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誰製造了貧窮 ?— 香港貧窮的成因與對策. 黃 洪 博士 香港中文大學 社會工作學系助理教授 http://web.swk.cuhk.edu.hk/~hwong 2006 年 10 月 28 日. 「 阿女有次問我功課,有什麼係 ” 不滅的能源 ” ,我想了好耐,後來我話佢聽, 人先至係 “ 不滅的能源 ” 。 有人,先有一切。 」 Amy, 單親婦女. 誰製造了貧窮 ?. 貧窮問題的主要製造者並不是貧窮者本身 他們的匱乏並不是由於他們的懶惰或不幸 更大程度是由於政府政策與市場調節失效所造成。. 講座大綱. 香港貧窮的變化 (1996-2005)

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Presentation Transcript
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誰製造了貧窮?—香港貧窮的成因與對策

黃 洪 博士

香港中文大學

社會工作學系助理教授

http://web.swk.cuhk.edu.hk/~hwong

2006年10月28日

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誰製造了貧窮?
  • 貧窮問題的主要製造者並不是貧窮者本身
  • 他們的匱乏並不是由於他們的懶惰或不幸
  • 更大程度是由於政府政策與市場調節失效所造成。
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講座大綱
  • 香港貧窮的變化 (1996-2005)
    • 在職貧窮的浮現與惡化
    • 經濟復甦只能減少失業, 在職貧窮反而上升
    • 失業、就業不足及在職貧窮中遊走
  • 市場失效—經濟發展本身不能解決貧窮問題
    • 全球化與經濟轉型
    • 二元經濟造成兩極化與貧富不均
  • 政府政策失效—不單沒減少更製造了貧窮
    • 干預還是不干預:向金融/房地產資本的傾斜
    • 綜援的削減與標籤
    • 斷錯症、落錯藥– 再培訓及青年訓練的無效
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貧窮從未脫離香港
  • 貧窮不單在第三世界的農村出現,更存在於各國大城市之中。
  • 香港的勞動階層與全球各地的勞動者一樣,在全球化的影響下,在九十年代出現貧窮迅速惡化的問題。
  • 香港可能被視為經已脫離貧窮,但貧窮事實上從未脫離香港。
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經濟發展並不代表貧窮問題經己解決
  • 香港經濟有快速的發展,只代表香港整體的經濟水平在總量上的進步。
  • 這並不代表所有香港市民的生活均獲得同樣的進步,而可以脫離貧窮,事實上,香港的貧窮問題從未獲得真正的解決。
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視貧窮為必然的陣痛
  • 在九七年前,香港政府一方面認為貧窮問題並不嚴重,亦視收入不平等是資本主義社會必然存在的情況。
  • 在經濟轉型中被淘汰的勞工及所引起的結構性失業問題,亦為經濟轉型所必然經歷的陣痛。
  • 這種合理化貧窮的態度導致了今天香港貧窮問題愈來愈嚴重的惡果。
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貧窮線
  • 以不同人數家庭的收入中位數一半作為貧窮線,而將屬於這些住戶的人口屬於貧窮人口,來計算出整體香港以及不同社群的貧窮率。(社聯, 2003, 2004)
  • 引用相同的定義,來分析香港貧窮人口及貧窮率由1996年至2005年的變化。
1996 2005
貧窮線: 不同人數住戶入息中位數的一半(1996-2005)
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122 萬貧窮人口
  • 在2005年,香港共有687萬人口,其中有122萬人屬貧窮住戶
  • 大約每5.6個香港人(17.7%)便有一個是窮人。
  • 1996年至2005年十年間,窮人由95萬人增加了26萬5千人,增幅達28%。
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1,215,600

貧窮人口

250,100名

(21%)

0-14歲

兒童

163,500名

(13%)

15-24歲

青年

545,600名

(45%)

25-64歲

成年

256,400名

(21%)

25-64歲

長者

2005年貧窮人口的年齡分佈
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相對貧窮的情況
  • 貧窮人口及貧窮率上升顯示貧窮影響的範圍愈來愈廣;
  • 另一方面貧富的差距愈來愈大,更加令相對貧窮的情況更突出。
slide18
在職貧窮的增加
  • 香港過去十年貧窮現象最突出的變化是香港出現了數量愈來愈多的在職貧窮人士。
  • 在七、八十年代的香港的貧窮者多是「老弱病殘」或失業人士,他們由於缺乏工作機會而導致入息減少,引致這些沒有工作人士生活在貧困之中。
slide19
在職貧窮
  • 自1997年至2003年,香港出現長期的經濟衰退,不少有工作能力,而且在職的勞工,雖然有工作入息,但由於收入太低,令自己及家人長期處於貧窮的狀況。
slide20
在職貧窮
  • 近年,在全球各大都市中出現了大量這類有工作的低收入人士,被稱為「在職貧窮」(working poor)人士,其貧窮的處境和問題的廣泛日漸受到關注。
slide21
在職貧窮的定義
  • 「在職貧窮人口」是個人每月收入低於全港個人每月收入中位數一半的受僱人口(employed persons)。
  • 「在職貧窮率」是「在職貧窮人口」佔「勞動人口」的比例。
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波浪型的上升軌跡
  • 我們可看到在職貧窮率呈波浪型的上升軌跡,有關波浪的底部是在經濟好轉的年份如1997年, 2000年 及2005年,而頂部則在經濟表現差的年份1999年及2003年。
slide24
一波比一波高
  • 在職貧窮率與經濟周期呈相反方向發展很易可以理解,但是我們留心波浪的底部與頂部呈現一波比一波高的趨勢,
  • 在職貧窮率的上升不單有周期性因素的影響,更受結構性因素的影響,令在職貧窮呈長遠上升的趨勢。
  • 而在職貧窮人口數量方面更出現令人擔憂的持續增加趨勢。
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台階式的增加
  • 在經濟好轉的年份如2000年及2005年,在職貧窮人口只有輕微的減少,
  • 但在經濟差的年份如1999年及2001年卻出現大幅。
  • 在職貧窮人口大幅增加是香港近年貧窮嚴重惡化的主因,社會及政府正開始加以注視。
slide28
香港經濟衰退三個不同階段
  • 第一階段: 1997-1999
  • 第二階段: 1999-2001
  • 第三階段: 2001-2004
  • 香港經濟衰退三個不同階段,失業及在職貧窮人口呈不同的相對變化。
1997 1999
第一階段(1997-1999)
  • 經濟開始衰落的頭三年時間,失業人口大幅上升由7萬人增至21萬,但在職貧窮人口只由18萬增加至22萬。
  • 基層的操作工以至中層的技術工,在1997年至1999年期間的實質工資仍然上升。
1997 199930
第一階段(1997-1999)
  • 經濟開始衰落的頭三年時間,失業人口大幅上升由7萬人增至21萬,但在職貧窮人口只由18萬增加至22萬。
  • 基層的操作工以至中層的技術工,在1997年至1999年期間的實質工資仍然上升。
1997 199931
第一階段(1997-1999)
  • 在經濟衰退的首個階段,香港企業多以裁員的方法來減低成本以面對經濟危機,加上部份企業倒閉,所以失業人口急升。
  • 這期間企業並沒有出現大規模減薪情況,所以在職貧窮人口在這段期間相對失業人口只有輕微的增加。
slide32
大部份失業者不願加入低薪工作
  • 由於香港過去經濟衰退的時間很短,所以只有少部份經濟較困難的失業人士願意降低接受的工資水平,而加入這些低工資的工種。
  • 而大部份失業人士仍依靠積蓄生活,希望能於短時間內重回過去的行業及工種,維持失業前的收入水平。
1999 2001
第二階段(1999-2001)
  • 在職貧窮人口的增長大幅高於失業人口
  • 在職貧窮人口由22萬增加至33萬人,增加了11萬,而失業人口則由21萬下降至17萬人。
  • 在1999年香港人均本地生產總值下降了2.9%,而在2000年香港的經濟出現短期的反彈,有1.6%的增長,在2001年則出現1.6%的下降。
1999 200134
第二階段(1999-2001)
  • 在這三年期間,失業人數出現下降,但與此同時,在職貧窮人數仍出現大幅上升,單在2000年至2001年,在職貧窮人數便由22萬增加至33萬,而失業人數只有同年只增加8千人,
  • 可見在中期經濟衰退的情況下,短暫的經濟復甦,只能減少失業人口,但卻大幅增加在職貧窮人口。
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在職貧窮=新來港人士?
  • 有部份輿論將香港出現「在職貧窮」的情況,歸咎於香港的人口政策中有關內地人士到香港定居的問題,表示大量低學歷新來港婦女是造成「在職貧窮」問題的主因。
slide36
新來港婦女勞動人口只及新增在職貧窮人口的十分一新來港婦女勞動人口只及新增在職貧窮人口的十分一
  • 根據政府統計處2001年人口普查有關新來港人士的主題報告,在1999年至2001年3年間,共有107,306名由內地移居香港的新來港人士,以其中26.5%為35-64歲婦女以及年齡組別的婦女的勞動參與率為40.6%計,這三年間新增長的新來港婦女勞動人口只有11,500人,只及同期增加了在職貧窮人口的十分一
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新來港不是主因
  • 新來港婦女的增加確實會令勞動力的長期供應增加,但以中短期來說,並不會帶來在1999-2001年三年間在職貧窮人口急升的情況,我們需要更深入的分析。
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積蓄經已所剩無幾
  • 由於在前三年的經濟衰退時,失業人數持續上升,這些失業勞工大多無法短期找回工作,必須依靠積蓄生活,而在長達兩三年的失業時間,大多數貧窮家庭的積蓄經已所剩無幾。
slide39
失業人士不願依靠綜援
  • 港府在1999年大幅削減綜援三人家庭及四人家庭的金額,並要求健全成人綜援受助人要參加自力更生計劃
  • 在社會廣泛存在「綜援養懶人」的論述下,這些長期失業者,並不願意領取綜援。
  • 我們可看到領取綜援個案佔失業人口的比例在這期間出現下降。在1999年3月失業綜援個案數目有31,945宗佔失業人口207,200人的15.4%,在2002年3月,失業綜援個案有31,602宗只佔失業人口245,000人的12.9%。
slide40
短暫復甦多低薪職位
  • 在2000年經濟稍為好轉的時候,市場上新增的職位,多是服務業的低薪工種,
  • 基於面對本身為家庭生活的困難,這些失業人士便被迫接受低工資的職位,希望可以早日解決生活困難的問題
slide41
性別分工出現變化
  • 部份貧窮家庭的性別分工亦出現變化,由男性獨力工作轉為由夫婦兩人同時工作或女性獨力工作。
  • 由於中老年男性尤其是建造業勞工處於長期失業的情況,其配偶較多屬新來港的婦女,這些婦女亦為了養家,必須接受較低的工資
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勞動力的工資變化
  • 香港技工及操作工的平均工資,在1999年至2001年上半年仍出現上升,到2001年第三季之後才出現明顯的下降。
  • 另外,督導級、技術員級、文員級及其他非生產級工人在2000年第一季經已出現明顯的跌幅。
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第二階段:企業以減薪來節省成本
  • 第一階段,企業主要以裁減人手作為減少成本的主要方法,但減省人手後,留下來的員工的工作量增加,所以並沒有進行減薪。
  • 但是到了經濟衰退的第二期,在員工工作量飽和的情況下,企業再沒有辦法裁減人手,要減省成本,唯有要求現行員工減薪,或解僱現有員工,以較低工薪的新員工替代。
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大量的失業人員, 成為減薪的條件
  • 由於有大量的失業人員,企業不擔心招聘的吸引力,所以就算在2000年經濟小型復甦時,新增的職位大多是比前減了薪金。勞動力市場的供應及需求均出現變化,這解釋了在職貧窮在經濟衰退的第二階級會大幅增加的原因。
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第三階段
  • 在2001年至2004年的四年期間,有兩年包括由2001至2002年及2003年至2004年,失業人口與在職貧窮人口卻呈相反方向的升降。
  • 由2001至2002年,失業人數大幅由17萬增加至26萬,但在職貧窮人數卻由33萬人,減至30萬人。
  • 2000年本來經濟出現小型復甦,但在2001年下半年全球經濟放緩,加上九一一事件的打擊,在2002年人均本地生產總值錄得-4.3%的負增長,是十年來最差的一年。
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維持基本運作以渡過難關
  • 面對突如其來的打擊,企業唯有收縮在2000年時人手的擴充和增長,所以很多時會先裁減新招聘而經驗較少的員工,而維持企業的基本運作以渡過困難期。所以出現2001至2002年,失業人數上升,而在職貧窮下降的情況。
slide47
非典型肺炎
  • 2003年上半年,香港出現,不少行業出現嚴重的開工不足或營業額不足的情況,所以勞工的收入亦大幅下降,更多受僱人士成為在職貧窮,
  • 在職貧窮人口由2002的30萬增加至2003年的36萬,而失業人口亦同時上升由26萬人增至28萬人。
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2004復甦,但在職貧窮增加
  • 在2003至2004年,經濟衰退進入末期,而經濟開始,在2004年人均本地生產總值出現+3.4%的增長,2003至2004年失業人數由27萬人明顯下降至24萬人,但在職貧窮的卻由35萬6千人增加至37萬5千人。這情況與2000年的短期復甦類近,經濟復甦初期,由於企業信心不足,增加的職位多是低薪、兼職及臨時的工種,而長期失業的僱員亦要接受較低的工資水平,遂出現失業人口下降但在職貧窮人口上升的情況。
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在職貧窮較失業更易升難降
  • 2005年,香港的經濟復甦進入第二年,人均本地生產總值錄得+4.5%的正增長,失業人口及在職貧窮人口均減少,但失業人口的減幅遠大於職貧窮人口。
  • 失業人口由2004年的24萬減少了4萬人至2005年的20萬;在職貧窮人口由37萬只減少2萬人至2005年的35萬人。
  • 失業人口經己回落至1999年的水平,但在職貧窮人口只回落至2003年的水平,可見在職貧窮人口較失業人口有更大剛性,更易升難降
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全球化與兩極化
  • 世界經濟的全球化,其中最重要的特徵是跨國企業以大量直接外來投資帶來資本的流動,並促成國際生產體系的一體化。
  • 生產資本大量的遷移無論對己發展國家或第三世界的勞工均造成嚴重的打擊,勞工的邊緣化是造成這些國家貧窮問題的主要原因。
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非技術生產工序分拆
  • 全球化分別見於生產性資本及金融性資本在全球中的流動。全球化的首項特徵是生產過程在國際上的分化,
  • 令非技術的部門能夠分拆出來並轉移到低工資的地區。
  • 跨國企業為了進入地區性的貿易堡壘、對抗先進國家中的工會運動,及利用大量落後國家的勞動力場等等之原因,自七十年代開始將生產工序分拆成為不同的部份,並將有關工序分佈於全球不同的角落。
polarization
經濟二元化(polarization
  • 伴隨著這全球化,世界上許多大城市均面對著收入不均、工作機會及職位穩定性下降等可統稱為經濟二元化(polarization)的問題。香港作為全球化下的世界城市(world city) 之中亦不能倖免。
slide55
分割的勞動力市場
  • 在全球化帶動經濟轉型的壓力下,香港的勞動市場被分割為兩個不同部分。一個是以高收入、高技術,擁有知識基礎勞工的「優等勞動市場」(primary labour market);
  • 而另一個則是以及以低收入、低技術和低知識基礎勞工的「次等勞動市場」(secondary labour market)。這分割的過程進一步加劇了既有的經濟二元化的情況,令香港貧窮的問題更加顯現出來。
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97年前 全民就業
  • 在八十年代及九十年代初期,雖然香港的製造業經已開始向中國大陸北移,製造業的就業人數大幅下降,但香港的經濟在出入口貿易及商業服務快速增長下,仍然保持增長的趨勢。
  • 在八十年代至九十年代初香港的失業率一直維持在非常低的水平。在1994年失業率只有1.9%。
  • 在1995年香港失業率首次出現自八十年代首次明顯的增幅,但仍然處於3.2%的低水平,所以在八十年代至九十年代初香港可算是全民就業。
slide58
失業嚴重
  • 自從九七年亞洲金融風暴爆發後,香港的經濟一直下滑。失業率由1997年的2.2%大幅上升至1999年的6.2%,香港的失業人數首次超過二十萬人。
  • 到2002年失業率更再次上升至7.3%,超過二十五萬人失業。
  • 及至2003年3月,香港出現非典型肺炎,失業率在2003年4至6月期間,更上升至歷史最高水平的8.6%,有高達三十萬人失業。
slide59
政府: 發展經濟,失業可解決
  • 香港政府過去對失業率上升的解釋是基於經濟循環論,認為失業率的上升主要是香港處於全球的經濟不景氣的循環所至,
  • 政府相信只要香港的經濟再次上升,失業問題便可自然解決。
slide60
失業率一波高於一波
  • 自1994年至2004年香港失業率的波動呈現兩年的上升期與兩年的下降期,這與經濟循環論的估計接近;
  • 但若我們留意到每一次波浪的高位及低位均高於上一次波浪的水平,便可以了解到香港的失業率是有結構性的原因,令其水平持續向上升。
slide61
結構原因
  • 香港的經濟轉型,與中國內地的經濟發展一體化,生產性資本的持續外移,
  • 近年服務業的資本亦加速利用《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》(CEPA)的措施,趕緊在中國向世貿(WTO)開放其服務業市場前進入中國
slide62
結構原因
  • 香港貧窮的原因著重於經濟全球化帶來經濟結構轉型,令失業上升,工資增長緩慢,
  • 加上服務業工資兩極化及勞工邊緣化造成大量有工作的貧窮人士(working poor)。
slide64

亞洲金融風暴

孫九招

興建迪士尼

slide65
利用綜援解決赤貧問題
  • 綜援是香港社會最重要的安全網,是香港政府處理及解決貧窮問題最直接的政策亦是開支最大的項目,
  • 港府在過去一段長時間認為成立了綜援制度經己解決香港的赤貧問題,在這現金援助的制度保障下,不會有人因貧窮而出現飢餓或露宿的情況。
slide66
1999年大幅削減綜援
  • 社會福利署在1998年12月進行綜援制度檢討,著重綜援水平與低技術工人的工資比較,結果是大幅削減綜援標準金額及特別需要津貼,
  • 社會福利署分別削減三人及四人家庭綜援標準金額10%及20%,並取消健全成人及兒童除了租金、水費及就學開支之外的特別津貼(包括:電話費、眼鏡)及長期個案補助金。
slide67
削減綜援令工資持續下降
  • 但削減綜援金額,令綜援這個安全網不再安全,不少受助人的生活低於基本生活的標準。
  • 而要求有工作能力的受助人自力更生,闗鍵在於有否足夠的職位讓受助人擔任,而且這些職位的工資可以養活受助人自己及家人。現時將注意力再在受助人的工作動機上,容易造成標籤效應,令有需要的人士亦不願意申請綜援。
slide68
綜援改革間接造成在職貧窮增加
  • 現時的綜援的制度只能提供低水平的安全網,未能有效令綜援人士參與社會,可以長遠脫貧。
  • 綜援的標籤效應令有需要的申請人卻步,亦迫使有工作能力者接受市場上未能養活自己及家人過低的工資,
  • 綜援制度的改革間接造成在職貧窮增加。
slide69
斷錯症、落錯藥– 再培訓及青年訓練的無效
  • 特首董建華在2000年的施政報告上首次承認香港出現貧窮問題,並撥款超過二十七億元,推行各項有利扶貧的措施。
  • 他明確表示解決貧窮問題的根本出路,在於一方面令經濟持續發展,創造充分就業機會,另一方面通過教育等手段,不斷提高人口素質。
  • 特區政府解決貧窮問題或扶貧的重點在於人力資本投資的策略。
slide70
與扶貧人力資本投資的計劃
  • 政府主要與扶貧有關的人力資本投資計劃主要有為中年失業人士提供的「僱員再培訓計劃」、以及為青年人提供的「展翅」、「毅進」及「青年就業見習」計劃。
slide71
短期訓練的無效
  • 短期工作訓練只能輕微地提高參加者入息,所以不能令參加者脫離貧窮或離開福利,
  • 而且有效期只維持4-5年時間,長期的效果並不明顯。
  • 而有關訓練計劃對女性的效果比男性更大,而對青年人的成效相對成年人訓練計劃來說,只有很少甚至是負面的效果(Barnow, 1987; Lalonde, 1995)。
slide72
單看勞動力供應的不足
  • 但無論從海外或本地的實踐經驗來看,人力資本論這微觀的角度有本身先天的局限。單單改善勞動力的供應,而不嘗試改善勞動力的需求,結果不單徒勞無功,效果可能更適得其反。
slide73
主要在於有否適當的職位加
  • 假使青年訓練計劃提高了青年人的可聘性,但可以聘用青年人的職位並沒有增加,青年的失業問題將會未能解決,
  • 反而青年人因參加訓練而提高能找到工作的期望,但由於沒有合適的職位,雖然他們的技能或態度經已改進,他們仍會面對失業,或只能找到低薪及不穩定的工作。
slide74
創傷的經驗
  • 增加青年勞動力供應,而不增加勞動力的需求,只會再次制造失敗者,而失敗的經驗令參加者受到再一次的創傷。