公共政策分析概说

1. 公共政策分析概说

2. 任课教师： 刘建文法学院政治与行政学系

3. 公共政策分析是当代社会科学体系中的一个重要分支，它以公共政策为研究对象，对公共政策的制定与实施及其社会效果进行综合分析与评价。作为一门学科，公共政策分析的任务包括两个基本的方面：第一，阐明或揭示与公共政策有关的各个环节和因素，分析这些环节和因素之间的相互作用如何影响了公共政策的过程、内容和效果。第二，积累、归纳或发展一切能够改进公共政策质量的科学知识，并为这种知识的实际运用提供专业训练。公共政策分析是当代社会科学体系中的一个重要分支，它以公共政策为研究对象，对公共政策的制定与实施及其社会效果进行综合分析与评价。作为一门学科，公共政策分析的任务包括两个基本的方面：第一，阐明或揭示与公共政策有关的各个环节和因素，分析这些环节和因素之间的相互作用如何影响了公共政策的过程、内容和效果。第二，积累、归纳或发展一切能够改进公共政策质量的科学知识，并为这种知识的实际运用提供专业训练。

4. 政策分析围绕着五个基本问题展开（1）谁是决策者？指处理方法论问题是实质性问题时，决定备选方案的人。（2）怎样获得价值标准并以此作为政策标准，以及怎样观察备选方案之间的关系。（3）什么样的目标值得实现以及它们的重要性如何；（4）从较普遍的意义上讲，哪些时备选方案?（5）良好的政策分析的标准是甚么？政策分析围绕着五个基本问题展开（1）谁是决策者？指处理方法论问题是实质性问题时，决定备选方案的人。（2）怎样获得价值标准并以此作为政策标准，以及怎样观察备选方案之间的关系。（3）什么样的目标值得实现以及它们的重要性如何；（4）从较普遍的意义上讲，哪些时备选方案?（5）良好的政策分析的标准是甚么？

5. 第一节公共政策分析的历史背景与学科发展 从最宽泛的意义上说，政策分析分背景和人类文明一样古老。政策policy一词源于古希腊语和拉丁语的混合。古希腊语中，polis意思是城邦国家，pur意思是 城市，融合为一个拉丁词politia，后来又演变成中世纪的一个英语单词policie，指从事公共事务或政府管理。这个词最终发展成为现代英语中三个非常重要的单词，policy政策，police警察，politics政治。相应的我们看到，现代社会科学体系中也逐渐发展出三个重要的分支学科，即政治学、行政管理以及政策科学。这三个学科在范围上有很大的重叠，很难绝对划分出彼此间的界限，因为它们主要都是在研究政府、政治和政策。

6. 一、历史上的研究 • 政策问题和政策研究是伴随着人类文明尤其是国家的形成而出现的。中国作为世界文明古国之一，在政策及政策分析研究方面有大量的思想遗产。在中国，辅佐统治者审时度势、运筹帷幄的“智囊”阶层出现很早。夏商时期的家臣，西周时期的命士，春秋战国时期的所谓门口、策士、谋士等等，他们中的很多人就是古代的政策研究人员。从东汉开始，出现了正式的“智囊”制度。东汉、三国、东晋时期设立监察军务的“军师”；汉以后实行宰辅制度，为智囊人员设立了正式的官职；到了清代，地方政府设立了幕府，实际上就是地方政府的政策研究机构。

7. 在古代西方文明以及世界其它地方的文明中，同样存在着政策以及政策研究的思想传统。这种传统首先发源于一些自治程度比较高的部落文明，并伴随着世界城市文明的扩散与分化而进一步发展。在古代西方文明以及世界其它地方的文明中，同样存在着政策以及政策研究的思想传统。这种传统首先发源于一些自治程度比较高的部落文明，并伴随着世界城市文明的扩散与分化而进一步发展。 • 古巴比伦《汉谟拉比法典》 • 文明的发展一方面导致了日益复杂的社会问题的产生，它要求有新的方式来稳定城市文明、合理分配社会财富、提供对内和对外的安全保障；另一方面也促进了受教育阶层的发展，促进了与政策制定相关的知识的发展。

8. 随着中世纪文明的扩散和分化，开始形成了较大规模的专门的技术官员阶层，他们往往也就是专门的政策分析人才。统治者越来越依赖他们，在法律、财政、战争等方面提出建议，或提供技术上的帮助。韦伯对公共政策分析人才的历史演化过程这样描述：关键的一步是，位于骑士之上的统治者，因为知识浅薄而无法实施有效的财政管理。随着中世纪文明的扩散和分化，开始形成了较大规模的专门的技术官员阶层，他们往往也就是专门的政策分析人才。统治者越来越依赖他们，在法律、财政、战争等方面提出建议，或提供技术上的帮助。韦伯对公共政策分析人才的历史演化过程这样描述：关键的一步是，位于骑士之上的统治者，因为知识浅薄而无法实施有效的财政管理。

9. 二、政策科学的建立 • 尽管政策研究和政策分析可以算是一个有悠久历史的学术领域，但那主要是从思想渊源的角度上来说的。从严格的意义上说，政策分析作为一门 学科是在20世纪中期以后才逐步发展起来的。公共政策分析的学科建立有三个方面的标志： （一）专业知识队伍的形成。专门从事教学与科研的大学教授和科研人员取代了19世纪那些统计分析人员、工厂主、银行家等，开始在政策分析中担任主角） （二）研究范围的界定和研究方法的发展（马克斯.韦伯 哈罗德.拉斯韦尔） （三）理论与实践的积极互动

10. 三、政治发展与公共政策分析 • 公共政策的制定与实施首先是一种政府行为。二次世界大战以后有关公共政策的研究之所以迅速发展，与“二战”以来各国政治发展的新特点以及全球性的政府职能的转变趋势密切相关。其中有三个方面的因素特别重要，他们对于公共政策分析的学科发展起了很大的推动作用。 • 第一个因素是政治的“低度化”发展，即越来越多的政治问题集中在“低烈度”的层面。 • 第二个重要因素是政治过程的民主化趋势。西方国家经历了资本主义的经济危机和法西斯主义的政治危机之后，在制度民主化和公民权利保障方面实施了许多有积极意义的改革。许多不发达国家在经过艰苦斗争取得民族独立和经济社会发展的基础上，也开始在政治制度民主化方面取得长足进展。政治民主化的发展使公共政策在整个政治生活领域中的地位和作用变得突出，它有两个方面的表现：

11. 第一，公共政策成为资源分配的重要手段。政治学中的一个假设为前提，即利益以及利益关系是人类社会活动的基础，而政府则以其最高权威身份，实施利益的分配。第一，公共政策成为资源分配的重要手段。政治学中的一个假设为前提，即利益以及利益关系是人类社会活动的基础，而政府则以其最高权威身份，实施利益的分配。 第二，公共政策成为政治参与的重要途径。 日益开放的公共政策制定过程成为吸纳政治参与的规范性渠道。 推动公共政策分析迅速发展的第三个因素是公共管理的知识化趋势。

12. 第二节公共政策分析的研究对象 • 一、公共政策的概念界定 公共政策简单的定义（文字上简明扼要，对于初学者是一个方便的起点）为：公共政策是合法的政府为解决公共问题而作出的正式决定或安排。对公共政策的理解应包括以下几个方面： 第一，制定公共政策的主体是拥有合法权威的政府，包括了立法机关、行政机关、司法机关以及由他们授权的有关机构或部门。 第二，制定公共政策的目的是为了解决社会公共问题，这些问题归根到底是一个公共资源分配的问题。（戴维.伊斯顿观点，政治学中的一个假设前提，利益以及利益关系是人类活动的前提）

13. 第三，公共政策可以表现为法律、政令、计划、方案、程序安排等形式，只要它们涉及公共资源的分配。第三，公共政策可以表现为法律、政令、计划、方案、程序安排等形式，只要它们涉及公共资源的分配。 第四，公共政策是选择过程的产物，是政府面对各种备选方案时作出的最终决定。在任何一个特定的问题上，不可能只存在一种绝对正确的、显而易见的、社会一致同意的解决方案。所以公共政策就是由政府来作出的一种“公共选择”。 第五，公共政策是知识运用的产物。公共政策不仅反映了政府的政治立场（利益倾向和价值倾向），而且反映了政府的知识水平。(一些专业领域内的政策，如经济政策、财政政策等)

14. 二、公共政策的领域以及相关学科 • 几乎一切需要政府处理的问题，都可以 列入公共政策的范畴。按照对应的学科研究范围，可以将按公共政策问题分为经济、社会、科学技术、政治、法律等五大领域，每个领域中又可区分为出若干小类。详细分类如下： （一）经济政策（旨在促进繁荣） 1、涉及整体经济的政策：通货膨胀与失业，税收、开支与赤字，金融与货币，经济运行与经济成长。（政府征收个人所得税、中央银行提高贷款利率） 2、涉及生产要素的政策：土地与农业；劳动力与管理；商业与消费者。（政府对非农建设用地政策的收紧、政府规定的最低工资标准、消费者保护法）

15. （二）社会政策（旨在促进合理对待与个人发展）（二）社会政策（旨在促进合理对待与个人发展） 1、涉及集团的政策： （1）种族、民族与性别； （2）贫困与公共援助； （3）家庭 2、涉及个人发展的政策： （1）教育与终身学习； （2）人口流动； （3）闲暇与娱乐

16. （三）科学与技术政策（旨在促进革新） 1、涉及实体规划的政策： （1）环境； （2）住房； （3）交通； （4）通讯。 2、涉及应用科学的政策： （1）能源； （2）医疗保健； （3）技术革新。

17. （四）政治政策（旨在促进民主） 1、涉及国内政治的政策： （1）政府改革； （2）选举政策； （3）政治过程。 2、涉及国际政治的政策： （1）世界和平； （2）国际贸易与商业进入。

18. （四）法律政策（旨在促进法治） （1）传统型刑事罪行的惩治； （2）公民权利保障； （3）商业罪错的防范； （4）政府行为失当的纠正。

19. 说明：上述分类具有相对性。就是说，越来越多的问题，很难非此即彼的定为某一类，它们可以甚至是必须从多学科的角度做综合的分析。例如国际贸易分析就大量涉及政治学的分析。但分类的根本意义在于，它能够清楚的表明，公共政策是科学知识的应用，科学知识是公共政策的基础。现代大学里的各门学科，特别是政治学、行政学、法学、经济学、社会学等，在从知识到政策的转化过程中起到重要的作用。事实上任何一项政策都在运用某种知识。所谓政府的力量，最重要的表现之一就是能够制定和实施高水平的公共政策，而这依赖于科学知识。说明：上述分类具有相对性。就是说，越来越多的问题，很难非此即彼的定为某一类，它们可以甚至是必须从多学科的角度做综合的分析。例如国际贸易分析就大量涉及政治学的分析。但分类的根本意义在于，它能够清楚的表明，公共政策是科学知识的应用，科学知识是公共政策的基础。现代大学里的各门学科，特别是政治学、行政学、法学、经济学、社会学等，在从知识到政策的转化过程中起到重要的作用。事实上任何一项政策都在运用某种知识。所谓政府的力量，最重要的表现之一就是能够制定和实施高水平的公共政策，而这依赖于科学知识。

20. 三、公共政策的层级系统 • 现代公共政策不仅外延宽广，而且内涵深厚，公共政策是上述五个领域中各项政策的总和。从纵切面上看，公共政策可以分为三个层次：在最直接浅表的层次上是具体政策，在中间层次上是基本政策，在最深刻而隐含的层次上是元政策。元政策、基本政策、具体政策构成一个逻辑意义上的完整系统。

21. （一）元政策 元政策是关于政策方向、政策价值、政策程序的总规定。在复杂的社会条件下，元政策是对于总体方向、最高价值以及终极程序的统一规定，即，什么是我们最终必须服从的基本方向、基本价值和基本程序，即选择方向、排序价值、规定程序。 1、方向型的元政策，对国家和社会的总体发展方向做出选择和规定。如“改革开发”、“以经济建设为中心”的基本国策，它在“保守”与“开放”之间，封闭与开放之间、阶级斗争与经济建设之间做出了根本性的选择。

22. 2、价值性的元政策。它从根本上规定，什么样的目标才是值得追求的。如在国家宪法中，以及一些重要的政治法律文献中对于基本价值观念的认定，例如“民主”、“自由”、“公正”以及有关权利的规定，都可以看作是这种类型的元政策。在经济和社会发展问题上，对于“可持续发展”原则的认定，在对外关系中“中国永远不称霸”的原则，也是典型例子。2、价值性的元政策。它从根本上规定，什么样的目标才是值得追求的。如在国家宪法中，以及一些重要的政治法律文献中对于基本价值观念的认定，例如“民主”、“自由”、“公正”以及有关权利的规定，都可以看作是这种类型的元政策。在经济和社会发展问题上，对于“可持续发展”原则的认定，在对外关系中“中国永远不称霸”的原则，也是典型例子。 • 由于社会生活的复杂性，基本价值观念之间也会发生冲突，这时候需要对价值观念进行排序，并给出改变排序的条件。

23. 我国古代先哲孟子说过“男女授受不亲”的话，但他又同意“嫂溺手援”，即承认可以权变：在紧急状态下生命价值高于礼教。不过到了朱熹那里，则是“饿死是小，失节是大”，名节重于生命，整个排序被改变了。我国古代先哲孟子说过“男女授受不亲”的话，但他又同意“嫂溺手援”，即承认可以权变：在紧急状态下生命价值高于礼教。不过到了朱熹那里，则是“饿死是小，失节是大”，名节重于生命，整个排序被改变了。 在个人生活中，有的人做事重原则，有的人做事重结果（实惠），这也是价值排序的不同。 “在现代世界，是以公理说话的。在现代世界，是以实力说话的。” 在社会生活中，诸如个人利益服从整体利益，效率优先、兼顾公平等，实际上都是价值排序的元政策。

24. 3、程序性的元政策。确定政策产生的合法路径。所有关于基本政治制度、行政体制以及决策程序的规定，都属于这种类型的政策。中国共产党关于民主集中制的规定，在做重大决策之前与各民主党派协商，这一制度性安排和规定是程序性元政策的例子。3、程序性的元政策。确定政策产生的合法路径。所有关于基本政治制度、行政体制以及决策程序的规定，都属于这种类型的政策。中国共产党关于民主集中制的规定，在做重大决策之前与各民主党派协商，这一制度性安排和规定是程序性元政策的例子。

25. （二）基本政策 基本政策是连接元政策与具体政策的中间环节。基本政策通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策方案。元政策侧重于价值陈述，基本政策侧重于目标陈述。 计划生育是一项基本政策，它是“可持续发展”的元政策在人口政策中的体现，所以，实行计划生育并非是基于狭隘功利的权益之计，更不是西方国家某些政客或舆论所攻击的那样是违反人权，它的合理性就在于符合可持续发展的价值观念。在中国的国情下，为了实现可持续发展，计划生育是处理人口问题的唯一正确的政策选择。 由计划生育政策分解出的政策，如城市夫妇只能生一胎，农村家庭允许生育二胎等是具体政策。

26. （三）具体政策 从分类的角度来说，凡是在元政策和基本政策的范畴以外的政策，都可以归入具体政策。它的具体性表现在以下几个方面： 首先，是针对具体的公共问题做出的政策规定。它要解决的问题通常是直接的、有形的。例如，为缓解城市道路交通堵塞对车流量做出的控制性的规定。 其次，表现为一系列的行动方案和行动步骤。它是有关机构在日常公务活动中直接执行的政策。例如警察对违章驾驶员开交通违章处罚书。 再次，要求有对应的部门或机构来具体实施。例如，打击走私犯罪的政策由海关和缉私警察执行。 最后，具体政策的实施效果通常是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的。（社会与劳动保障部制定的最低工资标准一直得不到执行）

27. 第三节 公共政策的分析框架与模型 • 任何一门学科，都会提供某一方面的知识。按照拉斯韦尔的说法，公共政策分析学科所提供的是“关于并且用于决策过程的知识”。所谓“关于”决策过程的知识，指的是运用抽象概念和理论对决策过程中的各个方面作出客观而完整的描述，揭示决策过程的内在规律。“关于”决策过程的知识，则是在实际的政策制定过程中可运用的理论、方法和技术。甚至包括召开一次听证会的程序、撰写一份政策问题备忘录的格式等等。因此，公共政策分析是有很强应用性的学科，应当以优化决策程序、提高政策质量为研究目标。同时，它的实际可应用性需要有民主的制度、规范的市场机制以及决策人员的现代科学知识水平作为配套条件。

28. 一、政策过程与分析框架 • 在实际生活中，一项公共政策从起始构想到最终完成是一个过程，这个过程中的各个阶段具有内在的逻辑关系，并表现出逻辑的完整性。理论上的公共政策分析框架与实际的政策发展进程也是一致的，它们主要包括以下几个基本的方面： （一）政策问题的建构。政策问题是政策制定过程的出发点：首先要发现问题，认识问题。在这个阶段上，决策人员的主要任务是充分掌握与政策问题相关的一切信息，界定和理清政策问题的范围、性质及内涵，在这个阶段上，

29. 决策人员往往会面对来自各方面的利益要求和政治压力，同时也面对大量虚虚实实原材料和情况。在这种压力之下，找对问题是不容易的。决策人员往往会面对来自各方面的利益要求和政治压力，同时也面对大量虚虚实实原材料和情况。在这种压力之下，找对问题是不容易的。 政策问题的构建就是要找出政策问题是是什么？社会问题和公共问题如何成为公众的政策要求？它又是通过什么样的途径进入政府的议事日程的？哪些力量对问题发现和解决起作用？怎样起作用等等。

30. （二）政策方案的制定 这是整个政策过程中的核心部分。在这个阶段上，决策人员提出解决问题的基本设想和行动方案。任何一个方案都是政治选择的结果，同时也是认识和分析的结果。政策方案包含以下的内容： 1、对政策问题的陈述，包括对问题的性质的定位。2、希望要达到的目标。3、与目标相联系的资源、手段与行动步骤。4、政策评估的标准以及政策修改的条件和程序。

31. （三）政策知识的论证 决策人员要向有关方面说明和解释为什么特定的政策方案应当被采纳，这个方案是基于什么基础（价值、事实、知识基础）而被制定出来的。政策论证是在相互辩论中完成的。政策人员在讨论一项方案时已经在进行论证。在下列情况下，政策论证是在政策制定之外的单独环节： 第一，具体负责方案拟定的人员向有决定权的领导回报并提供政策建议时，必须对方案进行论证。 第二，有关部门就一项政策向公众或其他部门征询意见时，必须不断地做解释和论证。 （例如1：关于“南京长江大桥炸还是不炸”的决策现在就处于广泛论证的阶段。2、五成按揭政策适宜推行吗？）

32. （四）政策内容的实施 一项公共政策问题，即使是正确的方案，不会自动地将问题解决。政策制定出来之后，需要执行、落实、实施。实践证明，政策实施不是一个纯技术的操作问题。在政策实施过程中，政策执行机构和人员的行为，以及政策所涉及的对象的行为，都有其自身的客观规律和特点，它们都是可以最终影响政策效果的重要因素。公共政策必须研究，有效的政策实施必须具备哪些条件？政策实施应当包含哪些具体的行动步骤？ （劳动与社会保障部制定了最低工资标准以后，在全国绝大多数城市没有得到执行。在国内，法律、政策、规定、标准得不到执行的情况太多了，所以政策实施阶段在公共政策分析中是一个不容忽视的阶段。）

33. （五）政策效果的评估 政策评估是一个政策周期的终点，同时又是下一个政策周期的起点。在这个阶段上，决策人员需要客观的知道，一项政策是有效还是无效。如果无效，原因是什么，是否需要改进，或者是需要新的政策。政策效果评估也是提供关于政策问题的信息：问题已经解决？尚未解决？不可解决？不必解决？在这方面，公共政策需要研究，按照什么标准去实行评估？由谁来执行评估？怎样保证评估客观性？ 如：对各地官员制定的经济政策的效果进行评估，主要以当地的GDP为标准，这项评估标准现在已经存在很多问题，需要作出修改，如上海市提出的绿色GDP的指标，以及把地方的GDP的提高与地方的劳动力的工资水平的提高相结合，让地方官员认识到吹牛也是要缴税的。