정부소유 금융기관의 민영화 전략

정부소유 금융기관의민영화 전략 2006년 6월 KDI 국제정책대학원 이건호

1. 논의의 배경 • 은행 민영화 국유화 재민영화 • 현재 정부(예보 포함) 지분율이 50% 상회 금융기관 우리금융지주회사 서울보증보험 3대 국책은행(산업, 기업, 수출입은행) • 당초 우리금융 2004년 완전 민영화 목표 : 현재 목표달성이 크게 지연 금융구조조정 부실채권 매각 1997년 금융위기 공적자금 투입 168.3조원 정부지분 매각 공적자금 회수 77.1조원 회수율 45%

국유금융기관 재민영화 현황 1) 2006.2.28현재 예보 지분보유 금융기관 2) 기타 제일은행 : 뉴브릿지캐피탈에 매각 (현재 SCB제일은행) 조흥은행 : 신한금융지주에 매각 대투증권 : 하나금융그룹에 매각 한투증권 : 동원금융지주에 매각

재민영화과정의 특징과 우리금융 민영화 과거의 민영화 전략 우리금융 민영화 전략 • 경영권 매각 • 매각가격 협상의 유리한 고지 • 주인 찾아주기 • 외국자본의 은행 경영권 소유 허용 • 선진금융기법의 도입 • 금산분리원칙의 완화 • 부실금융기관에 대해 예외 허용 전략적 투자자 모색 유효하나 우려 증대 부실금융기관이 아님

2. 우리금융 민영화 추진 현황 • 2001년 4월 우리금융그룹 출범 • 우리금융지주, 5개 자회사(한빛, 평화, 광주, 경남은행 및 하나로종금) 및 9개 손자회사 • 투입공적자금 총액 12조원(8.5조원? or 6조원?) • 공모상장, BW행사, 신주발행, 블록세일, CB전환 등 민영화 추진 • NYSE Level II 상장 • ADR 발행 지연 • 전략적 투자자자 모색 지연 • 2차 블록세일 지연(2005년 중) • 2005년 1월 금융지주회사법 개정을 통해 민영화 시한 연장 • 2006년 3월말 현재 예보 지분율 77.97%

일자 변동사유 변동내역 지분변동 총주식수 보유주식수 매각지분 보유지분 2001.3 지주설립 5개 금융기관 주식이전 727백만 727백만 - 100% 2002.6 공모상장 구주54백만주, 신주36백만주 (3,616억원) 763백만 673백만 11.8% 88.2% 2003.6 BW행사 4개은행 과거소액주주 BW행사 12백만주 776백만 1.4% 86.8% 2004.6 신주발생 8.5백만주 784백만 0.9% 85.9% 2004.9 블록세일 45백만주 (3,216억원) 628백만 5.7% 80.2% 2004.1 - 2005.3 CB전환 Lehman Brothers 보유 CB (92백만불+200억원) 전환 806백만 2.23% 77.97% 우리금융의 예보 지분율 변동내역

3. 우리금융 민영화 지연 요인 • 민영화 추진목표의 상충 • 공적자금 회수 극대화 원칙  가격제약 • 민영화 법정 시한  시간제약 • 민영화 의사결정체제의 비효율성 • 민간위원 중심의 의사결정기구 • 계획수립, 집행은 사실상 예보가 담당 • 은행소유구조의 제약 • 외국자본의 경영권 장악에 대한 우려 • 금산분리의 원칙 • 시장가격의 왜곡 • 22%의 지분만이 시장에서 거래됨 • 물량 증가시 가격하락 우려 (Overhang) 동시 달성이 사실상 불가능 상호간 구실로 작용 의사결정오류 및 미집행에 대한 책임소재 불명 지분매각의 상대방에 대한 명시적, 암묵적 제약 장내 매각에 장애 헐값매각 논쟁에 대한 우려

4. 우리금융 민영화 지연에 따른 문제점 • 국가적 관리비용 소모 • 공자법, 예보법에 따른 MOU관리체제 및 감사원 감사 • 규제비용부담에 따른 기업가치 훼손 • 감독원 검사 이외에 추가적으로 MOU점검 및 감사원 감사 • 은행 자회사에 대한 2중 MOU관리체제 • MOU와 상업적 의사결정의 상충 가능성 • 지배구조 불투명성에 따른 기업가치 훼손 • 표면적인 자율경영체제에도 불구하고 사실상 정부의 인적지배 • 주주권에 기초한 경영의사결정 번복

5. 우리금융 민영화 추진과제 • 민영화 관련 원칙의 재검토 • 공적자금 회수 극대화 vs 법적 민영화 시한 • 소유구조 목표의 재검토 • 구체적 추진과제 • 민영화 추진 의사결정체제 개선 • 분할매각을 통한 시장유동성 확대 • 우리금융의 지배구조 투명화 • 우리금융의 사업포트폴리오 재편 • 국민주제도 활용가능성 검토

5-1. 민영화 관련 원칙의 재검토 • 법적 민영화 시한의 폐지 • 형식적으로 법적 시한이 우선하나 실질적으로 공적자금 회수극대화가 보다 중요한 의미를 가지는 것으로 인식 • 가격을 이유로 지분 매각을 지연하면서 법개정을 통해 민영화 시한의 연장이 얼마든지 가능하므로 실질적 구속력이 없음. • 소유구조 목표의 재검토 • 지배주주 혹은 전략적 투자자가 절대적으로 필요한가? • 지배주주가 없는 타 은행의 성공사례 • PEF 등을 통한 금산분리 원칙 우회의 유효성? • 단일 외국인의 적격성 vs 분산된 외국인 지분의 담합가능성 • 정부가 주요 의결권을 유지하는 방안

5-2. 민영화 추진 의사결정체제 개선 • 개선방안 • 예보의 권한과 책임을 명확히 정의 • 민영화 계획의 수립과 집행에 대한 직접 책임을 명확히 규정 • 공자위(매각소위)의 역할 축소 • 매각가격의 적정성에 대한 최종 결정권만을 행사 • 보완적 고려사항 • 예보 이외 관련기관의 책임과 권한을 명확히 정의 • 재경부의 역할 • 감사원의 역할

5-3. 분할매각을 통한 시장유동성 확대 • 개선방안 • 시장 유동성 부족에 의한 가격왜곡을 최소화하기 위한 장내 분할 매각 • 가격왜곡의 시정 • Overhang 문제의 희석 • 금년 중 공개매각 방식으로 정부보유지분의 상당 부분을 매각 • 외국인 지분의 상승 가능성에 대한 고려 필요 • 장내 매각규모의 조절 • 보완적 고려사항 • 국민주 방식의 활용 가능성 검토

5-4. 우리금융 지배구조 투명화 • 개선방안 • 공자법 및 예보법에 졸업조항을 명시하는 법개정 필요성 • MOU관리체제의 탈피 • 경영의사결정사항에 대한 감사원 감사 배제 • 정부간섭을 배제한 경영진 구성 및 임기보장 • 이사의 임기보장, 선임절차 및 자격요건 등을 명문화 • 정부의 주주권한 행사 제한 • 이사회 중심의 경영의사결정 및 경영진 성과보상 • 정부의 주주권 행사를 주총 주요의결사항으로 제한 • 보완적 고려사항 • 경영진의 참호구축(entrenchment) 문제에 대한 견제 • 배임 등 경영진 책임추궁의 실질적 수단 강화를 통한 해결

5-5. 우리금융 사업포트폴리오 재편 • 개선방안 • 최적 사업포트폴리오 구축을 위한 최고경영진의 경영판단을 존중 • 정부의 비공식적 개입에 의한 사업포트폴리오 왜곡을 차단 • LG카드 인수 문제, 지방은행 분리 문제 등 • 보완적 고려사항 • 광주, 경남은행 분리매각의 검토 • 그룹내 시너지 창출보다 경영자원의 낭비 가능성 • 분할매각시 2조원 이상의 공적자금 회수 가능

6. 국민주 제도 • 1987년 대선공약의 하나로 도입 • 포철 등 7개 공기업의 민영화에 적용 계획 (1988년) • 저소득층의 재산형성이 기본 목적 • 정부의 경영권 유지 • 청약자격, 재매각 기한 등에 대한 제한 • 기업가치에 비해 상당히 할인된 가격으로 보급 • 포철(1988년), 한전(1989년)에 적용된 이후 포기 • 이후 일부 사기업의 경영권 방어 수단으로 거론 • 실질적인 성공사례 없음

6-1. 국민주 제도 주요 실패 요인 • 주가하락에 따른 저소득층 재산형성 실패 • 상장 이후 증시침체로 지속적인 가격하락 • 국민주에 의한 물량효과가 증시침체의 직접 원인으로 거론 • 투기수요에 의한 제도의 혼란 • 상장시가 대비 25% - 50% 정도의 할인가격에 보급 • 무자격자의 자격위장 등 투기 촉발 • 송대희,송명희(1992) • 저가매각보다 공개입찰에 의한 고가매각이 보다 바람직 • 시장왜곡을 막기 위해 독점기업이 아닌 경쟁기업의 민영화에 적용

6-2. 국민주 방식의 긍정적 측면 • 경영권에 직접 관심이 없는 국민 다수의 여유자금을 활용 • 소유구조 논쟁으로부터 비교적 자유롭게 민영화 추진 가능 • 매각가격의 적정성 논란을 희석 • 증시에 대한 부정적 영향 우려가 크지 않은 상황 • 주식시장 규모의 확대 • 견조한 상승세 지속 • 우리금융 주식의 시장 유동성 확대가 필요한 상황

6-3. 우리금융 민영화에의 적용 • 경쟁입찰에 의한 최고가 매각을 추구 • 저소득층 지원이 아닌 우리금융 주식의 유동성 확대를 목표 • 10% - 20% 정도의 정부지분을 우선매각하여 가격왜곡을 시정 • 소유구조에 대한 정책방향 정립시까지 매각규모 조절 • 국민주에 대한 재매각 제한은 바람직하지 못함 • 최소 33%의 정부지분은 유지 • 지배구조 투명화를 선행 • 경영에 대한 정부의 영향력 유지 수단으로 악용될 가능성 차단

정부소유 금융기관의 민영화 전략

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