เรื่อง การระงับข้อพิพาททางสิ่งแวดล้อม ตามระบบกฎหมายของประเทศสหรัฐอเมริกา

1. เรื่อง การระงับข้อพิพาททางสิ่งแวดล้อมตามระบบกฎหมายของประเทศสหรัฐอเมริกา โดย นายวินัย เรืองศรี เลขานุการแผนกคดีสิ่งแวดล้อมในศาลฎีกา 6 สิงหาคม 2551

2. วิธีการจัดการกับปัญหาสิ่งแวดล้อมวิธีการจัดการกับปัญหาสิ่งแวดล้อม • การออกกฎหมายคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ • กฎหมายนโยบายสิ่งแวดล้อมแห่งชาติNational Environmental Policy Act :NEPA 1970 • กฎหมายน้ำสะอาดClean Water Act • กฎหมายอากาศสะอาดClean Air Act • การจัดตั้งหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ดูแลและรับผิดชอบในการบังคับใช้กฎหมายฯ • สภาที่ปรึกษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมCouncil on Environmental Quality :CEQ • หน่วยงานป้องกันสิ่งแวดล้อมEnvironmental Protection Agency : EPA • การใช้กระบวนการชี้ขาดทางศาล เพื่อตรวจสอบและระงับข้อพิพาททางสิ่งแวดล้อม • การฟ้องคดีโดยประชาชน Citizen Suit • การตรวจสอบถ่วงดุลย์การกระทำของฝ่ายปกครอง Judicial Review

3. การระงับข้อพิพาททางสิ่งแวดล้อมในอดีตการระงับข้อพิพาททางสิ่งแวดล้อมในอดีต • 1960 เริ่มนำวิธีการระงับข้อพิพาททางเลือก ADRมาใช้ • เป็นแนวคิดที่เพิ่มทางเลือกในการระงับข้อพิพาทแทนการฟ้องคดีต่อศาล • ช่วยลดภาระทางคดี เช่น ค่าใช้จ่าย เวลา และคดีคั่งค้างเท่านั้น • 3 รูปแบบ • การเจรจาต่อรองNegotiation(วิธีการที่เก่าแก่ที่สุด) • การไกล่เกลี่ยMediation • อนุญาโตตุลาการ Arbitration (ตามสัญญา/กฎหมาย) • The Conservative Foundation Study ศึกษาข้อพิพาททางสิ่งแวดล้อม 160 เรื่อง คู่กรณี 132 ราย สมัครใจใช้วิธีการระงับข้อพิพาทด้วยการเจรจาต่อรอง ทำให้ข้อพิพาท 103 เรื่อง คิดเป็นร้อยละ 78 บรรลุความตกลงและระงับข้อพิพาทกันได้โดยสันติวิธี

4. การระงับข้อพิพาททางสิ่งแวดล้อมในปัจจุบันการระงับข้อพิพาททางสิ่งแวดล้อมในปัจจุบัน • “กระบวนการระงับความขัดแย้งทางสิ่งแวดล้อม”ECR • แนวคิดในเชิงป้องกัน โดยการจัดการ/ระงับความขัดแย้งทางสิ่งแวดล้อมก่อนที่จะเกิดข้อพิพาทหรือก่อนฟ้องคดีทางสิ่งแวดล้อม เพราะความขัดแย้งอาจส่งกระทบที่รุนแรงจนกลายเป็นปัญหาที่ซับซ้อนยากที่จะแก้ไขได้ในภายหลัง • 1998 รัฐสภาสหรัฐจัดตั้งสถาบันระงับความขัดแย้งทางสิ่งแวดล้อมThe US Institute for Environmental Conflict Resolution • เป็นหน่วยงานอิสระ ทำหน้าที่ให้บริการสาธารณะช่วยเหลือในด้านการต่อรองเจรจา การไกล่เกลี่ย และการระงับข้อพิพาททางเลือกอื่นนอกเหนือจากการใช้สิทธิฟ้องคดีทางศาล • ข้อพิพาททางแพ่ง และข้อพิพาททางปกครอง รวมถึงนโยบายและกฎเกณฑ์ต่างๆ • ข้อพิพาทภายในหน่วยงานและระหว่างหน่วยงาน • ข้อพิพาทระหว่างรัฐกับอกชน หรือเอกชนกับเอกชน

5. การระงับข้อพิพาททางสิ่งแวดล้อมในปัจจุบัน (ต่อ) • กรอบของการดำเนินการ • ในช่วงกระบวนของการวางแผน /กำหนดนโยบาย /การออกกฎระเบียบ • ในช่วงขั้นตอนการตัดสินใจ /การบังคับใช้กฎหมาย ตลอดจนการดำเนินคดี • ไม่ว่าจะเป็นความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานระดับรัฐบาลกลาง มลรัฐ ท้องถิ่น • วัตถุประสงค์ • เพื่อแก้ไขความขัดแย้งทางสิ่งแวดล้อมและปรับปรุงประสิทธิภาพในการตัดสินใจทางสิ่งแวดล้อมของหน่วยงานรัฐด้วยวิธีการที่เหมาะสม • เพื่อเพิ่มศักยภาพให้แก่หน่วยงานรัฐ และผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในการจัดการและการแก้ไขความขัดแย้งทางสิ่งแวดล้อม • เพื่อเสนอแนวทางและวิธีการปฏิบัติที่ถูกต้องแก่หน่วยงานของรัฐในการแก้ไขความขัดแย้งและการตัดสินใจทางสิ่งแวดล้อม

6. การระงับข้อพิพาททางสิ่งแวดล้อมในปัจจุบัน (ต่อ) • ตัวอย่างปัญหาความขัดแย้งทางสิ่งแวดล้อม • ปัญหาการจัดการและการใช้ประโยชน์ที่ดินสาธารณะ ป่าไม้ และการอนุรักษ์แหล่งน้ำเพื่อประโยชน์ใช้สอยในอนาคต • ปัญหาการใช้หรือแย่งชิงทรัพยากรธรรมชาติ • ปัญหาการจัดหาสถานที่ตั้งโครงการ สิ่งปลูกสร้าง สิ่งก่อสร้าง หรือโรงงานอุตสาหกรรม • ปัญหาการจัดการและการใช้ประโยชน์เขตอนุรักษ์ เช่น อุทยานแห่งชาติ • ปัญหาสัตว์ป่าและพืชป่าที่ใกล้สูญพันธุ์ • ปัญหาความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางกับชนเผ่า • ปัญหาภาวะมลพิษต่างๆ

7. ข้อสังเกตเกี่ยวกับการระงับข้อพิพาทฯข้อสังเกตเกี่ยวกับการระงับข้อพิพาทฯ • คดีอาญา ไม่ใช้ADR / ECR(ต่างกับแนวคิดกระบวนยุติธรรมเชิงสมานฉันท์) • คดีปกครอง ซึ่งคู่กรณีฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐและใช้อำนาจตามกฎหมายหาชน เพื่อรักษาผลประโยชน์ของสาธารณะ ก็สามารถใช้ADR / ECRเพื่อทำการเจรจาต่อรองหรือไกล่เกลี่ยข้อพิพาทหรือความขัดแย้งทางสิ่งแวดล้อม กับคู่กรณีอีกฝ่ายที่เป็นเอกชนได้(ต่างกับแนวคิดที่ว่าหน่วยงานรัฐไม่อยู่ในฐานะเจรจาต่อรองกับเอกชนได้เลย เพราะไม่มีอำนาจ ไม่ว่าจะเป็นคดีแพ่งหรือคดีปกครอง) • ข้อจำกัดภายใต้กฎหมายที่เกี่ยวข้อง • The Administrative Dispute Resolution Act : ADRA 1996 ข้อจำกัดในการใช้ADR เช่น กาณีที่ต้องอาศัยคำชี้ขาดของศาลเพื่อสร้างบรรทัดฐานทางคดี หรือกรณีต้องการเปิดเผยข้อมูลสู่สาธารณะ หรือข้อตกลงอาจมีผลกระทบต่อบุคคลหรือหน่วยงานที่มิใช่คู่กรณี หรือเป็นปัญหาสำคัญเกี่ยวข้องกับนโยบายของรัฐบาล เป็นต้น • The Alternative Dispute Resolution Act 1998 • The Negotiated Rulemaking Act 1990 • แต่เรามีพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ 2545 และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาคดีแพ่งเท่านั้น

8. กรณีศึกษาการระงับข้อพิพาททางฯ • คดี BLM Scattered Apples Timber Sale Mediation : Apr-Oct 2005 • กลุ่มอนุรักษ์ชุมชน Williams, Oregonฟ้องร้องthe U.S. Bureau of Land Management (BLM)กล่าวหาเรื่องการทำสัญญาอนุญาตให้เอกชนทำไม้ในเชิงพาณิชย์ • สถาบันได้รับการร้องขอให้ประเมินสถานการณ์. และเห็นว่า การใช้วิธีการไกล่เกลี่ยสามารถนำมาใช้ระงับความขัดแย้งทางคดีได้ และเสนอแนะให้คู่กรณีใช้วิธีการดังกล่าวในการแก้ปัญหา คู่พิพาทตกลงที่จะทำการไกล่เกลี่ยในประเด็นเรื่องการกระจายไม้ที่จะทำการค้าขายโดยตัวแทนทางกฎหมายของแต่ละฝ่ายได้เข้าร่วมเจรจากับผู้ไกล่เกลี่ย และกำหนดกระบวนการทำงานร่วมกัน เงื่อนไข และวางหลักการพื้นฐานในการที่จะไกล่เกลี่ยกัน • ใช้เวลาเพียง 7 เดือน ก็สามารถบรรลุข้อตกลงและมีการถอนฟ้องคดีในที่สุด • ทำข้อตกลงยอมให้มีการค้าขายไม้เพียงร้อยละ 75 ส่วนต้นไม้ที่เหลือเนื้อที่ 152 เอเคอร์ ให้คงไว้เพื่อเป็นที่อยู่อาศัยของสัตว์ป่าต่อไป • รัฐบาลกลางอาจต้องรับผิดชอบในค่าเสียหายและค่าใช้จ่ายจากการผิดสัญญาแก่คู่สัญญาเอกชน • คู่พิพาทเสียค่าใช้จ่ายเพียง $66,000 • ผลการไกล่เกลี่ยถือเป็นต้นแบบของการแก้ไขความขัดแย้งในทำนองเดียวกันนี้ • ข้อตกลงยังได้กำหนดเงื่อนไขที่สำคัญแก่ชุมชนให้มีส่วนร่วมดุแลการตัดต้นไม้ และสามารถทำงานร่วมเจ้าหน้าที่เพื่อตรวจดูการทำงานของคู่สัญญาเอกชนได้อีกทางหนึ่ง

9. กรณีศึกษาการระงับข้อพิพาททางเลือก (ต่อ) • กรณี Dixie-Fishlake Forest Plan Revision nuary 2002 - September 2005 • ปี 2001 หัวหน้าสำนักงานป่าไม้ 2 แห่ง The Dixie and Fishlake National Forests ต้องการทบทวนแผนงานบริหารจัดการป่าฉบับเดิม โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะพัฒนาการบริหารจัดการป่าอย่างยั่งยืน ทางสถาบันได้ให้ความช่วยเหลือโดยมีผู้มีส่วนได้เสียในท้องถิ่นเข้าร่วมดำเนินการด้วยตั้งแต่เริ่มต้น แผนงานจึงสะท้อนถึงความต้องการในระดับท้องถิ่นและในระดับภูมิภาค นอกจากนี้ชุมชนยังสามารถนำเสนอความต้องการเฉพาะของตนปัญหาต่างๆได้รับการพิจารณาอย่างรอบด้าน ไม่ว่าจะเป็นการทำไม้ ค้าไม้ การสร้างเส้นทางสัญจร การจัดสรรพื้นที่พักผ่อน พื้นที่เลี้ยงสัตว์ และพื้นที่ป่าไม้ • กระบวนการแก้ไขปัญหาเริ่มในปี 2002 จนในปี 2003 สามารถกำหนดแนวทางปฏิบัติในพื้นที่ป่าเฉพาะ และในปี 2004 ขั้นตอนต่างๆประสบปัญหาอุปสรรคมากมาย เช่น เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบได้โยกย้ายและไม่ได้มีการแต่งตั้งทดแทน เกิดความสับสนและสังคมขาดความไว้วางใจในกระบวนการร่วมมือของภาครัฐ จนสถาบันต้องยุติการให้ความช่วยเหลือในที่สุด Lessons Learned • บทเรียน คือ ภาครัฐต้องให้ความสำคัญเป็นพิเศษต่อระยะเวลาการวางแผนโครงการต่างๆ และการปรับเปลี่ยนบุคลากรผู้รับผิดชอบอาจกระทบต่อความน่าเชื่อถือ เพราะข้อตกลงที่แน่นอนของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจตัดสินใจถือเป็นองค์ประกอบที่สำคัญต่อการได้รับการร่วมมือ • การตรวจสอบทำให้กระบวนการดำเนินไปได้ตามแผนที่วางไว้ • เป็นตัวอย่างของความร่วมมือจากภายในและภายนอกหน่วยงานรัฐ • ระบบแบ่งหน้าที่กันทำและการแลกเปลี่ยนทำให้เกิดการเรียนรู้

10. กรณีศึกษาการระงับข้อพิพาททางเลือก (ต่อ) • กรณี Military Community Compatibility Committee (MC3) • ปัญหาความขัดแย้งจากเสียงของเครื่องบินฝึกซ้อมที่ฐานทัพอากาศ the Davis Monthan Air Force Baseซึ่งก่อความเดือดร้อนมานานแก่ชาวบ้านแถบTucson • จนกระทั่งในปี 2005 ปัญหาทวีความรุนแรงขึ้น สถาบันได้เชิญชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบมาพูดคุย กลุ่มชาวบ้านตกลงที่จะหาหนทางลดเสียงดังโดยฐานทัพยังคงให้การฝึกซ้อมได้ โดยจัดหาผู้อำนวยการหรือผู้ประสานงานในการเจรจา • มีการตั้งคณะกรรมการร่วมระหว่างฝ่ายทหารและพลเรือน the Military Community Compatibility Committee (MC3) ขึ้น ประกอบด้วยตัวแทนชาวบ้าน ผู้ประกอบธุรกิจ คณาจารย์จากสถานศึกษาที่ได้รับผลกระทบ ผู้นำองค์กรปกครองท้องถิ่น เจ้าหน้าที่จากฐานทัพอากาศ และผู้แทนจากวุฒิสมาชิกในพื้นที่ • คณะกรรมการร่วม MC3 เสนอแนวทาง 24 ข้อ เกี่ยวกับการปฏิบัติการของฐานทัพอากาศ และระบียบการใช้ที่ดิน • ในเดือนกันยายน 2006 มีการแจ้งแนวทางทั้งหมดแก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ฐานทัพอากาศ รัฐบาลส่วนท้องถิ่น เป็นต้น ซึ่งเห็นชอบด้วยกับแนวทางดังกล่าว • ในที่สุดการร้องเรียนเกี่ยวกับผลกระทบทางเสียงเริ่มลดน้อยลง

11. ด้วยความขอบคุณTHANK YOU วินัย เรืองศรี WINAI RUANGSRI ผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกคดีสิ่งแวดล้อม RESEARCH JUSTICE OF THE GREEN BENCH