乡财县管与乡镇财政职能转化

1. 乡财县管与乡镇财政职能转化 蒋 祥 国

2. 理论 现状？！ “财者，为国之命而万事之本 政者，为国之要而万事之统” 中央财政喜气洋洋 省市财政勉勉强强 县级财政东墙补西墙 乡镇财政哭爹又喊娘 2

3. 主要内容 一、乡镇财政的演变和启示 二、乡财县管的现状和问题 三、乡财县管的完善和创新

4. 一、乡镇财政的演变和启示 二、乡财县管的现状和问题 三、乡财县管的完善和创新

5. 乡 镇 财 政 5 ——五级财政体系（中央、省、市、县、乡镇）的最低一级 ——地方财政的基石，直接关系基层政权巩固，农村经济发展、社会稳定。

6. 农 村 税 费 改 革 6 ——中西部农区乡镇财政收入进一步萎缩 ——事权和财权配置严重失调，新问题很可能抵消税费改革的成果、削弱基层政府统治的合法性基础

7. （一）乡镇财政的演变历程 7 标志：乡镇体制变化和农村税费改革 乡镇财政划分为三个时期 建立期（1949—1983） 发展期（1983—2006） 转型期（2006—至今）

8. 1、建立期（1949—1983） 8 在“统收统支” 财政体制下：组织收入、安排支出、业务核算 乡镇财政机构和人员由乡镇政府或公社管理，县级财政履行业务指导职能。保障乡镇政府运转的责任由县及以上政府负责，乡镇没有财权，相应的事权和责任也较小。

9. 2、发展期（1983—2006） 9 1983年10月： 中共中央、国务院《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》 ——“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预、决算制度，明确收入来源和开支范围” ——政社合一的人民公社取消，恢复了乡镇政府行政体制，筹集乡级政府履行职能所需资金就成为重建乡级财政的理由。

10. 10 1991年底： 财政部再次发布了《乡(镇)财政管理办法》，对乡镇财政的性质、职责、任务、收支范围、管理体制等进一步作出规定。 1994年： 《预算法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政相对独立的编制财政预决算，管理预算内、外资金。

11. 11 此期间的乡镇财政是基本完整的一级财政，财政管理职能显著增强，主要履行职能： •负责乡镇财政的预决算和预算执行管理 •负责农村税收政策的执行和农业四税的征收管理 •负责乡镇国有资产管理和五项统筹的征收管理 •负责乡镇预算外资金和收费票据的监督管理 •安排支出以维持乡镇运转，指导村级财务管理 •对乡镇区域内财政资金实行统管 •承担乡镇政府安排的部分工作任务

12. 12 乡镇财政机构和人员受县财政部门和乡镇政府的“双重”领导，机构得到健全，人员得到加强，属一级实体财政。 “分税制”财政体制带来负面影响 乡镇财政基本建设处于停滞局面

13. 3、转型期（2006—至今） 13 农村税费改革取消针对农民征收的各种税费，规范了农村税费制度，调整了市与县、县与乡的财政体制与分配关系。

14. 14 税费改革中，乡镇财政干部做宣传、搞测算，做了大量基础性工作，但改革后乡镇财政的工作环境和工作任务变化很大： •由收支管理型向支出管理型转变 •由预算管理型向核算管理型转变 •由维持保障型向服务发展型转变

15. （二）乡镇财政的启示 15 1、乡镇财政职能是乡镇政府职能的集中体现，强化其“当家理财”的作用是全面建设社会主义新农村的必然要求。 2、突出乡镇财政的服务职能，是农村经济社会发展的现实需要。

16. 一、乡镇财政的演变和启示 二、乡财县管的现状和问题 三、乡财县管的完善和创新

17. （一）乡镇财政的困境——“乱”+“弱” 17 1、“乱”是最直接的表现： 收入——高度依赖预算外收入、制度外收入，乱举债、乱收费、乱摊派、乱罚款； 支出——管理混乱，而置公共需求于不顾。

18. 18 2、“弱”表现为实力弱、功能弱： 原因： ①基础薄弱，农业乡镇无法提供大量税收 ②城乡二元发展战略 ③财权与事权不协调，分税制后各级地方政府上收财权，下放事权，乡镇最后兜底 ④转移支付缺乏

19. （二）乡财县管的由来 19 为防止重回“乱”的老路，保证乡镇政府运转和基本职责的履行，需要制度再创新。 一派是“县政、乡派、村治”，即将现在的乡镇政府改为县级政府派出机构，设“办事处”或“乡镇公所”) 。 另一派是加强乡镇基层政府建设。要通过外部资源引入“固本强基”加强乡镇基层政府建设，在新农村建设中发挥主导作用。

20. 20 “乡财县管”改革始于安徽省的探索，2003年在九个县率先试点，2004年全省推广。随后在全国逐渐铺开， 2005年湖北开始试点 2006年7月28日，财政部发出了《关于进一步推进乡财县管工作的通知》，通知要求在全国范围内推进“乡财县管” 改革，并确保2008年底前全面实现“乡财县管”。

21. 21 推行“乡财县管”改革的潜在收益在于巩固税费改革成果，巩固农民对中央政府的认可、支持和信任，形成乡镇财政的良性发展；改革成本则在于新制度的设计、实施成本和执行中的摩擦成本。

22. （三）乡财县管的内容——“五个统一” 22 一是“预算共编” 县对乡镇比照县直预算单位按照“两上两下”程序编制乡镇财政综合预算：

23. 23 二是“账户统设” 取消乡镇财政和各预算单位在各商业银行和其它金融机构的所有账户，建立国库单一账户体系，实行账户统设（财政资金清算账户、基本支出账户、专项资金账户）。 乡镇财政性资金全部纳入国库集中支付系统管理，通过国库单一账户体系统一存储、支付和清算，县级财政部门对乡镇财政资金拨付使用进行全程监管。

24. 24 三是“集中收付” 县财政负责乡镇财政性资金的收付，保证了乡镇收支按预算执行。规范收入管理秩序，乡镇各项财政收入均纳入县预算管理；规范支拨付程序，以年度预算为依据，按先重点后一般的原则按程序拨付。

25. 25 四是“采购统办” 各乡镇编制政府采购预算，由乡镇根据年初政府采购预算，提出采购申请和计划，经县财政部门审核后，由县政府采购经办机构集中统一办理，政府采购资金由国库直接支付到供应商。

26. 26 “乡财县管”模式，主要有监管制和报账制： 监管制：保留乡镇总预算会计，处理乡镇账务，县级在乡镇预算控制数内管理监督乡镇各项开支； 报账制：类似“统收统支”，取消乡镇总预算会计，乡镇账务上移到县级管理，乡镇发生的每笔支出、每张凭证都要到县里审核报销。

27. （四）乡财县管的效果 27 1、改革的直接效果 乡财县管”实现了“四个管住”： 管住了乡镇乱收费——财政收入得到规范 管住了乡镇乱花钱——财政支出得到制约 管住了乡镇乱举债——债务增长受到控制 管住了乡镇乱进人——人员编制受到抑制

28. 28 2、改革的政治效应 税费改革管收入环节+乡财县管管支出环节 从体制上解决乡镇政府人员膨胀、债务恶化、“三乱”反弹问题，将为农村上层建筑的改革和调整提供财力支持和制度保障。

29. （五）乡财县管的弊端 29 改革的思路是: 通过对财政收支流程的重构、深化国库集中收付来规范乡镇财政收支；重新划分分工和权限，通过审批、审核的设置和对乡镇预算的参与实现了对乡镇财政资金的全面全程监控。

30. 几个重要前提 30 集权政治和分权经济的矛盾提供了弱的制度基础与乱的体制动力 约束软化、监督缺乏将乱和弱的问题放大

31. 31 1、未根除乡镇财政“乱”的制度根源 乡镇财政常突破预算并低效运转的原因在于缺乏有效监督。

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33. 33 2、未触及乡镇财政“弱”的问题 造成“弱”的四个原因 （农业基础薄弱，城乡二元结构，财权与事权不协调，转移支付缺乏），“乡财县管”一个也没解决！

34. 34 “乡财县管”加强了内部和上级的监督，但外部监督缺乏，作用有效但又有限。中西部乡镇以农业为主的产业结构在短期内不可能改变，乡镇财政的收支矛盾必将长期存在。 总体上乡镇财政的薄弱局面并未改观，必须从财政之外来寻求解决之道。

35. 一、乡镇财政的演变和启示 二、乡财县管的现状和问题 三、乡财县管的完善和创新

36. 36 中共湖北省委党校 2014/11/9

37. （一）进一步推进改革的必要性探讨 37 “乡财县管”是基于税费改革后乡镇财政空壳化的制度创新，解决了乡镇最迫切的问题，但“乡财县管”必须要向更广阔的领域拓展，将乡镇财政与行政体制改革相统筹、协调推进。

38. 38 近期： 完善政策本身、顺利推进、严格执行、强化其规范和保障作用。 远期： 要把改革触角深入到政治和行政领域，通过具体的制度去解决造成乡镇财政“乱”与“弱”的制度原因。

39. 39 例如： ①摒弃二元思路，在城乡统筹框架内，以基本公共服务均等化为目标增加对农村和乡镇政府的转移支付，明确乡镇政府的事权和支出责任，赋予乡镇财政相当的财力以履行其职能； ②深化预算制度改革，完善内外部统一的监督体系，推进财政公开化、民主化，长期保持乡镇政府的规范运行并重振乡镇政府活力，激发政府领导的责任心，改善公共服务供给和质量。

40. （二）如何完善和强化执行“乡财县管”改革 40 1、加快信息化建设，控制改革成本 2、完善配套措施，激发乡镇积极性 3、强化执行，保证政策落到实处 4、严格支出顺序，满足基本需求 （“保工资、保运转、保重点、保发展”） 5、分步进行，与当地实际相结合

41. （三）后续改革走向与乡镇财政职能转化 41 1、后续改革走向 （1）增加转移支付，赋予乡镇政府相应财力 （2）完善乡镇财政监督体系和民主决策机制 “假如没有政府变革的配合，财政体制创新免不了夭折或半途而废的可能。” （3）迫切加强乡镇财政所建设

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43. 43 提高县市政府对乡镇社会经济发展工作的调控能力 提高农村公共财政分配能力

44. 44 2、乡镇财政职能转化 2003年，《关于推进乡镇综合配套改革的意见》明确乡镇政府主要职能： •落实国家政策 •严格依法行政 •发展乡村经济 •文化和社会事业 •提供公共服务 •维护社会稳定

45. 乡镇财政的职能定位要围绕发展经济、社会管理和公共服务来进行，并着重从适度的预算管理权、规范的核算监督权、到位的政策执行职责、满意的公共服务职责等“两权两责”四个方面予以细化乡镇财政的职能定位要围绕发展经济、社会管理和公共服务来进行，并着重从适度的预算管理权、规范的核算监督权、到位的政策执行职责、满意的公共服务职责等“两权两责”四个方面予以细化 45 农村税费改革以后，我乡财政主要从事以下工作： (1)由原来的主抓收入和支出转变成以支出管理为主,税改以前，乡财政主要从事农业四税的征收与管理，那时的财政连保工资都困难，如果税收不能按时完成，工资就不可能按时发放，这说起来大家都有深刻体会。2006年以来全市财政系统为了进一步规范财务收支行为，开展了财政财务管理基础年活动，由于我乡是合并的大乡，历欠债务很多，各种往来复杂，所以我们的财务管理水平也只能逐部提升，今年有望进入全市前五名，这应该说是党委政府高度重视以及各兄弟单位大力支持的结果。 (2)由原来的征管型向服务型转变，过去我们是向老百姓收取，现在是给老百姓发钱，仅2011年全乡各种惠农补贴就发放了 588万元(见附表），从税改到今年我乡共发了各种补贴近2000万元。 (3)农村各项工作任务繁重，乡镇综合配套改革后，我们开展了村级财务代管工作，规范了原村级包包帐行为，扎实开展了土地流转工作，仅2011年我们流转29户49亩，同时配合水布垭库区及马尾沟青龙电站搞好了库区移民工作。截止今年共发展农民专业合作社17家，解决了近3000人口就业。我们狠抓了农民负担监管,三资清理和“一事一议”的申报工作，从2010年到2012年我们共争取了450万元“一事一议”资金，为部分老百姓解决生产生活上的困难。

46. 2011年红土乡各项惠农补贴汇总表

47. 结 语 谢谢大家!! 47 总的说来，我乡的财政工作既面临机遇又面临挑战，但我相信有乡党委政府的坚强领导，有各兄弟单位的大力支持，我们全体财政工作者一定会克难奋进，奋力拼搏，为我乡的财政工作谱写出新的更加辉煌的篇章。