交通预算项目绩效考评工作的开展

1. 交通预算项目绩效考评工作的开展 交通部科学研究院交通发展研究中心课题组 二00七年八月

2. 提 纲 一、绩效评价的内涵 二、“他山之石”的启示与借鉴 三、我国绩效评价工作的起步与开展 四、交通部绩效考评工作的探索与部署 五、有待深化的若干问题

3. 产生的理论基础 （1）政府理论 （2）公共财政理论 一、绩效评价的内涵 四个层级： 项目绩效评价 单位绩效评价 部门绩效评价 政府绩效评价 绩效评价 绩效管理

4. 一、绩效评价的内涵 1. 政府理论和公共财政理论 政府理论 • 公共职能论 政府是什么？政府应当干什么？ • 分工论和受托责任论 政府怎样去做？政府与部门之间的关系是什么？

5. 一、绩效评价的内涵 1. 政府理论和公共财政理论 1）政府“公共职能论” • 杰出代表－－英国的亚当·斯密 • 主要观点：国民财富是由劳动创造的，政府是不生产阶级，是财富消耗者，而不是创造者，但政府管理着公共事务，因而是社会不可缺少的。 亚当.斯密：政府充当守夜人 市场：看不见的手

6. 一、绩效评价的内涵 1. 政府理论和公共财政理论 2）分工论和受托责任论 • 分工论－－从政府行政关系解释政府，政府与部门是行政命令与服从的关系 • 受托责任论－－从公共责任受托人角度来解释政府，政府与部门是委托与受托的关系 • 不同理论将影响政府机构的设置和财政效率 委托 政府 部门 受托

7. 一、绩效评价的内涵 1. 政府理论和公共财政理论 3）公共财政理论 • 什么是财政 • 什么是公共财政 • 什么是公共财政理论

8. 一、绩效评价的内涵 • 财政 政府财政活动的目的：实现政府职能 第一，财政活动 的目的是为了政府各项职能的实现提供资金 第二，受现实财力的限制，财政保障能力是有限的 政府理财的重大转变： 转变 保障供给 有效供给

9. 一、绩效评价的内涵 • 公共财政 建设性财政问题和公共性财政问题 公共财政的核心问题：效率财政

10. 一、绩效评价的内涵 公共财政理论的五大政策主张： （1）财政应当有效地运用各种分配手段，合理地、有效地供给公共资金，保障政府各项职能的实现 （2）加强公共资金管理，通过多种理财手段的联合应用来不断提高财政效率 （3）效率是政府理财的关键 （4）理财的多主体性 （5）财政效率 2大转变：观念上树立科学的理财观；方法论上引入科学管理，实现绩效管理

11. 绩效管理 绩效目标 设定 绩效实施 绩效评价 一、绩效评价的内涵 2. 政府绩效管理 政府绩效管理：也称为目标－效果导向管理，是公共支出绩效管理的简称，是指政府根据财政效率原则及其方法论，以绩效目标的建立、实施、评价反馈为基本环节的公共资金管理制度。 绩效评价是绩效管理的核心问题和基本环节之一

12. 一、绩效评价的内涵 2. 政府绩效管理 1）特点 • 采用绩效目标设定、绩效拨款和绩效评价三环节模式 • 以财政效率为核心，以“顾客”为对象 • 公共服务的多目标量化管理 • 目的并非“省钱”，而是实现有效的供给 • 多种形式联合应用

13. 一、绩效评价的内涵 2）理念的革新 • 从对人的管理转向对事的管理，以成果为导向，避免因人设事 • 从收支核算到成本核算，更加符合市场经济和价值规律的要求 • 从对工作态度的考核转向对工作成效的考核 • 有利于调动各部门的积极性和创新精神 • 有助于树立正确的政绩观 • 把对上负责改变为对老百姓负责 • 把追求个人政绩变为政府公开的绩效指标 • 科学、公开、透明的政府绩效有利于得到民众的支持

14. 一、绩效评价的内涵 3. 政府绩效评价 政府绩效评价：也称为政府支出绩效评估，是政府和财政部门按某种规则和绩效目标指标，对资金的使用效果进行评议和估价的制度。 • 评价的对象：政府支出（公共支出、财政支出） • 内容：绩效 • 手段：评价 绩效评价是绩效管理的核心问题和基本环节之一

15. 提 纲 一、绩效评价的内涵 二、“他山之石”的启示与借鉴 三、我国绩效评价工作的起步与开展 四、交通部绩效考评工作的探索与部署 五、有待深化的若干问题

16. 二、“他山之石”的启示与借鉴 绩效评价与政府改革 政府改革 绩效管理 绩效评价

17. 二、“他山之石”的启示与借鉴 主要讲解六个方面的内容 新公共管理的含义与新公共管理运动的背景 新公共管理运动对政府管理的三大影响 新公共管理运动对传统管理体制的冲击 西方国家政府绩效评价的发展与演变 西方国家政府绩效评价体系的建设 国外经验的启示与借鉴

18. 二、“他山之石”的启示与借鉴 1. 新公共管理的含义及新公共管理运动的背景 20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。 • 兴起的两种原因 • 新公共管理的含义

19. 二、“他山之石”的启示与借鉴 2. 新公共管理运动对政府管理的三大影响 • 从私人管理的方法与吸取营养，将企业家精神与绩效管理导入政府管理，重新确立政府与公众的关系 • 证实了市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在 • 将竞争机制导入政府管理

20. 二、“他山之石”的启示与借鉴 3. 新公共管理运动对传统管理体制的冲击 表现为三种转变。 • 从任务导向的管理向绩效管理的导向转变 • 从部门利益向跨越部门的系统管理转变 • 从人治管理向制度化、规范化管理转变

21. 二、“他山之石”的启示与借鉴 4. 西方国家绩效评价的发展与演变 • 萌芽阶段：19世纪到20世纪初 特征－－出现专门从事政府审计活动的独立机构 • 发展阶段：20世纪二三十年代至七十年代中期 特征－－传统的国家审计逐步为绩效审计所代替，政府开始对项目的经济效果、效率进行初步审查。 • 成熟阶段：20世纪70年代以后 特征－－建立较为完善的绩效评价制度和体系

22. 二、“他山之石”的启示与借鉴 5. 西方国家绩效评价体系建设 • 英国政府绩效评价的启示与借鉴 • 美国政府绩效评价的启示与借鉴 • 加拿大政府绩效评价的启示与借鉴

23. 二、“他山之石”的启示与借鉴 5. 西方国家绩效评价体系建设 （1）英国绩效评价体系的建设 20世纪80年代初，英国内阁成立了以雷诺为主的支出评估小组，负责改革的调研和推行工作。 评价工作通过独特的视角审视了政府的支出与效果，并通过评价，发现了英国政府存在大量的不经济和浪费、已经过时的机构和工作内容、组织设置和工作程序不合理等问题。

24. 二、“他山之石”的启示与借鉴 5. 西方国家绩效评价体系建设 （1）英国绩效评价体系的建设 • 1983年，首先在卫生与社会保障部提出了绩效评估方案，将140个绩效指标应用于绩效评估。 • 评估发现英国卫生机构诸如官僚主义、浪费、低效率等重大问题。 • 据统计，截至1986年，评估共支出了500万英镑，但带来了直接经济效益约高达9.5亿英镑。 • 绩效评价工作在政府部门得到了全面的推进，截至1989年，34个中央部门中有26个建立了绩效评价机制。

25. 二、“他山之石”的启示与借鉴 5. 西方国家绩效评价体系建设 （2）美国绩效评价体系的建设 • 1949年，提出了“绩效预算”(Performance Budgeting)的概念； • 1992年，克林顿上台伊始提出“再造政府”，把“绩效预算”提到首要位置； • 1993年1月，通过了《政府绩效与成果法案》，同时专门成立了以副总统戈尔为首的国家绩效评价委员会 。

26. 二、“他山之石”的启示与借鉴 5. 西方国家绩效评价体系建设 （2）美国绩效评价体系的建设 绩效评价工作取得的成果：采取绩效管理后，部门不再提出不切实际的“过分计划”，大大压缩了联邦政府的财政支出，提高了办事的效率，使长达40年的连续赤字一度被消灭。

27. 二、“他山之石”的启示与借鉴 5. 西方国家绩效评价体系建设 （2）美国绩效评价体系的建设 • 通过立法的方式明确绩效目标 • 项目绩效评价体系（PART）的建立

28. 《美国运输部2006~2010年战略计划》中战略目标和绩效目标的制定：《美国运输部2006~2010年战略计划》中战略目标和绩效目标的制定：

29. 二、“他山之石”的启示与借鉴 5. 西方国家绩效评价体系建设 • 美国的项目评价体系（PART） • 将项目类型归为7大类 • 竞争性补助项目、按公式或分类补助项目、制定规章的项目、购买资产和服务的项目、信贷项目、联邦直接支出项目和研究项目. • 设置了2个层次的评价指标 • 第一层指标包括：项目的目的和设计、战略规划、项目管理、项目成效四个方面。第二层指标是结合第一层指标设置的提问式定性指标。 • 2002年，首先对67个项目试行了PART

30. 二、“他山之石”的启示与借鉴 5. 西方国家绩效评价体系建设 对美国项目评价的认识 1、设置的指标主要以定性指标为主，通过设置一系列的提问式指标，对项目绩效进行考评。 2、美国的项目评价十分注重项目的规划及项目立项目的和依据等。 3、每一个评价指标有非常明确的评价标准。 4、由于项目考评指标均为定性指标，受主观因素影响较大，需要评价人员具有较强的专业知识和职业道德。　

31. 二、“他山之石”的启示与借鉴 5. 西方国家绩效评价体系建设 （3）加拿大绩效评价体系的建设 • 法律体系 • 组织机构 • 评价对象 • 评价内容 • 实施方式

32. 二、“他山之石”的启示与借鉴 5. 西方国家绩效评价体系建设 • 法律体系 • 1977年，出台《绩效评估政策》，正式引入政府绩效评估。 • 1981年，发布《绩效评估工作指南》和《联邦部门和组织项目评估准则》，为绩效评估提供了政策指导和帮助。 • 1989年，出台《联邦政府和部门绩效评估的工作标准》，建立绩效评估的工作标准。 • 1994年，出台《绩效检查条例》，对绩效评估进行了重新的定位。 • 2001年，出台《加拿大政府绩效评估政策和标准》，进一步扩大绩效评估的范围。

33. 二、“他山之石”的启示与借鉴 5. 西方国家绩效评价体系建设 （3）加拿大绩效评价体系的建设 • 评价内容 • 重要性和相关性评价 • 效果性评价 • 成本效益性评价 • 管理有效性评价

34. 二、“他山之石”的启示与借鉴 5. 西方国家绩效评价体系建设 （3）加拿大绩效评价体系的建设 • 组织机构 • 领导机构：内阁财政委员会秘书处 • 协调机构：评价中心 • 实施机构：部门内专门绩效评价机构

35. 二、“他山之石”的启示与借鉴 5. 西方国家绩效评价体系建设 （3）加拿大绩效评价体系的建设 • 评价对象 • 政府部门绩效评价 • 单位绩效评价 • 项目绩效评价

36. 二、“他山之石”的启示与借鉴 5. 西方国家绩效评价的启示与借鉴 （3）加拿大绩效评价体系的建设 • 实施方式 • 参照对象： 《战略规划及预期结果》 • 评价方式：分析部门实际执行结果与《战略规划及预期结果》的差距，得出评价结果

37. 二、“他山之石”的启示与借鉴 6. 国外经验对我们的启示 （1）影响绩效评价模式建立的因素 • 确定绩效评价在政府工作的职责定位 • 确定一套可行的绩效评价指标和评价标准 • 建立一个可以把绩效评价渗入宏观管理环境的制度

38. 二、“他山之石”的启示与借鉴 7. 国外经验对我们的启示与借鉴 （1）影响绩效评价模式建立的因素 • 确定绩效评价在政府工作的职责定位 • 确定一套可行的绩效评价指标和评价标准 • 建立一个可以把绩效评价渗入宏观管理环境的制度

39. 二、“他山之石”的启示与借鉴 7. 国外经验对我们的启示 （2）国外经验的启示 • 高度重视绩效评价工作，促进绩效评价工作的发展 • 正确确定我国绩效评价工作的定位 • 确定绩效评价工作的领导、组织实施主体 • 尽快建立绩效评价的指标体系 • 确定绩效评价的具体实施方式 • 确定评价结果得以应用的机制

40. 提 纲 一、绩效评价的内涵 二、“他山之石”的启示与借鉴 三、我国绩效评价工作的起步与开展 四、交通部绩效考评工作的探索与部署 五、有待深化的若干问题

41. 三、我国政府绩效评价工作的起步与开展 1. 新时期下，我国经济社会发展呈现的新特征 • 经济发展全面融入全球化进程 • 经济结构开始由“工业型经济”向“服务型经济”转型 • 社会主义市场经济体制改革进入攻坚阶段 • 构建社会主义和谐社会成为新的时代主题

42. 三、我国政府绩效评价工作的起步与开展 2. 新时代背景下的政府转型 • 从全能型政府转变为有限型政府 • 从审批型政府转变为服务型政府 • 从高成本型政府转变为高效率型政府 政府转型的目的：建设公共服务型政府

43. 三、我国政府绩效评价工作的起步与开展 3. 我国对政府绩效评价的积极探索 （1）我国政府绩效评价工作的起步 改革开放后，我国财政收支的问题日益突出，受西方发达国家和世界金融组织绩效评价的影响，从20世纪90年代开始逐渐关注财政支出的效率问题，提出了要建立财政支出的“追踪问效”制度。

44. 三、我国政府绩效评价工作的起步与开展

45. 三、我国政府绩效评价工作的起步与开展 3. 我国对政府绩效评价的积极探索 （2）政策落实 党的十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出： “改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。”

46. 三、我国政府绩效评价工作的起步与开展 3. 我国对政府绩效评价的积极探索 （3）绩效评价总体框架 • 制度 • 绩效评价的分类、指标和标准 • 绩效评价的方法 • 绩效评价的工作组织

47. 政府综合绩效评价 部门绩效评价 单位绩效评价 项目绩效评价 三、我国政府绩效评价工作的起步与开展 3. 我国对政府绩效评价的积极探索 （2）绩效考评基本思路 微观－宏观 层层递进 逐级包容

48. 三、我国政府绩效评价工作的起步与开展 4. 财政部出台一系列政策指导 • 关于印发《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》的通知（财行〔2003〕108号） • 关于印发《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法（试行）》的通知（财建〔2004〕404号） • 关于开展《中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》（财建〔2004〕729号） • 关于印发《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》的通知（财预〔2005〕86号）

49. 《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法》财行〔2003〕108号《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法》财行〔2003〕108号 项目评价 《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法》财建〔2004〕404号 项目评价 部门评价 《中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》财建〔2004〕729号 《中央部门预算支出绩效考评管理办法》财预〔2005〕86号 项目评价

50. 三、我国政府绩效评价工作的起步与开展 4. 财政部出台一系列政策指导 管理办法总体包括了以下几个方面的主要内容： • 绩效考评的定义 • 绩效考评范围 • 考评原则 • 考评的内容和方法 • 考评指标 • 考评的组织实施（工作程序） • 考评结果的应用