征地补偿费计算方法及其应用

1. 征地补偿费计算方法及其应用 张安录教授 华中农业大学土地管理学院 zhanganlu@mail.hzau.edu.cn

2. 中国奇怪的征地现象 • “土财主”与失业农民并存 • 种“房子”与拒当“城里人”

3. 内容提要 • 问题提出 • 征地及其补偿费的构成 • 征地补偿费计算的理论基础和法律依据 • 征地补偿费确定的争议及其原因 • 公平、合理的征地补偿费确定的原则及其政策、法律依据 • 公平、合理的征地补偿费确定的思路和方法 • 征地补偿费确定的案例 • 结论与讨论

4. 一、问题提出（农民的困惑） • 发自社会最低层的抱怨与呼声：补偿太低，离WTA较远，以至于不能维持生计，为什么受伤的总是我们？ • 为了城市化和工业化，我们该作奉献吗？ • 难道社会的多数就应该保护社会的少数吗？为什么不能是社会的少数保护社会的多数？ • 没有土地我可怎么活？ • 除了务农，我还会什么？将来怎么办？

5. 国家的困难 • WTP有限，国家的工业化、城市化处于高速发展时期，发展经济和基本建设需要保障基本的、不可替代的生产要素：土地的供给，国家经济困难，支付能力有限，那有那么多经费来补偿？

6. 决策者的困惑 • 国家的工业化、城市化到底需要多少农地？需要什么样的农地？何时需要？ • 农地转移后，农地所有者的损失有那些？这些损失有多大？农地使用者的损失有那些？这些损失有多大？ • 农地转用后，给国家带来的好处有那些？这些好处有多大？这些好处是来自那里？

7. 决策者的困惑 • 农地转移后，土地使用者（经营者）的利益来自那里？ • 农地的产权主体的WTA包括那些要素？应该为多少？ • 国家的WTP应该包括那些？应该为多少？ • 为什么WTP不等于WTA？如何使WTA等于WTP？

8. 农民的行动 • 有困难找组织 • 抗议 • 阻扰 • 讨价还价

9. 政府的行动 • 反思 • 调查 • 修宪 • 修法

10. 决策者的行动 • 农地定价（所有权定价、使用权定价） • 农地转用利益测算 • 使WTA接近WTP

11. 二、征地及其补偿费的构成 • 征地的内涵 • 征地的目的 • 征地的依据 • 征地的类型 • 征收与征用的区别与联系 • 被征地产权主体的损失及其构成 • 征地的补偿费的构成

12. 征地的内涵 • 征地：是国家为了公共利益的需要，依据法定的程序将集体土地转为国有，并给被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。 • 特点：公共性、依法、补偿性、转移性、强制性

13. 征地的目的 • 公：公共和公益

14. 征地的依据 • 宪法：1982年《宪法》 ；2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议以压倒性的高票通过了《宪法修正案》。该法案第二十条规定，和宪法修正之前的条款相比，只增加了九个字，即“征收或者”征用“并给予补偿”。现行《宪法》第10条第2款 ：全国人大通过的宪法修正案中,其中规定将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

15. 征地依据 • 法律、法规依据：1953年11月政务院发布的《国家建设征用土地办法》到1982年5月全国人大批准、国务院发布的《国家建设征用土地条例》，直至1998年修订后的《土地管理法》所确立的土地征用制度 • 国务院已着手准备《土地管理法》修正和《征收法》立法调研和草案制订

16. 征地的类型 地域空间上的类型：线状类征地（如高速公路、铁路、管道等国家基础设施建设征地）、环带状类型征地（如大型水库建设征地、城市向外扩张城乡结合部外围的环状征地等）、点状类征地（如码头建设征地、工业园区建设征地等）

17. 征地类型 时间上的类型:无限期（永久性）的征地和有期限（暂时性）的征地

18. 征地的类型 • 土地产权上的类型：所有权的征地（如目前《土地管理法》所指的土地征用其实就是土地所有权的征收）、其他产权的征地类型（如使用权、经营权、承包权、空间权、地御权等）

19. 征地的类型 • 政府干预的类型：强制性和协商性

20. 征地的类型 补偿的类型：无偿的征地类型（如解放初的没收：解放初期对地主及官僚资本土地所有权的剥夺；以前的征收 （ 1982年《国家建设征用土地条例》实施前，国家依照法律规定的条件无偿地将公民或集体所有的土地收规国有的措施））、有偿的征地类型（如征购（1982年《国家建设征用土地条例》实施后，国家依照法律规定的条件有偿将属于农民集体所有的土地征为国有的措施）和征用（1982年－2004年3月采用的征用））

21. 征收与征用的区别和联系 • 征收就是“收归我有”，不还你了；而征用就是借我一用，完了还你。 • 根据现代各国土地立法和理论，国家对土地权利人权利的土地征用与土地征收是两个不同的概念。前者指国家根据公共利益的需要，依法定程序强制剥夺他人土地所有权而给予合理补偿的行为。后者指国家根据公共利益的需要，强制使用他人土地并给予补偿，使用完毕后，仍将土地归还原土地权利人的行为。二者最根本的区别在于是否改变土地所有权。

22. 征收和征用是两个不同的法律概念。宪法修正案第二十条，明确将土地征收和土地征用这两个概念作了区分。第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定。其中第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是修订后的《土地管理法》为了正确处理私有财产保护和公共利益需要、公民权利和国家权力之间的关系，而确立的我国征收、征用制度。我国在2004年宪法修正案前所形成的土地征用制度实质是改变土地所有权的土地征收。

23. 全国人大常委会副委员长王兆国2004年3月8日在十届全国人大二会议上作《宪法》修正案草案说明时说：这样修改，主要的考虑是，征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。

24. 第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定(2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过)　　第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定对《中华人民共和国土地管理法》作如下修改：　　一、第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”　　二、将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”。

25. 我国现行《宪法》第10条第2款、《土地管理法》第2条第4款和《土地管理法实施条例》第2条分别作了规定，但立法上并未明确“征收”与“征用”的区别。学界对“征收”和“征用”存在不同的理解，有人认为征收集体土地的所有权为“土地征收”，征收集体土地的使用权的称为“土地征用”；也有人认为征收不只是针对土地的所有权，使用权也可以征收。第一种观点对二者所作的区别界定，原因有三：其一，征收与没收的关系，征收与没收都是基于国家法令而实现的，都带有强制性，且这一强制性的结果都使原权利人丧失土地权利，但没收常都有制裁(惩罚)性，常表现为国家无偿取得权利，而征收没有制裁性，且征收是基于国家为了公共利益的需要而为之，国家基于征收行为往往要给原土地权利人以一定的经济补偿；其次，征收与征用的关系。虽然征收与征用也都是基于国家法令而实现的，且国家往往都要给予原土地权利人以一定的经济补偿，但征用带有征来使用的意思，有点象土地使用权转让，但该转让不是基于平等主体之间的合同，而是基于国家法令，国家在征用之初就明确了原权利人丧失土地权利(即国家使用原土地权利人土地的)期限，而征收常不作期限规定；最后，我国现行《宪法》、《土地管理法》及其实施条例和有关法律法规规定的关于集体土地的征用，实际上指的就是征收，立法上对二者的混同在某种程度上侵犯了土地原所有权人的利益

26. 征收与征用法律内涵的演变过程 • 征收无偿或低偿法律内涵：50年代至70年代这段时期的立法。最明显的例子就是《1978宪法》。该宪法规定：“国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。政府征用时，根据被征用者的具体情况酌情予以补偿，对其生产和生活作妥善安置。”

27. 征收是指国家依法无偿地将集体或个人的土地或者其他生产资料收归国家所有的一种措施，如我国土地改革时期实施征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村的土地及其他公地。征收具有强制性和无偿性两大特征，实质上是通常所讲的无偿收归国有。同时，征用是与征收完全不同的另一概念，是指国家为了某种需要依法以强制方式在一定期限内有偿或无偿地将土地或其他生产资料征为公用措施。

28. 征收与征用混合的法律内涵。20世纪80年代以后，众多法律文件均混合表述，如，1982年《宪法》，1982年《国家建设用地征用条例》，1986年生效（1988年、1998年两次修正）的《土地管理法》，1994年《城市房地产管理法》均对集体土地的征用予以规定；又如1983年《城市私有房屋管理条例》有对城市私有房屋的征用规定等。

29. 土地征用是指国家为了进行经济、文化、国防建设以及只为社会公共事业的需要，依法将集体所有的土地转国有。被征用土地的所有权归于国家，使用权归于建设单位。用地单位要向被征用土地的集体组织支付土地补偿费、地上附着物、青苗补偿费、安置补助费。将征收与征用混称为征用，是其主要特征，同时将征用客体扩展至动产及其权利。

30. 征收是指为了公共利益的需要，国家把私人所有的财产强制地征归国有；征用是指为了公共利益的需要，强制性地使用公民的私有财产。征收和征用的主要区别在于：征收是所有权的改变，征用只是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中取得了所有权，发生了所有权的转移征收是指为了公共利益的需要，国家把私人所有的财产强制地征归国有；征用是指为了公共利益的需要，强制性地使用公民的私有财产。征收和征用的主要区别在于：征收是所有权的改变，征用只是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中取得了所有权，发生了所有权的转移 • 征用则是在紧急情况下对私有财产的强制性使用，在紧急情况结束后，要把被征用的财产归还给权利人。 • 国家在采用“征用”的条件下能够满足公共（国家）需要的情况下就不要采取“征收”，只有采用征用仍然没法满足公共（国家）需要的条件下才允许“征收” 。

31. “征收”引起物权的改变 • “征用”只是占有状态和临时使用权的改变 ；占有状态和实际上的使用权的改变没有物权变动的内容。行政征用表现为国家对行政相对人财物（征用物）所有权的一种处分，如对集体土地的征用和对黄金的征 购。 • 实质上来讲，宪法修正案对于我国的土地征收、征用制度并没有实际上的改变，只是定义和表述方式更科学了

32. 武汉大学涂四益认为行政征收包括狭义的行政征收，行政征用，税收和收费。前两项产生于公民对国家的特殊义务，当然产生补偿问题；后两项属于公民对国家履行的一般义务，故不产生补偿问题

33. 行政征收包括对货币的征收（税收）和对物的征收（如对土地）。税收是无偿的，对物的征收是应该有补偿的。税收征收的原因是财政性的原因，对物的征收的原因是物本身具有的某种特定性。行政征收包括对货币的征收（税收）和对物的征收（如对土地）。税收是无偿的，对物的征收是应该有补偿的。税收征收的原因是财政性的原因，对物的征收的原因是物本身具有的某种特定性。 • 行政征收和行政征用的区别就是所有权是否转移。行政征收包括对货币的征收和对物的征收，征用只是针对物。

34. 征用的实质是以国家的名义强行使用公民和法人的财产。征用的实质是强制使用，征用的对象包括不动产和动产，使用完毕后应当将原物返还于权利人，如果不能返还的，应当照价赔偿。征用的对象包括不动产和动产。这是因为国家在临时的需要时不一定需要甚至也不能需要转移所有权，所以就不需要对动产的平等买卖和对不动产的强制征收 • 征收的实质是强制收买，征收的对象限于不动产，而且征收不发生返还问题，只发生征收补偿问题；征收的对象限于不动产。

35. 行政征收与公益征收 • 公益征收”概念是和“财产权限制”概念联合使用。对物的征收一般只是对不动产的征收，并要给予补偿。但是用自由买卖的方式不动产所有人可以利用其垄断优势漫天要价，使最后的交易价格超出合理的范围而使交易造成不公平、不合理交易。所以不能用自由交易的方法来进行，只能由国家制定统一的补偿标准按照法定的程序来强制进行，也就是使用公法的手段来进行。这就是国家为什么要对不动产的征收。 • 行政征收：行政机关或其他行政主体依法向行政相对人征收税、费、财物的行政处理行为。

36. 征收与征用区别的小结 • 从词义上分析，征收和征用，在性质上应是不同的。“收”意在“接收”，“用”意在“使用”。通过“征”的方式，前者是将被征物完全收归自己控制，且是永久的；后者则是对被征物让其利用目的进行使用，且是有期限的。

37. 从法律上分析，征收和征用，所追求的目的是不同的。征收的最终目的是旨在获得对被征客体的最终支配权；征用的最终目的旨在通过“用”以满足征用者的需求，而非追求被征客体的最终支配权。可见，征收是物权的取得方式之一，而征用是取得财产使用权的方式之一。从法律上分析，征收和征用，所追求的目的是不同的。征收的最终目的是旨在获得对被征客体的最终支配权；征用的最终目的旨在通过“用”以满足征用者的需求，而非追求被征客体的最终支配权。可见，征收是物权的取得方式之一，而征用是取得财产使用权的方式之一。

38. 从行为分析，征收和征用的标的物和效力是不同的。征收的标的物是不动产，征用的标的物可是不动产，亦可是动产。征收与征用均为公法性质的行为，均涉及物权移转的效力，但是征收效力是导致被征收者财产所有权或他物权的最终转移，且由此产生的补偿费请求权；而征用的效力则是导致被征用者财产使用权移转且产生的使用费请求权，返还财产请求权，乃至财产被损害时的赔偿请求权。从行为分析，征收和征用的标的物和效力是不同的。征收的标的物是不动产，征用的标的物可是不动产，亦可是动产。征收与征用均为公法性质的行为，均涉及物权移转的效力，但是征收效力是导致被征收者财产所有权或他物权的最终转移，且由此产生的补偿费请求权；而征用的效力则是导致被征用者财产使用权移转且产生的使用费请求权，返还财产请求权，乃至财产被损害时的赔偿请求权。

39. 从限制条件分析，征收与征用的限制条件是不同的。由于征收极可能对征收人的物权造成严重损害，故各国立法在通过法律许可征收时，又必附有严格的法定条件进行限制，其法定条件限制，实质是征收目的限制。主要表述有“只能为了发展公共利益的目的”或称之为“公用目的”，绝不能包含商业目的。而征用，虽也对征用人的物权构成妨害后果，但各国立法一般规定满足“只能是国家处于紧急状态时”这一前提条件可以许可实施。如在国家发生战争、动乱、重大灾害等紧急状态时，可按行政指令进行。待紧急状态结束后，即返还征用物权，有损害情形的则应予以公平的赔偿。这前提条件的限制，是绝对禁止为平时目的需要而采用征用手段。

40. 征收和征用的共同之处（必须遵循三个原则） • 一是公共利益需要的原则。公共利益是指社会整体利益和全体社会成员的共同利益，在实践中要严格区别是社会公共利益需要还是商业利益或某部门、某集体、某单位利益需要。

41. 二是依照法律规定的原则。征收、征用在一定程度上限制了公民的私有财产权。要正确处理好公共利益需要同私有财产保护的关系，征收、征用必须依照法律规定进行，按照法律规定的原则、条件和程序办理。

42. 三是依法给予补偿的原则。根据宪法规定，征收、征用都要给予补偿。补偿的标准，需要在相关法律中做出明确的规定。征收对象一般是不动产，而且是所有权的改变，要给予金钱补偿或相应的财产以及其他形式的补偿。征用的对象一般是物，使用结束后要物归原主，对物的价值减少的部分要给予补偿。补偿要及时，不能因补偿的延误给被征收、征用人造成损失。

43. 实际操作中的问题 • 为了公共利益，什么情况下实施征收？什么情况下实施征用？要使用多少年算临时用地，可采用征用方式，超过多少年不宜征用而一定要采取征收方式？以及征收和征用的不同补偿标准。

44. 它山之石 • 2002年颁布《俄罗斯联邦土地法典》所采用区分方式，对我国土地法立法有一定借鉴作用。该法典第四十九条规定“为国家和市政需要征收地块，其中包括通过征购……”第五十一条又规定“地块的征用：1、在发生自然灾害、事故、瘟疫、兽疫和其他情况下，为了维护公民、社会和国家的切身重要利益免受由这些非常情况产生的威胁。授权的国家执行权力机关可以临时征用所有人的地块，同时赔偿地块所有人受到的损失（征用），并向所有人颁发征用文书。2、依照本法典第五十五条规定的条件和程序，为国家或市政需要，通过征收（包括征购）程序实施的征收地块，不是征用。……”依此可见，俄罗斯联邦法律明确规定，征收主体在法律规定的特殊情况（法典采用列举方式限制）下，可以为了国家和市政的需要征收（包括通过征购）地块，取得土地所有权；而征用主体则是在非常情况下，紧急的临时征用所有人的地块，同时赔偿相应损失，非常情况消除后则要返还地块。

45. 《意大利民法典》也采用区分方式，但涉及土地的则仅适用征收方式。该法典规定“如果用益物因公共利益的需要被征用或征收，则用益物转移到相应补偿金上”。通过相应条款细化，已能明确，在意大利法中，征用仅指在战争或和平时期的军事活动期间，公共权力机构依法定程序对他人的财产权利给予例外的、必要的强制证调。例如，可征用食品、燃料等，同时要对被征用者财产损失给予赔偿。征收则强调是为了满足公共利益的需要，物权人在获得补偿的情况下失去物权的一种法律制度，例如市政府为建造医院而使一位市民失去其土地所有权并得金钱赔偿。可见，在意大利民法中，征用发生在严格限定的条件之下，被征客体多为动产；而征收发生在严格限定的目的之下，被征客体多为不动产；同时两者均有补偿，且是必不可少的。《意大利民法典》也采用区分方式，但涉及土地的则仅适用征收方式。该法典规定“如果用益物因公共利益的需要被征用或征收，则用益物转移到相应补偿金上”。通过相应条款细化，已能明确，在意大利法中，征用仅指在战争或和平时期的军事活动期间，公共权力机构依法定程序对他人的财产权利给予例外的、必要的强制证调。例如，可征用食品、燃料等，同时要对被征用者财产损失给予赔偿。征收则强调是为了满足公共利益的需要，物权人在获得补偿的情况下失去物权的一种法律制度，例如市政府为建造医院而使一位市民失去其土地所有权并得金钱赔偿。可见，在意大利民法中，征用发生在严格限定的条件之下，被征客体多为动产；而征收发生在严格限定的目的之下，被征客体多为不动产；同时两者均有补偿，且是必不可少的。

46. 公共利益的界定 • 公共利益是私人利益的总和。 • 公共利益是使社会大众或大多数人受惠。

47. 如何界定？ • 明确列举? • 司法裁定? • 举行听证?

48. 公共利益界定的国际作法 • ①交通用途建设，包括道路、运河、公路、铁路、人行道、桥梁、码头、港口和机场；②公共建筑物建设，包括学校、图书馆、医院、工厂、教堂和公共机构办公楼及公有住房；③军事目的建设，如军事设施、兵工厂等；④公用事业需要，包括供水设施、排水排污系统、电力设施、通讯设施、燃气管线、输油管线、水利灌溉工程、大坝、水库等；⑤公园、花园，体育设施和墓地的建设；⑥土地改革，如土地整理改造、土地重新分配等。

49. 仅确定国家只能因公共目的而征地的一般原则，对到那些项目应归属于公共目的未加以明确规定 • 包括美国、菲律宾、澳大利亚、法国、越南、中国香港等，它们均采用广义的公共目的，制定土地征收法及相关法律时，只说明征地必须用于公共用途，并对公共目的范畴及有作明确的界定。这种方法给予国家的行政机构极大的自由裁量权，也给予国家司法机构极大的法律解释权。

50. 列举法列出可定义为公共目的的具体公共用途，只要土地用途符合法律规定的清单方能实施征地。列举法被严格限定为排他性列举法列举法列出可定义为公共目的的具体公共用途，只要土地用途符合法律规定的清单方能实施征地。列举法被严格限定为排他性列举法 • 包括日本、印度、德国、意大利等，他们在土地征收法中均采用列举法限定了公共目的范畴。与采用一般原则规定的方法相比较，这种方式对征地的目的限制，显得更为严格，对政府机构征用土地的权力有一定约束力。这里的列举法，主要是指排他性列举的立法方式，它列举了所有公共目的。征地目的在列举范围之外的，那么国家不得行使其征地权力，否则就会被认为缺乏合法性