投资审计经验交流与发展思考

投资审计经验交流与发展思考 -----审计署投资审计司卢华胜主要发展历程当前面临机遇与挑战今后发展几点思考

一、投资审计发展主要历程 • 起步摸索阶段（1983--1990） • 逐步探索阶段（1990--1998） • 规范发展阶段（1998------） • 近些年投资审计主要工作情况

起步摸索阶段（1983--1990） • 组建机构和扩充人员。 • 试审国家建设项目。 • --1984年9月秦皇岛煤码头扩建工程审计。 • --组织地方审计机关开展16省市城建资金审计。 • --1987年大同二电厂审计。 • --开展项目自有资金调查。 • 配合原国家计委清查固定资产投资规模和审查楼堂馆所。 • 与原国家计委联合组织18个国家重点项目审计。

逐步探索阶段（1990--1998） • 探索实施项目开工前审计，建立有关审计制度。 • 开展国家重点水利、电力、煤矿、机场、港口、公路、铁路等项目审计或调查。 • 组织一批国债建设项目和资金审计。 • 开展专项建设资金和基金审计或调查。 • 组织开展市政工程等公共工程审计。 • 积极探索投资项目开工前、在建和竣工审计制度。

逐步规范发展阶段（1998------） • 进一步探索和规范完善投资项目审计制度、管理模式、方式方法等。 • 组织国家重点基础产业和设施审计。如水利、交通（机场）、铁路、电力等行业项目，资金与项目审计结合，财务与效益审计结合。 • 开展一批国债建设项目和资金审计。 • 探索项目效益审计和跟踪审计模式。 • 探索发展投资领域计算机辅助审计和信息化审计。

近十年，投资审计做法和主要成果 • 1、围绕国家实施积极财政政策，加强对国债资金和国债项目审计。组织各特派办和部分地方审计机关对国债投入较多的中央直属储备粮库、水利、公路、铁路、农村电网改造、机场和城市基础设施等7个行业建设资金进行审计，并延伸审计和调查2600多个国债建设项目。审计国债资金910亿元。 • 2、围绕促进深化投资体制改革，开展对国家发展与改革委员会组织分配中央预算内投资，及其他政府投资等审计。并延伸审计调查部分专项资金管理使用情况。

3、围绕促进提高投资管理水平和投资效益，加强对国家重大建设项目的审计。投资司先后组织开展对37个支线机场项目、 34条高等级公路、25条重点铁路、三峡工程、南水北调工程、奥运工程以及国家大剧院等项目进行了审计。 • 揭露了大量投资与建设领域体制和内控制度不健全、管理不善、严重损失浪费、工程质量缺陷等违法违规问题。

4、围绕国家有关投资政策执行和民生问题，组织对1690个县农电体制改革情况、16个省（区、市）县乡农村公路改造工程、西部5省（区）退牧还草项目、 18个省（区）收费公路等开展了效益审计或审计调查。

这十年，投资司组织各特派办和部分地方审计机关共审计了1165个项目，审计和审计调查建设资金总额1万多亿元。这十年，投资司组织各特派办和部分地方审计机关共审计了1165个项目，审计和审计调查建设资金总额1万多亿元。 • 查出各类违法违规问题金额近690亿元，占审计总金额的8%；向纪检、监察、司法机关或主管部门移送案件210多起，涉案金额18亿元，370多名责任人员被追究刑事责任或受到党纪政纪处分； • 促进节约政府投资30多亿元；促进有关部门和被审计单位建立健全规章制度380多项。

近十年，累计向国务院报送了20多个汇总或专项审计报告。编发审计要情40多篇，重要信息要目90多篇，审计简报20多篇，转送有关部门和省（区、市）政府190多篇审计信息。国务院领导同志在审计报告和部分审计信息上都作了重要批示。三峡工程等5项审计结果向社会进行了公告。

政府投资项目审计关注重点问题 • 国家宏观调控政策、法规制度的落实问题（体制、机制不健全不完善、政策法规不落实等） • 投资决策与建设程序问题（投资决策不当或失误、“三边工程”等） • 投资控制与工程建设管理问题（征地拆迁、概算执行、设计变更、招投标、合同管理、工程造价，工程质量管理，及设计、施工、监理、材料采购和建设单位履行管理职责不到位等） • 建设资金筹集、使用与财务收支管理问题（不到位、滞留、截留、转移、挤占、挪用及财务核算不合规） • 项目投资效益问题（投资损失浪费，经济、社会与环境效益等） • 投资与建设中各类违法违规案件。

投资审计发展启示 1、坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”二十字方针。 2、重视“人、法、技”建设。 3、不断探索和创新投资审计方式方法。 4、上下联动，与特派办和地方审计机关投资审计工作有机结合，逐步规范发展。 5、横向联通，与有关部门工作联系要畅通，保持信息资源共享，共促发展。

政府投资项目审计概念范围 • 2006版《审计法》第二十二条：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目预算执行情况和决算，进行审计监督。 • （审计法实施条例正在修订中） • 政府预算资金、政府专项建设资金（基金）、政府债务资金等政府投资占项目总投资的比例超过百分之五十，或者占项目总投资的百分之五十以下, 但政府实质上拥有项目建设、运营实际控制权或者最终所有权的。

公共工程，政府投资？－－－ 公共工程，公共投资，涉及公共利益，不论谁投资运营管理，政府最终负有：公共责任。政府审计有监督职责。

二、当前面临的发展机遇与挑战 • 发展机遇：（一）我国经济社会发展对投资审计的新要求 • 随着国民经济发展，固定资产投资规模扩大，年均增长率达23%以上。 • 近几年投资率高达45%左右，2007年全社会固定资产投资达13.7万亿元。其中，25%是国家基础产业和基础设施投资。

投资审计需求？ • 近几年，每年国家基础产业和基础设施（能源产业、交通运输业、公共事业等）约5万多个项目，完成总投资3万多亿。其中，政府投资约8000亿元。银行贷款约1万亿，自筹资金等1.3万亿。审计率25％左右。 • 各级政府关注、社会公众关注。

（二）国家投资体制改革的新要求 • 2004年《投资体制改革的决定》：建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。 • 政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括公益性和公共基础设施建设，加强保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。

“三农”、环保与西部投资 • 2007年，中央政府投资1304亿元，主要用于直接改善农村生产生活条件、基础教育和公共卫生，以及支持西部大开发、节能环保等社会事业发展。

（三）我国财政体制改革要求 • 目标是建立公共财政体制，并在财政收入体系、财政支出体系和财政宏观调控体系三大方面进行了根本性的改革。 • 党的十七大明确，要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。 • 公共财政框架基本构成内容包括：建立国库集中收付制度、实行部门预算、推行政府统一采购制度等。

（四）国家资源与能源政策要求。 • 我国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，但也付出了巨大的资源和环境代价，2006年全国没有实现年初确定的节能降耗和污染减排的目标，加大了“十一五”后四年节能减排工作的难度。经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，群众对环境污染问题反应强烈。（去年，高耗能产业投资约1.9亿）

国务院明确： 一是要控制增量，调整和优化结构，严格控制新建高耗能、高污染项目，加大淘汰电力、钢铁、建材、电解铝、铁合金、电石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行业落后产能的力度；二是加大投入，全面实施重点工程，包括加快实施十大重点节能工程，加快水污染治理工程建设，推动燃煤电厂二氧化硫治理；三是创新模式，加快发展循环经济，深化循环经济试点，实施水资源节约利用，推进资源综合利用，促进垃圾资源化利用，全面推进清洁生产。

（五）国家优先发展交通基础设施要求 • “十一五”期间，我国将进一步完善公路网络，积极发展水路运输；加快铁路的建设速度和扩大规模，加强能源运输大通道和集装箱运输系统的建设，加强交通枢纽和综合交通信息网络建设，构建现代化的智能交通系统。 • 将重点建设国家高速公路网，重点客运专线、城际轨道交通和煤运通道，扩建、迁建和新建一批机场等。

（六）加强固定资产投资宏观调控的要求 • 十七大提出，要完善国家规划体系，发挥国家发展规划、产业政策在宏观调控中的导向作用，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系，提高宏观调控水平。 • 继续严把土地、信贷闸门和市场准入门槛，根据不同行业的情况，适当提高并严格执行建设项目用地、环保、节能、技术、安全等市场准入标准，继续控制产能过剩和消耗高、污染重行业的发展。

把好新上项目的市场准入关，严格控制新上项目，特别要控制城市建设规模，严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所。把好新上项目的市场准入关，严格控制新上项目，特别要控制城市建设规模，严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所。 • 加快大型水利、能源基地、铁路干线、国道主干线等重要基础设施建设。 • 加强关系经济社会全局和长远发展的重大项目建设。

（七）各级政府对加强政府投资项目审计监督的要求（七）各级政府对加强政府投资项目审计监督的要求 • 各级地方政府以颁布政府令等多种形式，明确要求审计机关要做好重大投资项目的审计监督，督促建设单位加强项目管理，严格执行建设程序，节约政府投资，防止资产闲置浪费，提高投资效益，提高政府公信力。 • 地方政府对投资审计需求不一，发展要规范，核减工程造价不是审计唯一。

投资审计面临的主要难题 （1）涉及投资审计的法律法规不够健全、完善。 • 《审计法》《国家建设项目审计准则》《政府投资项目审计管理办法》、《建设项目审计处理处罚暂行规定》等，难以满足投资审计发展的现实需要（法院判核价诉讼官司胜负各半！）。 • 各地审计机关根据当地实际情况以地方法规和行政规章等多种形式，出台了投资项目审计管理办法，对于项目的监督管理、审计对象、审计范围、审计查出问题的处理等，依然没有统一明确的规定。

（2）投资审计业务还不适应新形势要求 • 随着形势的发展，需要投资审计人员在建设项目审计中，更多地运用科学发展观、现代管理等理论去研究、发现和解决问题。 • 要反映宏观政策是否完善、管理体制是否健全、投资规模和规划是否合理、投资控制是否有效、能源资源环境政策是否落实、投资效益是否良好，以及政府投资分配方向、财政资金安排是否合理等。

（3）投资审计管理体系有待进一步完善。 • 在审计计划管理、审计质量管理、效益审计指导和考核体系等方面都还不完善，随意性还比较突出。 • 针对投资审计项目的特点和风险，尚缺乏有效的质量控制体系。

（4）懂工程管理等方面知识的综合性人才较少（4）懂工程管理等方面知识的综合性人才较少 • 随着投资审计的不断发展，需要审计人员具备宏观投资管理、工程建设、财政财务、金融、企业、绩效评价、计算机等方面的综合知识，能够从宏观政策法规、投资体制、科学管理、投资效益等方面，深入研究分析，剖析项目管理存在的问题和产生的原因，提出针对性较强的建议。

投资审计人员要有： • 宏观审计理念 • 科学审计理念 • 风险审计理念

（5）绩效审计方式方法有待进一步规范 • 近些年，投资审计中绩效审计所占比重已超过一半。收费公路审计调查、三峡工程效益审计、南水北调项目审计、铁路项目审计等逐步探索出审计工作思路并取得了良好效果。 • 目前，投资绩效审计理论体系研究还比较有限，没有建立起科学合理的绩效审计指导和考核体系，还需要进一步研究投资绩效审计指南、审计方法、审计报告编写、审计考核办法等。

（6）政府投资项目信息化审计需进一步拓展。（6）政府投资项目信息化审计需进一步拓展。 • 总体情况看，投资审计中运用计算机辅助审计的自觉性不高，对计算机审计方法和信息化审计的研究还不够。 • 应进一步研究计算机辅助审计模式和管理方法等，拓展信息化审计空间。

三、今后发展几点思考 • 今年司里主要业务工作： • 1、组织18个特派办，对18个省（区市）投资额较大的电力建设情况和18个重点火电建设项目开展审计与专项审计调查。重点关注国家能源资源和电力可持续发展等问题，以及国家有关调控政策落实情况。 • 2、组织18个特派办对大中型病险水库项目进行审计调查（计划调整为明年初实施）。 • 3、组织几个特派办对溪洛渡、向家坝水电项目实施效益审计。明年主要业务考虑：灾后重建跟踪审计、大中型病险水库项目审计调查、京沪高铁审计。

（一）投资审计发展几点思考 总体思路： 1、以十七大明确的科学发展观为指导，深入贯彻落实“十一五”规划和《审计署2006至2010年审计工作发展规划》的有关要求，以审计创新为动力，以提升审计成效和质量为核心，以“人、法、技”建设为保障，大力开展绩效审计，在促进加强重大投资项目管理，完善国家有关政策法规，提高投资效益等方面，发挥更加显著的作用。

2、全面加强对重点专项资金、重大投资项目和社会关注的公共工程的审计监督，强化对国家基础产业和基础设施的审计调查。2、全面加强对重点专项资金、重大投资项目和社会关注的公共工程的审计监督，强化对国家基础产业和基础设施的审计调查。 • 全面推进投资绩效审计，加大查处严重违法违规问题的力度，使政府投资建设领域的违法违规问题和严重损失浪费问题逐步得到有效控制，并逐步建立和完善投资审计监督长效机制。

3、不断完善投资审计监督制度，创新投资审计方法，拓宽投资审计内容，形成投资审计主体多元化、审计方式多样化、审计管理模块化的新格局。 4、促使投资审计与预算执行审计更加有机结合起来，更加关注投资宏观调控政策，更加有力指导地方投资审计业务，进一步提升政府投资审计成果和工作水平，逐步实现投资审计工作法制化、规范化、科学化。

主要审计模式（板块组合）的思考 • 1. 对关系国家经济社会发展的重大战略投资政策执行和关系人民群众切身利益的专项投资开展审计或审计调查。（南水北调、大中型病险水库、农村饮水安全工程、村村通公路等）

2. 在坚持真实性、合法性审计基础上，全面开展政府投资绩效审计。 • 以科学发展观为指导，以落实国家宏观政策与建设节约型、生态文明社会为导向，以促进加强管理、提高投资效益和深化体制改革为目标。

（1）揭露损害国家和公众利益的重大违法违规问题。如以各种手段骗取专项资金、严重挤占挪用建设资金、截留克扣征地补偿资金等。（1）揭露损害国家和公众利益的重大违法违规问题。如以各种手段骗取专项资金、严重挤占挪用建设资金、截留克扣征地补偿资金等。 • （2）关注国家节约资源、能源和环境保护政策措施落实情况。着重审查项目土地征用、水资源利用、节能建筑材料使用、资源与能源开发、节能减排措施等政策落实情况。－－电力建设审计调查？

（3）关注建设项目投资控制、建设资金管理、使用效益情况。（3）关注建设项目投资控制、建设资金管理、使用效益情况。 • （4）关注建设市场规范情况，着重检查设计、监理、招投标、合同、设备材料采购等方面存在的问题，促进规范建设市场，完善有关建设法规。

3. 探索区域开发投资项目管理审计。选择一批政策性较强的中西部开发投资项目和振兴东北老工业基地投资项目进行审计，着重检查建设管理和投资效益情况。（中西部农村初中改造工程，中西部支线机场） • 4. 逐步加强公益性的公共工程效益审计。对涉及公共利益的城市道路、桥梁、场馆等工程，不论其投资来源如何，都可组织力量对其建设效果开展审计，以维护人民群众的切身利益。

5、探索政府投资领域信息化审计有效模式。 • ----投资项目效益审计应用信息化、数据化审计模式（AO—OA系统交互）。 • ----投资项目跟踪审计实现信息化、数据化审计模式（联网审计）。 • ----应用信息化、系统化、数据化审计思路，逐步实现投资审计计划管理、质量控制、审计内容模块化。

实现途径的几点思考 • 1. 逐年加大绩效审计份量，建立以绩效审计为主导的投资审计模式（审计与审计调查有机结合，有点有面）。 • 目前绩效审计的比重和投入力量占到全部审计任务和力量的50%以上，到2015年实现投资绩效审计全覆盖。

2、积极探索和开展政府投资项目全过程跟踪审计，促进完善建设项目内控制度和工程质量管理，有效控制政府投资，提高投资效益。

3、将查处问题与促进整改和建立长效机制有机结合起来。发挥“免疫系统”功能作用。 • 国家审计的建设性作用—积极的、宏观的、开放的。 • ---制度基础审计？管理审计？绩效审计？

4、关注国家安全和民生问题。揭露反映损害人民群众切身利益与社会公众安全的突出问题，促进社会和谐，使投资审计工作更加贴近党和政府工作中心，更加符合人民群众利益。 • 国家审计的根本作用是保障国家安全—基础设施安全、建筑安全、生命安全（工程质量问题） • －－案例：去年组织25条铁路建设项目审计。

5、加大对地方投资审计业务指导力度。 • 一是组织行业审计时，在征求意见基础上，采取自愿参加方式，组织地方审计机关参加审计署统一开展的国家建设项目审计或专项审计调查。 • 二是采取调研、研讨、座谈、课题研究等多种方式，了解掌握各地审计机关开展投资审计工作动态和有关信息，引导开展政府投资审计和逐步规范投资绩效审计。

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