任 比亚迪公司项目：征用土地4369.2亩，其中，耕地3972.05亩。 陕西省政府就违规将基本农田调整为建设用地问题，向国土资源部做了深刻检查。决定没收比亚迪公司在非法占用土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，并处以294.66万元罚款。 陕西省国土资源厅对厅规划处处长卢某进行诫勉谈话，同时调离现工作岗位；给予厅规划处副处长唐某行政记过处分。 西安市政府责成西安高新区管委会，作出深刻检查，对市政府副秘书长进行诫勉谈话。

35. 案例： 欧亚公司在未依法取得农用地转建设用地审批手续的情况下，累计非法占用并毁坏耕地44.451公顷。 在未实际开发耕地的情况下，杨斌请省国土厅张某找已造好的耕地抵顶公司的建设用地。张将一块未纳入地籍管理的耕地(1600余亩)作为欧亚实业“新开发耕地”。欧亚实业与省土地整理中心签订《收购储备耕地协议》，将此地作为“储备耕地” 出售给省土地中心。后欧亚实业给予张某25万元，给予县土地局计98万元。 法院判决：犯非法占用农用地罪，判罚金60万元；犯合同诈骗罪，判有期徒刑10年，并处罚金150万元；犯对单位行贿罪，判有期徒刑一年；

36. 非法占用农用地罪 1、概念 非法占用农用地罪是指违反土地管理法规非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的行为。 2、犯罪构成 （1）本罪侵犯的客体是国家的耕地管理制度。 （2）本罪在客观方面表现为违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的行为。 （3）主体要件：主体既可以是自然人，也可以是单位。 （4）本罪在主观方面表现为故意 3、定罪量刑 处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

37. 第四节建设用地 一、概念 二、分类 三、土地征用 (一)概念 （二）法律依据 1、《宪法》修正案规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。 3、物权法第四十二条　为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。 提问：新建工厂是否是商业利益？旧城改造是否是公共利益？

38. 什么是公共利益 • 梁彗星于《物权法草案》第49条：“公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律法规规定的其它公共利益。 • 王利明：一是直接关系到社会全体成员的共同利益。比如战争期间，为捍卫国家主权而征收、征用公民财产，二是不特定人的经济、文化、教育等方面的利益。三是与基本法律价值相联系的有关个人的生命、健康和自由的利益。四是经济的秩序。

39. 公共利益如何确定 • 1、实体上通过在立法中明确规定 （1）列举式 （2）概括式 （3）列举式加概括式 2、程序上通过个案裁决 （1）立法机关裁决 （2）司法机关裁决 参考美新伦敦市征收案和日本成田机场案

40. 《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》 （1）国防设施建设的需要; （2）国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要; （3）国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要; （4）为改善低收入住房困难家庭居住条件,由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要; （5）为改善城市居民居住条件,由政府组织实施的危旧房改造的需要; （6）国家机关办公用房建设的需要; （7）法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。

41. （三）征收审批权限 二广高速益阳段安化县需征收土地4370亩，拆迁房屋673栋、1293户。问：应由谁批准？ （四）征收程序 1、拟订征用土地方案 (1)告知征地情况 (2)确认征地调查结果。 （3）组织征地听证

42. 2、审查报批 3、公告征地方案 以谁的名义公告？公告内容？公告的性质是什么？ 4、制定补偿安置方案并公告 对补偿标准有争议的县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征地的政府裁决。 “任何人不应当是他本人诉讼中的法官，任何人裁判自己的财产都是不正当的。”_____爱德华.库克

43. 5、实施 由谁实施，如何签订协议？与村委会还是村民？ 以益阳为例： （ 1）公告、丈量、安置都由市征拆处完成，村组干部协助配合做工作。大约占35%。 （2）由市征拆处领导监督，区具体负责，相关村组配合完成拆迁和安置。约占50%。主要是园区用地。市征拆处在三区设征地拆迁办公室，出示法律文书，进行业务指导。 （3）由区自行组织征拆。即在未取得征地拆迁许可的情况下，以区重点办、项目指挥部的名义组织实施，或交由区建设局、各园区拆迁部、区国土资源分局征地拆迁测绘队等部门进行征地拆迁。约占15%。

44. 征地中存在问题 (一)是未经批准实施征拆 (二)土地征用的主体不规范 (三)土地征用的公告程序不规范 1、国土局、区政府、区重点办、项目指挥部、园区拆迁部、公告 2、不公告 (四)征地的补偿标准、范围标准不一，房屋等土地附着物的评估不规范 （五）不听村民意见 (六)征地补偿费用的归属、分配问题不公开。

45. 现行征地救济途径

46. 江苏邳州200人暴力征地打死村民 防暴警察抢尸

47. 征地典型案例 案例1、吉林高速案 一审：本案不属于法院管辖 最高院认为：《征地协议》是由高速公路建设办与村民委员会签订的，村民不是《征地协议》的当事人，不具有诉讼主体资格。 案例2、拆迁户不满市政府拆迁补偿安置为由向自贡市中院提起诉讼， 法院认为该案属抽象具体行政行为，故判决不予受理。

49. 案例4、沈阳建设征收土地306.2321公顷。史某等人对补偿标准有异议。省国土资源厅提供了国土资源部作出的《土地征用的批复》盖是国土资源部的公章，没有任何证据显示国务院有过批准征地的行为。案例4、沈阳建设征收土地306.2321公顷。史某等人对补偿标准有异议。省国土资源厅提供了国土资源部作出的《土地征用的批复》盖是国土资源部的公章，没有任何证据显示国务院有过批准征地的行为。 史某向国土资源部提出了行政复议，要求其撤销批复。国土资源部作出复议维持决定。 农民起诉，同时请求全国人大常委审查国土资源部制定的《报国务院批准的建设用地审查办法》文件的合法性。

50. 美国征地程序 1、预先通告 2、政府方评估 3、向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，对方可提出反要约、听证会， 4、如无法协议，由政府方将案件送交法院，可预先向法庭支付定金，并请求法庭在判决前提前取得被征收财产。 5、法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭上当庭交换。 6、双方最后一次进行补偿价金的平等协商。 7、如双方不能达成一致，由普通公民组成民事陪审团来确定合理补偿的价金数额判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取和补征收财产。 中美在征地程序上有何区别？ http://finance.ifeng.com/news/special/xintugai/index.shtml