《 行政强制法 》 专题讲座

1. 《行政强制法》专题讲座

2. 非典——人身自由行政强制的合法性追问 隔离治疗、强制隔离治疗目的的确是为了维护公共利益，但它是对公民权利和自由的严重限制，理应有严格的程序限制。否则，今天是水灾，明日有地震，宪政何从谈起？因此，目前行政力量介入（甚至公安机关），对“非典”病人及“疑似”人员的强制治疗、强制隔离尚无法律依据。在“非典”蔓延的特殊时期，采用特殊手段控制传染病本无可厚非，但这只是一个事实问题，与依法行政问题不属同一层面。毕竟，从某种意义上讲，法治才是社会最大的福祉。 2003年4月21日到6月21日10时，北京18个区县累计隔离医学观察人数为30173人，其中集中隔离12131人，分散隔离18042人。累计解除隔离观察人数30048人，当日处于隔离观察人数125人。 2

3. 公民住宅的进与不进 ——夫妻黄碟案与超级玛丽案之比较 （一）案情简介 据《民主与法制时报》2006年3月1日头版头条的《九小时打不开的生命之门》的报道，演艺组合“超级玛丽”的两位女孩，在成为签约歌手的次日，在北京租住屋使用直排式热水器不幸煤气中毒，朋友发现后报警，到场的民警以“住宅权不受侵犯”为由，9小时不采取破门措施及时救助，致使两个女孩因延误了抢救时间，虽生命得以挽救，但“最好的结果”也就是成植物人。

4. 超级玛丽组合梦断北京

5. 宜黄事件 2010年9月10日，江西省抚州市宜黄县凤冈镇发生一起因拆迁引发的自焚事件，三人被烧成重伤。 事件发生后，三人被送到南昌大学第一附属医院进行抢救。9月18日凌晨1时左右，伤者叶忠诚因伤势严重经抢救无效死亡。 　　 在舆论的密集关注下，9月17日，宜黄县委书记、县长被立案调查，率队拆迁的常务副县长被免职。10月10日，江西省委宣传部发布新闻称，宜黄县委书记邱建国已被免职，县长苏建国也被提请免去县长一职。当地一官员称：“没有强制拆迁，就没有新中国！”

6. 上海女市民燃烧瓶抵抗拆迁 武汉农民杨友德制土炮搭8米炮台

7. 上海市闵行区城市交通行政执法大队门口，张军展示他收到的行政处罚单。上海市闵行区城市交通行政执法大队门口，张军展示他收到的行政处罚单。 • 钓鱼执法

8. 美国宪法之父麦迪逊曾写下这样一段名言： “如果人人都是天使，那么就不需要政府。如果政府是天使，就无需对政府实行内部和外部控制。而在构建一个由人来统治人的政府时，最大困难就在于，你必须首先让政府有能力控制受它统治的人;其次是，强迫政府控制自身。为此，凡是有行政权力适用的地方都需要有法律对行政权力进行规范和制约，这是现代行政法治精神的本质所在。”

9. 目录 ● 行政强制概述 ● 行政强制法的立法背景 ●行政强制法的原则 ● 行政强制法的规范体系与立法亮点 ● 进一步要思考的问题

10. 一、行政强制概述

11. 行政强制的概念 ●概念：是行政主体为实现行政目的，对相对人的财产、 人身自由等予以强制而采取的措施，称为行政 强制 广义：包括行政处罚中的拘留、罚款、吊销等 狭义：行政处罚以外的强制行为 ●狭义行政强制：行政强制执行 行政强制措施：一般行政强制措施 即时强制措施

12. ●行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。●行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。 ●特征：（1）目的的预防性和制止性 （2）行为的暂时性和中间性 （3）由行政机关依据法律授权和依法采用

13. ●行政强制执行：是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。 ● 特征：(1）以相对人故意不履行义务为前提 （2）目的：履行法定义务 （3）根据是行政处理决定 （4）强制的主体是行政机关或法院 大陆法系国家都是由行政机关运用行政权来实现的，在英美法系国家则主要是由司法机关运用司法权来实现的，在我国形成了由司法机关强制执行为主，以行政机关强制执行为补充的体制。

14. 即时强制（在紧急情况下采取，不以相对人不履行义务为前提，如洪水到来时征用劳力）即时强制（在紧急情况下采取，不以相对人不履行义务为前提，如洪水到来时征用劳力） 强制措施 一般强制（强制戒毒、强制注射预防针、查封等） 行政强制 直接强制执行（强制服兵役、强制拘留、强制从事劳动、强制退还土地、强制拍卖） 强制执行 代执行 间接强制执行 执行罚 （滞纳金） 14

15. 1.代执行 　代执行，通常又称代履行。是指义务人不履行义务 而该义务可由他人代为履行时也可达到同样目的，则由 他人代为履行，再由义务人支付代为履行的费用。 代执行的程序，一般为告诫、代执行和征收费用三个阶段。 央视曝天价拖车费： 41公里收费5000元！ 2011年05月03日19:18央视网 15

16. 违章罚款晚交半年 滞纳金要交一万六 2.执行罚 执行罚，是指当义务人不履行法定义务，而该义务 又不能为他人代为履行时，行政强制执行机关可通过施 加罚款等不利负担以促使其履行义务。 16

17. 二、我国行政强制立法的背景 （一）行政强制立法需要关注的问题 1. 行政强制存在的“软”和“滥”的问题 ● “软”：不能根治一些违法情况 ●“滥”： 滥用权力的情况屡禁不止 2. 通过立法解决行政强制“软”和“滥”的具体措施 ● 行政强制设定权 ● 行政强制的方式 “滥” ● 行政强制的程序 ● 救济程序 ● 执行难 “软”

18. 资料一： 设定权不明确： 据浙江大学行政强制法课题组的统计：至2009年在314件 法律中，有33件规定了行政强制；在1584件行政法规中， 有71件规定了行政强制；在8469件部门规章中，有145件 规定了行政强制 据全国人大常委会法工委调查，以河南、四川、上海为例， 河南制定和批准329件地方性法规，有65件规定了行政强 制；四川155件地方性法规中，有32件规定了行政强制；上 海市政府500多件规章中，有26件规定行政强制

19. 我国立法有关行政强制的规定 • 我国现行法律62部对行政强制作出了规定，其中51部法律规定了行政强制措施，24部法律规定了行政机关的强制执行。 • 现行行政法规中有72部对行政强制作出了规定，其中规定行政强制措施的有61部，规定行政机关有强制执行权的有22部，同时规定行政强制措施和行政机关强制执行权的有11部。 • 在72部规定了行政强制的行政法规中，有30部有上位法依据；在没有上位法依据的其他42部行政法规中，有27部规定了查封、扣押。 • 从制定时间看，对行政强制作出规定的72部行政法规中，有45部是在2000年之前制定的，其余是2000年以后制定的。 • 除法律法规外，地方性法规、部门规章、地方政府规章也大量设立行政强制。 • 有些地方和部门的规范性文件也有设定行政强制的情况。

20. 资料二： 行政强制种类、方式繁多： 据浙江大学行政强制法课题组统计： 从1950至2009年现行有效的10369件法律、行 政法规和部门规章中，规定了3263种行政强制 的种类和方式 据不完全统计，30余部法律规定的行政强制就 有近百种

21. “谁不顾嘉禾的面子谁就被摘帽子”； “谁工作通不开面子，谁就要换位子”； “谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”

22. 这是一起集体滥用行政权力、损害群众利益的违法违规事件。嘉禾县珠泉商贸城是一个以商业营业用房为主的房地产开发项目。现已查明，嘉禾县在未进行规划项目定点的情况下，为开发商发放《建设用地规划许可证》；先办理《建设用地批准书》，再补办土地使用权挂牌出让手续；在开发商未缴纳土地出让金的情况下，发放《国有土地使用证》。在缺乏拆迁计划、拆迁方案和拆迁补偿安置资金足额到位证明等要件的情况下，为拆迁人发放《房屋拆迁许可证》；在没有按规定程序举行听证的情况下，对11户被拆迁人下达强制拆迁执行书。在项目实施过程中，县委、县政府滥用行政权力强制推进房屋拆迁，去年12月份以来，先后对11名公职人员进行了降职、调离原工作岗位到边远乡镇工作等错误处理，并错误拘捕李会明等3人这是一起集体滥用行政权力、损害群众利益的违法违规事件。嘉禾县珠泉商贸城是一个以商业营业用房为主的房地产开发项目。现已查明，嘉禾县在未进行规划项目定点的情况下，为开发商发放《建设用地规划许可证》；先办理《建设用地批准书》，再补办土地使用权挂牌出让手续；在开发商未缴纳土地出让金的情况下，发放《国有土地使用证》。在缺乏拆迁计划、拆迁方案和拆迁补偿安置资金足额到位证明等要件的情况下，为拆迁人发放《房屋拆迁许可证》；在没有按规定程序举行听证的情况下，对11户被拆迁人下达强制拆迁执行书。在项目实施过程中，县委、县政府滥用行政权力强制推进房屋拆迁，去年12月份以来，先后对11名公职人员进行了降职、调离原工作岗位到边远乡镇工作等错误处理，并错误拘捕李会明等3人

23. 湖南嘉禾县要求机关干部和教师停职转做拆迁户亲属的思想工作，完不成任务者免职或外调。湖南嘉禾县要求机关干部和教师停职转做拆迁户亲属的思想工作，完不成任务者免职或外调。 该政策出台到现在，嘉禾县已经有160多名公职人员受到牵连，其中至少有6至7名因为其亲属对拆迁提出质疑或拒绝在拆迁同意书上签字，而被调离原工作岗位。

24. （二）行政强制的法理依据 ● 行政行为的约束力任何人都应当履行法定义务 ● 国家对权力自救具有正当性 • 在所有文明的国家中，行政机关被授权强行撤出即将倒塌的房屋中的居民，拆毁建筑物以制止火灾的蔓延，宰杀染有某种疾病的牲畜，拘留（约束）肉体或精神状态对同胞公民的健康或生命有危险的人。尤其是警察被授予实行这样的强制行为。这些行为对个人的重要性不亚于在司法程序中所执行的制裁或准备这样一些制裁的强制行为。 ——（奥）凯尔森著：《法与国家的一般理论》 ● 国家机关间权力应当分立制约 强制权行使在当下应当具备的“道德基础”。在“反思政治权力道德基础”的大背下，行政权力，包括强制权在当代的行使都需要在以下四个“权德”基础上进行：一是权力应基于“信服”发生，而不是由暴力产生；二是权力运用应只是一种手段，并为善的目的而运用，而非一种目的；三是权力行使应以说服为基础，穷尽一切其他手段后方引用“强制”；四是权力行使应有正当程序。

25. ● 进一步限制行政权，建设法治政府的需要 1996年遏制“乱处罚”的《行政处罚法》实施，2003年针对“乱审批”的《行政许可法》实施。从这个意义上，《行政强制法》可谓是政府行政权力10年来的第三次“缩水”，也显示中国向建成法治政府的目标再迈进了一步。 为行政程序法出台奠定基础，2014年需完成，否则2004年提出的十年法治政府目标就无法实现

26. （三）我国行政强制立法的进程 ● 1999年3月着手调研、起草行政强制法 ● 2001年形成草案初稿 ●2002年形成征求意见稿 ● 2005年12月10届人大19次会议首次对草案 进行审议。 ●2007年10月10届人大常委会30次会议 第二次对草案进行审议，仍未通过。 ● 2009年8月，11届全国人大常委会第10次会议第三次 审议行政强制法草案。 ● 2011年４月２０日，全国人大常委会第四次审议行政强制法草案。 ●2011年6月30日闭幕的11届全国人大常委会第21次会议,表决通过了行政强制法,2012年1月1日生效。

27. 三、行政强制法的基本原则 ● 法定原则 第四条 行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。 ● 适当原则 第五条 行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。

28. 2003年9月，北京市万柳房地产开发有限责任公司拆迁部经理孟乙伙同杨正明、张卫民、秦明详，在未经行政裁决情况下，擅自对尚未达成拆迁补偿协议的被拆迁居民王志勇实施强制拆迁。9月19日23时，杨正明组织人员破门闯入王志勇家，将正在睡觉的王志勇夫妇蒙眼、堵嘴捆绑后，连同其儿子一起抬到门外。随后，用推土机将王志勇家房屋全部推倒，王志勇家所有家居用品均被埋在其中。2003年9月，北京市万柳房地产开发有限责任公司拆迁部经理孟乙伙同杨正明、张卫民、秦明详，在未经行政裁决情况下，擅自对尚未达成拆迁补偿协议的被拆迁居民王志勇实施强制拆迁。9月19日23时，杨正明组织人员破门闯入王志勇家，将正在睡觉的王志勇夫妇蒙眼、堵嘴捆绑后，连同其儿子一起抬到门外。随后，用推土机将王志勇家房屋全部推倒，王志勇家所有家居用品均被埋在其中。 28

30. 30

31. 哭泣的卖红薯老人 老人的三轮车链条被城管人员剪断，前轮钢丝被城管踩断，城管干完就走了，他靠着墙哭泣。 我　思　我　悟 讨论交流：请就此事，谈谈你的感受并作评论。

32. 三、行政强制法的基本原则 ● 教育与强制相结合的原则 第六条 实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。 天价滞纳金 ● 救济原则 第八条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。 公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。

33. 四、行政强制法规范体系与立法亮点 （一）规范体系 《行政强制法》共七章71条。可分为五部分： 1、总则：主要规定立法目的、法源依据、基本原则 2、行政强制的种类和设定（第二章） 3、行政强制的实施与执行 （1）行政强制措施实施程序（第三章） （2）行政强制执行程序（第四章、第五章） 4、法律责任（第六章） 5、附则（第七章）

34. 行政强制法体例结构 • 章节条文：7章71条 • 规定内容： 总 则 　 行政强制的种类和设定——第二章 设定 行政强制措施实施程序——第三章 　 一般规定；查封、扣押；冻结存款； 行政机关强制执行程序——第四章 实施 一般规定；金钱给付义务的执行； 作为、不作为义务的执行 申请人民法院强制执行——第五章 　 法律责任 ——第六章 责任 附则 ——第七章

35. 四、行政强制法规范体系与立法亮点 （二）立法亮点 1、行政强制的设定和种类采取严格规则主义 （1）设定：第十条 行政强制措施由法律设定。尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除限制公民人身自由,冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的行政强制措施。尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定查封场所、设施、财物和扣押财物的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。（行政法规尚有96件规定行政强制措施） 第十三条 行政强制执行由法律设定。 法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机 关应当申请人民法院强制执行。

36. 四、行政强制法规范体系与立法亮点 （一）立法亮点 1、行政强制的设定和种类采取严格规则主义 （2）种类 第九条行政强制措施的种类： （一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。 第十二条 行政强制执行的方式： （一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。

37. 四、行政强制法规范体系与立法亮点 （二）立法亮点 2、行使行政强制权不得委托 第十七条 行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。 行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

38. 四、行政强制法规范体系与立法亮点 （二）立法亮点 3、即时强制须补办批准手续 第十九条 情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。 4、查封、扣押、冻结有期限 第二十五条查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。第三十二条自冻结存款、汇款之日起三十日内，行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。

39. 四、行政强制法规范体系与立法亮点 （二）立法亮点 5、禁止在夜间或法定节假日实施行政强制执行 第四十三条行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。根据《中华人民共和国噪音污染防治法》“夜间”是指晚北京时间22:00至次日凌晨6：00之间的期间。根据《国务院关于修改<全国年节及纪念日放假办法>的决定（第二次修订）》“法定节假日”共三类，分别是全体公民放假、部分公民放假、少数民族习惯节日。 6、禁止流氓强制执行 行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。（第43条2款）

40. 40

41. 四、行政强制法规范体系与立法亮点 （二）立法亮点 7、行政机关应妥善保管查封、扣押财物，保管费用由行政机关承担 • 第二十六条对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。 • 对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。 • 因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。

42. 四、行政强制法规范体系与立法亮点 （二）立法亮点 8、限制加处罚款或滞纳金数额 • 第四十五条行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。 • 加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

43. [典型个案] 49万滞纳金罚单破“纪录” 2006年7月21日，郑州市交通规费稽查处稽查人员接到举报：一辆车牌为豫A11993的小吊车在荥阳市某建筑工地出现，该车自1992年购车以来，一直没缴养路费。 　　当晚7时左右，在荥阳市汽车南站停车场，稽查人员查获该车。经过双方将近20个小时的“争执”，稽查人员在22日下午3时左右，将该车带回郑州。 　　经稽查人员调查，该车属省地矿局第二水文地质工程队车辆，已该报废，但至今没交过交通规费。 　　根据征稽收费标准，豫Ａ11993小吊车从2003年2月1日至今，应交纳养路费本金59040元、滞纳金389894元、罚款177120元，还应交附加费本金22960元、滞纳金75813元以及运管费本金7872元、滞纳金25993元、罚款1000元，共计约76万元，这还不包括对报废车辆上路处以3倍漏税额的罚款。 43

44. 天价滞纳金？ 44

45. 四、行政强制法规范体系与立法亮点 （二）立法亮点 9、可以在行政强制执行时进行“执行和解” • 第四十二条实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。 • 执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

46. 四、行政强制法规范体系与立法亮点 （二）立法亮点 10、形式审与实质审相结合解决了申请法院强制执行司法审查的限度问题 • 第五十七条 人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。 • 第五十八条 人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见： • （一）明显缺乏事实根据的； • （二）明显缺乏法律、法规依据的； • （三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。 • 人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。

47. 四、行政强制法规范体系与立法亮点 （二）立法亮点 10、形式审与实质审相结合解决了申请法院强制执行司法审查的限度问题 第五十九条 因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。

48. 五、进一步要思考的问题 1、立法机关应否是全国人大？ 2、劳动教养是行政处罚还是行政强制? 3、裁执分离问题 根据裁执分离的原则，可以考虑在行政机关内专设执行机构(如在司法部或财政部下专设执行署)，而由法院专司裁决。这样做，既可以使行政权力机关需要强制执行时，多一层监督避免出错而侵犯公民权利，又可将一切行政强制措施由法院裁决，以保持公正，也有助于减轻当前“执行难”的困扰。 （应松年） 4、大调解背景下行政强制的动力不足问题 5、（消极）抵抗权问题

49. 【案例讨论】 • B市为了维护城市的社会秩序和保护本市下岗工人的就业，普遍采取将外地民工强行遣送回原籍的办法。这种行政强制措施属于管理性强制还是执行性强制？它与行政强制的目的是否相符? 事例一：SARS传播期间，盐城市中医院高价购进了大量的中药材，但此时国家对中药材价格实行价格管制，致使中医院损失500多万元。请问此损失应否由国家补偿？为什么？ 事例二：为防SARS，卫生部门对SARS定点医院下达紧急命令，要求其迅速筹集资金购买一批比较先进的与治疗SARS有关的仪器和设备，且一般要耗资三、四百万元（当然是医院的钱）。SARS过后，这批仪器被闲置，无法发挥任何作用、产生任何效益。请问医院能否要求国家补偿？ 49

50. 参考资料： • 马怀德：我国行政强制执行制度及立法构想 —发表时间 2004年10月7日 • 胡建淼：论中国“行政强制措施”概念的演变及定位 —《法制论丛》2003年第1期 • 胡建淼：“行政强制措施” 与“行政强制执行” 之间 “边界”的划定 《现代法学》 2002年第4期 • 杨建顺：行政强制立法四个问题体现前瞻 — 《检察日报》2007年10月29日 • 姜明安：“行政强制法立法争议之我见”，《法学家》2010.3. • 郎佩娟：《行政强制法》制定的若干问题及其评析 —— 《中共中央党校学报》2010.2 • 丁捷、刘斌等：“中国行政强制制度理论品格与立法实践间 张力之剖析”—— 《学术纵横》2010.7.