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规范行政行为 提升行政能力 —— 提升依法行政能力的主要内容、具体要求和工作安排. 省政府法制办副主任 张宪伟 （ 2010.3.11. 昆明）.
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规范行政行为 提升行政能力——提升依法行政能力的主要内容、具体要求和工作安排 省政府法制办副主任 张宪伟 （2010.3.11.昆明）
根据《云南省人民政府关于在全省县级以上行政机关推行效能政府四项制度的决定》（云政发〔2010〕40号）和《云南省人民政府办公厅关于印发云南省行政机关推行效能政府四项制度实施办法的通知》（云政办发〔2010〕24号）及省委常委、副省长李江在全省实施效能政府四项制度电视电话会议上的讲话精神，各级行政机关应当以规范行政审批、行政处罚和行政复议为重点，进一步规范行政行为。政府法制部门负责规范行政行为的推进工作。主要包括三个方面的内容：根据《云南省人民政府关于在全省县级以上行政机关推行效能政府四项制度的决定》（云政发〔2010〕40号）和《云南省人民政府办公厅关于印发云南省行政机关推行效能政府四项制度实施办法的通知》（云政办发〔2010〕24号）及省委常委、副省长李江在全省实施效能政府四项制度电视电话会议上的讲话精神，各级行政机关应当以规范行政审批、行政处罚和行政复议为重点，进一步规范行政行为。政府法制部门负责规范行政行为的推进工作。主要包括三个方面的内容：
一、规范行政审批行为 （一）主要内容 云政发〔2010〕40号文件规定：“规范行政审批行为，实现行政审批高效、便捷、透明运行。”云政办发〔2010〕24号文件规定：“各级具有行政审批职责的行政机关，应当公开涉及人民群众切身利益的行政审批项目、程序和条件；对具备进驻政务服务中心条件的行政审批项目，应当纳入政务服务中心集中办理，或者在本部门实行一个窗口对外办理；整治违法违规审批行为，实现行政审批透明、便捷、公正，促进行政审批高效运行。”
（二）具体要求 1.公开行政审批项目 （1）公开的主体。行政审批项目的主体是具有行政审批职责的各级行政机关和法律法规授权的组织。第一类是各级政府，第二类是各级行政机关，第三类是履行各种公共管理职能的社会组织。
省级部门是：省发展改革委、省工业和信息化委、省教育厅、省科技厅、省民委、省公安厅、省安全厅、省民政厅、省司法厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省国土资源厅、省环境保护厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省农业厅、省林业厅、省水利厅、省商务厅、省文化厅、省卫生厅、省人口计生委、省外办、省国资委、省地税局、省工商局、省质监局、省安全监管局、省宗教局、省广电局、省新闻出版局、省体育局、省统计局、省旅游局、省粮食局、省侨办、省人防办、省编办、省移民局、省档案局、省知识产权局、省测绘局、省国税局、省地震局、省气象局、省烟草专卖局、省邮政管理局、省通信管理局、云南检验检疫局、云南煤监局等。省级部门是：省发展改革委、省工业和信息化委、省教育厅、省科技厅、省民委、省公安厅、省安全厅、省民政厅、省司法厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省国土资源厅、省环境保护厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省农业厅、省林业厅、省水利厅、省商务厅、省文化厅、省卫生厅、省人口计生委、省外办、省国资委、省地税局、省工商局、省质监局、省安全监管局、省宗教局、省广电局、省新闻出版局、省体育局、省统计局、省旅游局、省粮食局、省侨办、省人防办、省编办、省移民局、省档案局、省知识产权局、省测绘局、省国税局、省地震局、省气象局、省烟草专卖局、省邮政管理局、省通信管理局、云南检验检疫局、云南煤监局等。 各州（市）相关部门参照执行。
（2）公开的范围。公开行政审批的范围包括行政许可项目和非行政许可项目。（2）公开的范围。公开行政审批的范围包括行政许可项目和非行政许可项目。 行政许可项目是指根据法律、行政法规、地方性法规、国务院决定和省政府规章设定，由行政机关按照《行政许可法》的要求，依法实施的普通许可、特许、认可、核准、登记等下列六类项目。包括： ①直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的项目； ②有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的项目；
③提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的项目；③提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的项目； ④直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的项目； ⑤企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的项目； ⑥法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他项目。
非行政许可项目是指根据国务院部门规章及规范性文件、省政府及省级行政机关规范性文件或者其他文件设定，由行政机关实施但不属于《行政许可法》调整的审批、核准、批准、审核、注册、认证等下列七类项目。包括：①行政机关对其他行政机关或者其管理的事业单位的人事、财物、外事等进行审批的项目；②国有资产监督管理机关对其管理的行政事业性国有资产权、资产变动的审批项目；③有关税费减免、使用政府基金或者享受政府其他有关政策待遇的审批项目；④有关人口户籍的审批项目；⑤有关民政优抚和社会待遇的审批项目；⑥对有关财产权利或者其他法律关系、法律事实予以确认的登记项目；⑦其他不属于《行政许可法》调整的行政审批项目。非行政许可项目是指根据国务院部门规章及规范性文件、省政府及省级行政机关规范性文件或者其他文件设定，由行政机关实施但不属于《行政许可法》调整的审批、核准、批准、审核、注册、认证等下列七类项目。包括：①行政机关对其他行政机关或者其管理的事业单位的人事、财物、外事等进行审批的项目；②国有资产监督管理机关对其管理的行政事业性国有资产权、资产变动的审批项目；③有关税费减免、使用政府基金或者享受政府其他有关政策待遇的审批项目；④有关人口户籍的审批项目；⑤有关民政优抚和社会待遇的审批项目；⑥对有关财产权利或者其他法律关系、法律事实予以确认的登记项目；⑦其他不属于《行政许可法》调整的行政审批项目。
（3）公开的内容。包括项目名称、实施机关、审批依据、审批条件、审批程序和审批时限（见附件1）。需要公开的行政审批项目是经过清理后，行政机关实施的现行有效的法定行政审批项目，以及国家新出台的法律、法规和规章重新设定的行政审批项目。（3）公开的内容。包括项目名称、实施机关、审批依据、审批条件、审批程序和审批时限（见附件1）。需要公开的行政审批项目是经过清理后，行政机关实施的现行有效的法定行政审批项目，以及国家新出台的法律、法规和规章重新设定的行政审批项目。 （4）公开的程序。 ①填报《现有行政审批项目登记表》（见附表2）。具有行政审批职责的各级行政机关和法律法规授权的组织，都应当填写由省政府法制办统一设计的《行政审批项目登记表》。《现有行政审批项目登记表》可在省政府法制办网站上下载 （http://www.zffz.yn.gov.cn/）。
②编制《行政审批项目目录》。具有行政审批职责的各级行政审批机关，应当根据行政审批的基本要求，编制《行政审批项目目录》。 ③确认《行政审批项目目录》。各级行政审批机关编制的《行政审批项目目录》，应当经各部门法制机构初审后，报同级政府法制部门审核确认，政府法制部门和部门法制机构应当按照有关法律、法规，对行政审批项目的合法性进行审核，并出具是否同意公布的意见。 ④公布目录。经各级政府法制部门审核后的行政审批项目目录，实施前应当在当地主要新闻媒体和网站上予以公布。（5）备案管理。正式公布后的目录和进驻政务服务中心统一办理的项目，应当报同级政府法制部门备案。各级行政审批机关应当对《行政审批项目目录》实行动态管理。行政审批项目增减或者相关内容发生变化的，应当按照规定程序经政府法制部门审核后，重新向社会公布。 （责任单位：各级行政审批机关，完成时限：省级5月31日前，州市级6月30日前，县级7月31日前）。
2.推进行政审批集中办理 （1）明确集中办理的场所。例如政务服务中心、便民服务中心、审批中心、办证大厅、政务大厅等。各级行政审批机关在认真梳理行政许可项目和非行政许可项目后，明确提出进驻政务服务中心等集中办理场所的项目和不能进驻政务服务中心的项目目录，对进驻政务服务中心的行政审批项目，必须实行统一办理。 （2）对不具备进驻政务服务中心条件的行政审批项目，应当在本机关集中统一办理，指定办理机构和相关责任人，实行一个窗口对外服务。 （3）省级目前没有设立政务服务中心，待条件和时机成熟时，建议组建省级政务服务中心，目前，省级部门行政审批必须在本单位实行统一办理，一个窗口对外服务。 （责任单位：各级行政审批机关，完成时限：省级、州市级、县级5月10日前）。
3.整治违法违规行政审批行为 （1）依法予以撤销行政许可。《行政许可法》第六十九条规定了可以撤销行政许可的五种情形。 ①行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出了准予行政许可决定的； ②超越法定职权作出准予行政许可决定的； ③违反法定程序作出准予行政许可决定的； ④对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的； ⑤依法可以撤销行政许可的其他情形。《行政许可法》还规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。
⑨在办理过程中“吃、拿、卡、要”，索取或者收受他人财物或者其他利益；⑩其他违反行政审批有关法律、法规、规章规定的行为。有上述行为之一的审批机关及其工作人员，由同级政府法制部门责令改正或者依法予以撤销，或者由监察部门进行查处。对于违法违规行为的处理，实行分级管理的原则。省政府法制办管理省本级，联合监察厅、人力资源社会保障厅视情节，予以行政问责或者行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。⑨在办理过程中“吃、拿、卡、要”，索取或者收受他人财物或者其他利益；⑩其他违反行政审批有关法律、法规、规章规定的行为。有上述行为之一的审批机关及其工作人员，由同级政府法制部门责令改正或者依法予以撤销，或者由监察部门进行查处。对于违法违规行为的处理，实行分级管理的原则。省政府法制办管理省本级，联合监察厅、人力资源社会保障厅视情节，予以行政问责或者行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 （责任单位：各级政府法制机构，协助单位：各级监察部门、人力资源社会保障部门，完成时限：县级10月1日前，州市级11月1日前，省级12月1日前）。
（三）工作安排 1.对各地各部门开展行政审批政务服务中心建设情况专项调研；配合省政府督查组对各地、各部门制定有关规范行政审批行为的配套措施、启动实施情况进行抽查督办（责任单位：省政府法制办，协助单位：省级有关部门和州、市政府法制部门，完成时限：4月30日前）。 2.配合省政府督查组督查省级各部门行政审批的项目、程序和条件公开情况（责任单位：省政府法制办，协助单位：省级有关部门，完成时限：5月31日前）。
3.配合省政府督查组督查各州（市）、县级行政机关行政审批的项目、条件和程序公开情况；已建立政务服务中心的行政审批项目进入情况；不具备进驻政务服务中心的行政审批项目在本部门实行一个窗口对外办理情况（责任单位：省政府法制办，协助单位：各州、市和县级有关部门，完成时限：7月31日前）。 4.对全省行政机关规范行政审批行为工作进行阶段性总结，查找问题，提出改进措施（责任单位：省政府法制办，协助单位：有关各级部门，完成时限：12月10日前）。
二、规范行政处罚行为 （一）主要内容 云政发〔2010〕40号文件规定：“规范行政处罚行为，做到行政处罚公平公正”；云政办发〔2010〕24号文件规定：“各级具有行政处罚权的行政机关，应当按照规定将执法主体名称、执法依据、执法权限、办公地址、联系方式和投诉渠道等事项，报本级政府法制部门审查后向社会公布。已公布内容发生变化的，应当重新公布。省、州（市）具有行政处罚权的行政机关，应当结合实际，细化、量化行政处罚自由裁量权幅度，规定从重处罚、从轻处罚、减轻处罚、不予处罚和停止执行处罚各自适用的具体情形和相应的幅度档次，确保公正执法、规范执法、文明执法。”
（二）具体要求 1.制定细化行政处罚权工作方案 各级具有行政处罚权的行政执法主体按照省政府的要求和《云南省规范行政处罚自由裁量权规定》，制定细化行政处罚权工作方案，明确细化标准、确定承办处(科)室、指定专人负责、固定联系人和联系方式、安排工作经费等(责任单位：省政府法制办，协助单位：各级具有行政处罚权的行政执法主体，完成时限：省级3月31日前，州市级4月20日前，县级4月30日前)。
省级具有行政处罚权的行政执法主体，应当对法律、法规和规章规定的行政处罚自由裁量权幅度，根据违法行为的不同情形细化2个以上档次，制定细化行政处罚自由裁量权标准 (责任单位：省政府法制办，协助单位：省级具有行政处罚权的行政执法主体，完成时限：4月30日前) 。 州(市)级具有行政处罚权的行政执法主体，对省级具有行政处罚权的行政执法主体细化的行政处罚幅度档次，每个细化2个以上档次 (责任单位：州市级政府法制机构，协助单位：州市级具有行政处罚权的行政执法主体，完成时限：5月20日前) 。 县级具有行政处罚权的行政执法主体，对州(市)级具有行政处罚权的行政执法主体细化的行政处罚幅度档次，可以结合实际再行细化 (责任单位：县级政府法制机构，协助单位：县级具有行政处罚权的行政执法主体，完成时限：5月30日前) 。
2.制定相对集中行政处罚权工作方案 未开展城市管理相对集中行政处罚权工作的城市，应当根据《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》(云政办发〔2008〕141号)和《云南省住房和城乡建设厅云南省人民政府法制办公室关于进一步做好相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》(云建执〔2009〕672号)要求，进一步统一思想，加强组织领导，认真调研，结合实际，制定相对集中行政处罚权工作方案(督促单位：省政府法制办、省住房和城乡建设厅，责任单位：州市、县级建设部门和法制部门，协助单位：州市、县级编制部门，完成时限：州市政府所在地城市5月30日前，县级政府所在地城市10月31日前)。
3.行政处罚自由裁量权标准的审查与公告 省级具有行政处罚权的行政执法主体，制定的行政处罚自由裁量权标准，报送本级政府法制部门审查，并向社会公告 (责任单位：省政府法制办，协助单位：省级具有行政处罚权的行政执法主体，完成时限：5月31日前) 。 州(市)级具有行政处罚权的行政执法主体，制定的行政处罚自由裁量权标准，报送本级政府法制部门审查，并向社会公告 (责任单位：州市政府法制机构，协助单位：州市级具有行政处罚权的行政执法主体，完成时限：6月20日前) 。 县级具有行政处罚权的行政执法主体，制定的行政处罚自由裁量权标准，报送本级政府法制部门审查，并向社会公告 (责任单位：县级政府法制机构，协助单位：县级具有行政处罚权的行政执法主体，完成时限：6月30日前) 。
4.相对集中行政处罚权工作的审查 州市政府所在地县(市、区)上报省人民政府审批的相对集中行政处罚权工作方案，由省政府法制办会同省编办等部门，依照有关法律法规进行审查并提出书面审查意见后，报省人民政府审批 (责任单位：省政府法制办，协助单位：省编办、省住房和城乡建设厅，完成时限：6月30日前) 。 县(市、区)级政府所在地城市上报州市人民政府审批的相对集中行政处罚权工作方案，由州市政府法制机构会同州市编制部门，依照有关法律法规进行审查并提出书面审查意见后，报州市人民政府审批 (责任单位：州市政府法制机构，协助单位：州市编办、州市建设局，完成时限：12月31日前) 。
（三）工作安排 1.规范行政处罚权工作的检(抽)查 在各单位自查自纠的基础上，对各级具有行政处罚权的行政执法主体制定的行政处罚自由裁量权标准进行检(抽)查，对落实好的进行通报表扬，对落实差的进行问责 (责任单位：省政府法制办，协助单位：省监察厅、省政府督查室、省新闻办，完成时限：7月31日前) 。 2.开展相对集中行政处罚权工作的检(抽)查。 在各单位自查自纠的基础上，对县级以上人民政府所在地开展城市管理相对集中行政处罚权工作进行检(抽)查，对落实好的进行通报表扬，对落实差的进行问责 (责任单位：省政府法制办，协助单位：省监察厅、省政府督查室、省住房和城乡建设厅、省新闻办，完成时限：12月31日前) 。
三、规范行政复议行为 （一）主要内容 云政发〔2010〕40号文件规定：“规范行政复议行为，保证复议结果合法合理。维护公民、法人和其他组织的合法权利，提高依法行政的能力和水平”；云政办发〔2010〕24号文件规定：“各级行政机关应当严格执行行政复议制度，畅通行政复议受理渠道，推进行政复议决定备案审查、行政复议检查、行政复议错案通报和责任追究工作。各级行政机关应当改进行政复议案件审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证等手段办案，加大专家参与行政复议案件审理力度，探索运用和解、调解等方式解决行政争议，确保行政复议结果合法合理。”
（二）具体要求 １.畅通行政复议受理渠道 ①探索行政复议受理渠道下移的有效措施，选择一到两个具备条件的县（市）作为试点,在乡镇或者街道、居民点设立行政复议受理中心，代为接受有关行政复议申请，并负责宣传行政复议法律知识，解答群众咨询（责任单位：省政府法制办，协助单位：各州、市和县级有关部门，完成时限：4月30日前完成）。 ②规范行政执法文书，落实行政复议权利告知制度。以省政府办公厅名义发文要求行政机关在执法文书中,必须告知相对人行政复议权利，并根据近期行政复议案件特点,选择一到两个政府部门作为工作重点（省政府法制办，协助单位：各州、市和县级有关部门，完成时限：5月30日前）。
③大力加强行政复议宣传工作，增强广大群众通过行政复议渠道维护自己合法权益的法律意识，强化行政机关运用行政复议方式解决行政争议的职能，各级复议机关要结合“行政复议宣传日”搞一次宣传活动（省政府法制办，协助单位：各州、市和县级有关部门，完成时限：9月30日前）。
２.完善行政复议案件审理方式 严格按照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，结合《云南省行政复议条例》以及《云南省行政复议规定》（云政发〔2005〕173号）、《云南省人民政府法制办公室、云南省人民政府行政复议办公室关于印发〈云南省行政复议证据规则〉等七项行政复议法配套制度的通知》（云府法〔2005〕109号）的规定，在行政复议的申请、受理、书面审查、调查听证、作出行政复议决定、归档、报送备案及行政复议错案的确认和追究等各个阶段实行规范化操作；根据案件复杂程度和争议、影响大小，分别采用书面审查、实地调查、听证等审理方式办案；正确用好和解、调解手段，把好事实关、法律关、裁决关、善后关。各级行政机关要进行自查和分级检查，将自查检查情况报省政府法制办。省政府要选择行政复议案件集中的州(市)政府和省属部门进行抽查（省政府法制办，协助单位：各州、市和县级有关部门，完成时限：6月30日前完成）。
３.加强行政复议指导和监督工作 ①认真抓好行政复议案件统计和行政复议决定备案工作，及时掌握行政复议工作的动态，强化对行政复议的个案监督，研究解决共性问题，切实解决行政复议工作中的突出问题。全省县级以上行政复议机关都要做好行政复议案件统计和分析，严格执行统计数据上报时限，按照《国务院法制办公室关于完善行政复议、行政应诉案件统计报告制度的通知》（国法〔2007〕77号）的要求及时报送。 ②加大对重大行政复议决定的备案审查力度，对备案案件要及时进行审查，提出备案审查意见，对审查中发现的问题要坚决予以纠正，并于次年年初向上一级复议机关报送备案审查工作情况（责任单位：省政府法制办，协助单位：各州、市和县级有关部门，完成时限：7月30日前完成）。
４.加强行政复议基础工作 各级行政复议机关要重视行政复议机构队伍建设，应当按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定，设置行政复议机构，配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证2名以上行政复议人员参加审理行政复议案件，重大复杂案件有3人承办。将复议经费纳入财政预算，解决行政复议办公场所、设备、交通工具，定期组织行政复议人员进行行政复议实务培训，提高行政复议人员的专业素质。行政复议机构的设置、人员配备、经费和设施保障要与工作任务相适应（责任单位：省政府法制办，协助单位：各州、市和县级有关部门，完成时限： 9月30日前完成）。
（三）工作安排 １.配合省政府督查组督查各州（市）、县畅通行政复议受理渠道，规范行政执法文书工作的情况（责任单位：省政府法制办，协助单位：各州、市和县级有关部门，完成时限：7月31日前）。 ２.配合省政府督查组督查完善行政复议案件审理方式，加强行政复议基础工作的情况（责任单位：省政府法制办，协助单位：各州、市和县级有关部门，完成时限：11月31日前）。
附件１ 行政审批项目公开表 填表时间：2010年 月 日 负责人签字： 填表部门盖章：
附件２ 现有行政审批项目登记表 填表时间：2010年 月 日 负责人签字： 填表部门盖章：
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张 宪 伟 个 人 简 历 • 张宪伟，男，白族，1966年2月生，研究生毕业，中共党员，1987年7月参加工作。历任云南省社科院助理研究员、省政府法制局经济立法处副处长，省政府法制办公室行政许可和规范性文件处处长，现任省人民政府法制办公室副主任。从事过审判、国企改革、政府法制等工作，参与起草和审查地方性法规、省政府规章50余件，承办规范性文件数百件。 • 主要社会兼职：云南大学、昆明理工大学兼职教授，硕士生导师；云南省教育厅、西双版纳州政府等单位法律顾问；中国法学会会员，云南省法学会理事、云南省政府法制研究会副秘书长。 • 主要著作有：《对我国行政管理法制化的思考》 、《执法环境的优化》 、《依法行政与行政程序》、《可持续发展的地方立法与实施》、 《云南地方立法的回眸与反思》、《消费者权益与法律保护》等。
