《 就业促进法 》 讲座

1. 《就业促进法》讲座 劳动保障部培训就业司 王亚栋 二OO七年十一月十六日

2. 《就业促进法》是我国就业领域首部基本法；是基于中国国情，着力于解决中国当前和今后一个时期就业问题，规范和指导走有中国特色就业促进道路的工作总纲；是中国就业工作由政策时代迈向法治时代的重要标志；是就业工作进入新的历史时期的里程碑；有利于我国劳动力要素市场的发展，标志着我国社会主义市场经济的进一步成熟。《就业促进法》是我国就业领域首部基本法；是基于中国国情，着力于解决中国当前和今后一个时期就业问题，规范和指导走有中国特色就业促进道路的工作总纲；是中国就业工作由政策时代迈向法治时代的重要标志；是就业工作进入新的历史时期的里程碑；有利于我国劳动力要素市场的发展，标志着我国社会主义市场经济的进一步成熟。

3. 主要内容 • 如何认识和把握《就业促进法》的基本特征和立法思想？ • 如何领会和掌握《就业促进法》的主要内容？ • 如何实施和运用《就业促进法》推动就业工作？

4. 一、就业促进法的特征和立法思想

5. （一）就业促进法的三大特征 • 鲜明的时代特点：就业状况、发展阶段、战略选择 • 突出的体制特征：现实体制环境 • 强烈的政府意志：政府角色定位

6. 特征一：鲜明的时代特点 • 千方百计扩大就业，创造就业岗位，是促进就业的首要任务 • 解决结构性失业问题，是促进就业的重点内容 • 处理城镇化、工业化、市场化、国际化过程中的就业问题，是促进就业的战略选择 • 促进经济发展与扩大就业相协调，是促进就业的现实要求 • 促进社会和谐稳定，是促进就业的根本宗旨

7. 1.千方百计扩大就业是促进就业的首要任务 • 刘易斯拐点：劳动力无限供给向短缺转变，农业富余劳动力供给为零。 • 部分学者：初等劳动力已经从供过于求转为供求平衡，局部地区已经出现供不应求，将来有可能出现整体供不应求的局面。 • 劳动保障部：我国劳动力总体上供大于求的基本格局不会改变。十一五期间，供大于求的总量性矛盾继续存在，其中需求稳中有升；就业结构性矛盾明显加大，劳动者素质技能不适应问题更加突出；就业难和“招工难”的矛盾在不同地区出现，虽属局部现象，但短期内难以消除。

8. 法律体现 • 《就业促进法》第一条就提出：“促进经济发展与扩大就业相协调”，第二条继续提出：“国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置”，第四条又提出：“县级以上人民政府把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标”，第十一条再提出：“县级以上人民政府应当把扩大就业作为重要职责”。政策支持、公平就业、就业服务和管理、职业教育和培训、就业援助等五章业务内容，通篇贯彻扩大就业的法律要求。 • “扩大就业”四个字全文直接出现9次，第一章共十条出现5次，第二章共十四条出现4次。

9. 2.解决结构性失业问题是促进就业的重点内容 • 总量失业（经济型）：劳动力总供给大于总需求引起的失业 • 摩擦性失业（选择型）：人们在不同地区、职业，或生命周期的不同阶段，变动职业而引起的失业 • 结构性失业（生计型）：现有劳动力的知识、技能、观念、区域分布等不适应经济结构(包括产业结构、产品结构、地区结构等)变化，与市场需求不匹配而引起的失业

10. 我国结构性失业问题不太可能在短期内彻底解决我国结构性失业问题不太可能在短期内彻底解决 • 对新劳动力的需求增加：经济发展、技术进步、产业结构调整。第一产业、传统产业逐渐衰退，对劳动力需求减少，新兴产业层出不穷。 • 短期内劳动力供给无法满足新需求：劳动力素质结构，包括工种、技能、技术、知识、经验等在短期内都无法满足新兴产业发展需要。 • 体制转轨时期结构性失业更突出：户籍制度、社会保障和社会福利制度、劳动力市场制度、教育体制的调整和改革，以及社会文化层面就业观念转变等。

11. 法律体现 • 《就业促进法》花了大量篇幅作出有关法律规范。在第一章总则第七条中，提出“国家倡导劳动者树立正确的择业观念”。第二章政策支持共14条，绝大多数条款旨在通过政策扶持解决结构性失业问题。第四章就业服务和管理，主要目标是通过建立统一开放、竞争有序的人力资源市场，解决人岗不匹配的结构性矛盾。第五章职业教育和培训、第六章就业援助，重点解决结构调整过程中因职业技能等原因造成的结构性失业。

12. 3.处理城镇化、工业化、市场化、国际化过程中的就业问题，是促进就业的战略选择 • 城镇化是由农业人口占很大比重的农业社会向非农人口占多数的现代社会转变的过程。核心之一是人口就业结构的变迁 • 工业化是工业就业人数在总就业人数中比重不断上升的过程。新型工业化强调人力资源优势 • 市场化是市场配置劳动力资源作用持续增大，促进就业对市场机制的依赖程度不断加深和增强，市场就业机制从产生、发展到成熟的过程 • 国际化是国民经济全方位开放和接轨,全面参与国际分工和合作的过程。核心之一是劳动力要素的跨国流动

13. 法律体现 • 《就业促进法》第二十条：“国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度”，并对农业富余劳动力就地就近和异地转移就业作出了具体法律规范。第二十二条要求各级人民政府统筹做好城乡就业工作； • 第七条、二十四条规定了劳动者和政府在自谋职业中的要求。在第四章就业管理和服务要求政府建立人力资源市场和覆盖城乡的就业服务体系； • 调整产业结构，统筹协调产业政策与就业政策，实行有利于就业的财政、金融和税费政策， • 发展国内外贸易和国际经济合作，以及外商投资职业中介和境外就业服务等内容。

14. 4.促进经济发展与扩大就业相协调是促进就业的现实要求4.促进经济发展与扩大就业相协调是促进就业的现实要求 • 零就业（无就业）增长：高增长，低就业。 • 就业弹性系数：就业人数增长率与GDP增长率的比值，即GDP增长1个百分点带动就业增长的百分点。我国就业弹性系数80年代为0.303，目前是0.105。 • 经济发展与扩大就业良性互动：扩大就业取决于经济发展而不依赖于经济发展。

15. 法律体现 • 两者关系：第一条提出促进经济发展与扩大就业相协调的立法宗旨 • 工作要求：体现在突出位置和重要目标上政策要求：体现在第二章政策支持中，包括统筹协调产业政策与就业政策，鼓励发展劳动密集型产业、服务业和中小企业，投资和建设项目要带动就业，等等

16. 5.促进社会和谐稳定是促进就业的根本宗旨 • 和谐社会的本质特点：全体人民各尽其能、各得其所。 • 充分就业：指在一定工资水平下，愿意就业的劳动者都能够就业。并不是指一切有劳动能力的劳动者全部都就业了。失业率5%左右。 • 社会就业比较充分：到2020年，城镇调查失业率控制6%以下，城镇登记失业人数1200万左右(城镇登记失业率4%左右)，社会平均失业周期控制在半年内。 • 社会就业更加充分：17大更高要求。

17. 法律体现:和谐社会就业工作三大任务 • 《就业促进法》开宗明义，促进就业是为了促进社会和谐稳定。九章六十九条6460个字，围绕到2020年实现比较充分就业目标和长远实现充分就业的目标，完成和谐社会就业促进三大工作任务： 1.扩大就业机会，所有有劳动力能力和就业愿望的劳动者都能得到就业机会或处于准备就业状态。就业机制比较完善。 2.创造公平就业的环境，建立平等就业制度，实施公平就业的政策，消除就业歧视，使所有劳动者享有平等的就业机会和就业条件。 3.提高就业质量，大多数劳动者就业比较稳定。劳动关系相对稳定。劳动者素质较充分开发。

18. 特征二：突出的体制特点 • 在二元经济结构体制下制定和实施的《就业促进法》 • 在现行政府管理体制下制定和实施的《就业促进法》 • 在社会保障体制尚未健全的情况制定和实施的《就业促进法》

19. 在二元经济结构体制下制定和实施的《就业促进法》在二元经济结构体制下制定和实施的《就业促进法》 • 二元经济结构:发展经济学的重要概念。指发展中国家现代化的工业和技术落后的传统农业同时并存的经济结构。 • 二元经济结构体制下包括户籍、住宅、粮食供给、副食品供应、教育、医疗、就业、保险、劳动保障、婚姻、征兵等10余种制度

20. 在现行政府管理体制下制定和实施的《就业促进法》在现行政府管理体制下制定和实施的《就业促进法》 • 与劳动力就业直接相关的部门：发改委、教育、商务、劳动保障、人事、农业、外国专家局等等 • 涉及到的问题：主管问题；劳动力市场、人才市场和毕业生就业市场的问题；职业教育和培训的相关问题；来华外国专家的管理和服务问题；与对外劳务输出和境外就业。等等。

21. 在社会保障体制尚未健全的情况制定和实施的《就业促进法》在社会保障体制尚未健全的情况制定和实施的《就业促进法》 • 社会保障体系存在的问题：覆盖范围比较窄，制度不够健全，管理基础比较薄弱，部分社会群体保障待遇不合理，特别是城乡社会保障不平衡和不衔接等。总体上看，与就业相关问题： --4500万失地农民无社会保障 --1.2亿进城务工农村劳动者多数既没有纳入城镇社保，也缺乏农村社保 --灵活就业人员社会保障问题基本没有解决 --老工业城市、贫困农村大部分群体无社会保障

22. 特征三：强烈的政府意志 • 立法速度：部门10个月，国务院1年3个月，人大7个月。 • 六十九条八个方面：明确责任、制定政策、创造环境、提供服务、加强培训、提供援助、资金保障、指导督查。 • 强烈意志六个方面：突出位置、重要目标和重要职责；工作协调机制；就业专项资金；公共就业服务机构；目标责任制度；违法追究。

23. （二）就业促进法的四个立法思想：是科学发展观的充分体现（二）就业促进法的四个立法思想：是科学发展观的充分体现 • 扩大就业的思想：就业促进的第一要务 • 公平就业的思想：就业促进的一面旗帜 • 统筹就业的思想：就业促进的一个方向 • 市场就业的思想：就业促进的核心

24. 1. 扩大就业的思想：第一要务 • 战略选择：经济发展和扩大就业相协调 • 工作摆布：突出位置、重要目标、重要职责 • 指导思想：发挥劳动者、用人单位、政府、社会组织的作用 • 宏观政策：有利于促进就业的经济政策和社会政策 • 具体途径：多渠道、多方式增加就业

25. 2. 公平就业的思想：旗帜 • 规范的对象：各级人民政府、用人单位、职业中介机构 • 保护的对象：妇女、少数民族劳动者、残疾人、传染病病源携带者、农村劳动者进城就业 • 歧视类型：民族、种族、性别、宗教信仰等 • 政府职责：保障劳动者平等就业和自主择业权利，保障用人单位自主用人权利；创造公平就业环境，消除就业歧视；对困难人员给予扶持和帮助 • 用人单位义务：招用人员应提供平等的就业机会和公平的就业条件。招用女职工的特殊规定，包括拒绝录用、提高录用标准、规定限制内容。招用人员时适当照顾少数民族劳动者 • 诉求途径：劳动者可以向人民法院起诉

26. 3. 统筹就业的思想：方向 • 统筹城乡就业：建立三个体系（组织管理、就业服务、职业培训）、一个市场（城乡一体化劳动力市场）和一个制度（城乡劳动者平等就业制度） • 统筹不同地区就业：第21条（不同地区、民族地区）。第57条（资源开采型城市和独立工矿区、困难人员集中地区） • 统筹不同群体就业：普通类：城镇新增劳动力就业、农业富余劳动力转移就业、失业人员就业。特定类：残疾人、妇女、少数民族劳动者、传染病源携带者、灵活就业人员、就业困难人员等。

27. 4. 市场就业的思想：核心 • 市场就业方针：劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业 • 市场就业权利：平等就业和自主择业权、自主用人权 • 市场就业环境：公平就业、规范人力资源市场、完善就业服务、个体经营指导服务 • 市场就业能力：就业服务和管理、职业教育和培训 • 政府对人力资源市场的干预：政策支持和就业援助、就业服务和管理

28. 二、如何领会和掌握就业促进法的主要内容？

29. （一）就业促进法的内在逻辑结构 • 劳动保障部草案：协调机制、扩大就业、统筹就业、公平就业设立单章； • 国务院法制办草案：政策支持、规范市场秩序、就业服务与就业援助设单章 • 人大法工委草案：公平就业设立单章

30. （二）立法过程中争论较多的问题 1.促进就业工作协调机制 2. 促进就业工作主管部门 3. 人力资源市场 4. 公共就业服务机构 5. 公平就业 6. 就业专项资金 7. 劳动力派遣 8. 发挥失业保险作用 9. 加强失业调控 10. 职业资格证书制度 11. 外国人来华就业 12. 港澳台居民来内地 就业

31. （三）政府促进就业的九大职责 1. 把扩大就业作为经济社会发展的重要目标：纳入发展规划、制定工作计划、建立协调机制、实行目标责任 2. 制定实施有利于就业的经济和社会政策：发展经济和调整产业结构，增加就业岗位；实施积极的就业政策 3. 推进公平就业：公平的就业环境、平等的劳动权利、困难扶持和援助 4. 培育和完善人力资源市场：统一开放、竞争有序

32. （三）政府促进就业的九大职责（续） 5. 建立健全公共就业服务体系 6.开展职业教育和培训 7. 实施就业援助 8. 建立健全失业保险制度，保生活，促就业 9. 推进就业工作法制化建设

33. 宏观调控目标 就业工作 法治化 有利于就业的 经济社会政策 失业保险 公平就业 政府 就业援助 人力资源市场 职业教育 和培训 公共就业服务

34. （四）促进就业工作五项制度 1.政府责任制度：目标责任和考核检查制度、列入发展规划、促进就业工作协调机制 2.公共就业服务和就业援助制度：公共就业服务体系、就业援助 3.人力资源市场管理制度：城乡就业服务体系、中介管理规范、劳动力调查统计制度和就业失业登记制度 4. 职业能力开发制度：职业能力开发计划、各类劳动者培训制度、劳动预备制度、职业资格证书制度、培训补贴制度 5.失业保险及预防制度：失业预警、失业预防和调控

35. 我国劳动者终身职业培训体系： 健全面向全体劳动者的职业教育培训制度 一定的 职业技能 初次 就业技能 提高技能 转岗技能 各类 职业 院校 劳动预 备制度 就业前 培训 在职培训 再就业 培训 职业技 能培训 机构 劳动 者职 业生 涯各 阶段 初高中 毕业生 初次就 业人员 企业在 职职工 就业转 失业人员 用人 单位 创业培训 创业知识和能力

36. （五）就业促进法的灵魂

37. 1. 法律中的十大就业政策 1. 有利于促进就业的产业政策：调整产业结构。与就业统筹协调的产业政策。鼓励劳动密集型产业和服务业。 2. 有利于促进就业的贸易政策：通过国内外贸易、国际经济合作，拓宽就业渠道。 3. 有利于促进就业的投资政策：发挥投资和重大建设项目带动就业的作用，增加就业岗位。 4. 有利于促进就业的财政政策：加大投入，改善就业环境。财政预算中安排就业专项资金。 5. 有利于促进就业的税费政策：鼓励企业增加就业和扶持劳动者就业的税收政策。个体经营免费政策。

38. 1. 法律中的十大就业政策（续） 6. 有利于促进就业的金融政策：增加中小企业融资渠道。中小企业信贷支持。自主创业小额信贷。 7. 有利于促进就业的区域发展政策：支持发展区域经济和鼓励区域协作，协调地区就业均衡增长。 8. 有利于促进就业的劳动和社会保险政策：失业保险制度、灵活就业劳动和社会保险政策。 9. 公平就业政策：对不同群体实施有针对性的政策，促进就业机会和条件的公平。 10. 困难人员的就业援助政策：公益性岗位。残疾人特别扶助。零就业家庭。扶持特定地区。

39. 就业政策体系图表 产 业 政 策 贸 易 政 策 投 资 政 策 财 政 政 策 税 费 政 策 金 融 政 策 区 域 发 展 政 策 劳 动 和 社 会 保 险 政 策 公 平 就 业 政 策 就 业 援 助 政 策

40. 2. 现行积极的就业政策：框架 • 保持经济持续增长，扩大就业机会 • 加大政策扶持力度，促进再就业 • 改进就业服务和强化职业培训 • 开展失业调控，加强就业管理 • 完善社会保障制度，建立与促进就业的联动机制。

41. 现行积极的就业政策：核心内容 • 鼓励自谋职业和自主创业 • 鼓励企业吸纳就业 • 援助就业困难对象 • 主辅分离分流安置富余人员 • 鼓励灵活就业

42. 中国积极的就业政策 保持经济 持续增长， 扩大就业机会 加大政策 扶持力度 促进再就业 改进就业 服务和强化 职业培训 开展失业 调控加强 就业管理 完善社会保障 制度建立与促进 就业的联动机制 鼓励 自谋 职业 和 自主 创业 鼓励 企业 吸纳 就业 援助 就业 困难 对象 主辅 分离 分流 安置 富余 人员 鼓 励 灵 活 就 业

43. 3.《就业促进法》中的积极就业政策 • 巩固、丰富、完善和发展： 一是巩固了积极就业政策的法律地位 二是丰富了积极就业政策的体系框架 三是完善了积极就业政策支持的对象范围和政策内容 四是发展了积极就业政策的理念

44. 一是巩固了积极就业政策的法律地位 • 明确了积极就业政策的重要地位并法制化：第二条将积极的就业政策作为国家重要的经济社会发展政策，明确提出，国家实施积极的就业政策。 • 将现行行之有效的所有政策内容全部纳入法律规范，从整体上巩固了现行政策，为长期实施积极的就业政策奠定了法制基础。

45. 二是丰富了积极就业政策的体系框架 • 提出了一整套有利于促进就业的宏观经济政策，包括财政、金融、贸易、产业、投资、区域政策，以及社会保障政策等。 • 以法律的形式正式确立了以就业为核心的宏观经济政策体系。与现行政策相比，不仅政策体系更加完整，而且突出了促进就业在宏观经济政策体系中的核心地位。

46. 三是完善了积极就业政策支持的对象范围和政策内容三是完善了积极就业政策支持的对象范围和政策内容 • 在税收政策方面，扩大了企业的类型范围，规定四类企业可享受优惠政策：吸纳规定人员、达到规定要求的企业，失业人员创办的中小企业、安置残疾人的企业、国务院规定的其他企业；扩大了人员对象范围，规定四类人员可享受相应优惠政策：失业人员、国家规定条件的失业人员、残疾人、国务院规定的其他人员。 • 在小额信贷政策方面，将人员范围扩大到了自主创业人员。

47. 三是完善了积极就业政策支持的对象范围和政策内容三是完善了积极就业政策支持的对象范围和政策内容 • 在资金政策方面，明确了建立就业专项资金，取消了原“劳动力市场建设、《再就业优惠证》工本费”，保留了现有的其他所有支出项目，增加了扶持公共就业服务等，以及“公共就业服务经费纳入同级财政预算”。同时，将原来职业介绍和职业培训补贴的三类对象，扩大到劳动者。 • 在就业援助方面，除继续规定就业困难人员具体范围由省级政府规定外，增加了第五十六条中零就业家庭的内容。同时，在地区范围上，突出了对资源枯竭或失业集中地区的扶持和帮助。

48. 四是发展了积极就业政策的理念 • 在政策体系上，进一步注重政策的完整性和全面性。 • 在政策导向上，进一步注重公平就业和统筹就业。 • 在政策重点上，在强调建立市场就业机制的同时，进一步注重对困难群体的就业援助。 • 在政策执行上，进一步注重了落实政策的法律责任。

49. （六）就业促进法的监督检查

50. （六）就业促进法的监督检查 监督检查主体 监督检查对象 监督检查内容 县级以上人民政府 县级以上人民政府 所属有关部门和 下一级人民政府 促进就业目标 责任制落实情况 审计机关 就业专项资金的 管理和使用者 就业专项资金 管理使用情况 财政部门 劳动行政部门 法律实施中的 各责任主体 法律实施情况