艰难转型 中国区域战略

1. 艰难转型 中国区域战略

2. 目 录 • 前言 • 走出误区 • 三江源地区过度开发的教训 • 三江源教训的背后是对区域经济发展的误解，也是区域战略的误区 • 区域战略的误区带来的问题 • 国家发改委做出关于规划体制改革的意见 • 艰难启动 • 主体功能区的课题，遭到科研单位和专家的拒绝 • 主体功能区构想是否列入“十一五”规划引发的争论 • 一代人的梦想 • 主体功能区大体的实现步骤 • “十一五”规划中的主体功能区进展顺利，将对“十二五”规划有指导作用 • 超前的构想 • 杨伟民的乐观与众多专家的不乐观的鲜明对照 • 构想的补充点

3. 前 言 “十一五”规划纲要的一个重要构想：将中国国土空间划分为开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。 中国区域战略在多年摇摆之后，第一次有可能从以GDP为标准变成以人为本。

4. 走 出 误 区（一） • 三江源地区过度开发的教训 • 三江源地区是世界三大河流长江、黄河、澜沧江的发源地。这个地区过度开发的教训是中国过去区域政策误区的一个缩影。 • 过去几十年畜牧业的过渡开发，造成水土流失、草原退化、水源减少等恶果。 • 三江源地区的社会经济运行模式陷入了“贫穷-破坏草地生态环境-更贫穷”的恶性循环之中。 • 今年中国政府投入75亿元的三江源自然保护区生态保护和建设工程在青海全面启动。过去开发带来一些小的效益，现在要付出更大的代价去弥补。

5. 走 出 误 区（二） • 三江源教训的背后是对区域经济发展的误解，也是区域 战略的误区。 • 各个地方，各级政府都把增加GDP作为主要的发展目标，结果是适合集中发展经济的地区在迅速发展，不适合经济发展的地区也在拼命赶超。 • 随着长三角、珠三角、京津冀的迅速倔起，许多不适宜大规模发展经济的地区，也在学习，追赶中迷失了方向。

6. 走 出 误 区（三） • 区域战略的误区带来的问题 • 国土空间开发秩序混乱,该开发的、不该开发的都在开发，结果带来水土流失、沙漠化等等环境问题。 • 城市化面临同样的问题，中国661个城市，110个严重缺水，但是这些城市中，许多仍然在盲目地扩大规模。开发区更是全面开花,有没有条件的地方都纷纷设立。 • 在发展导向上，把缩小区域差距定位于缩小经济距离，各个地方都追求GDP的排名的靠前。 • 区域政策没有针对性，比如土地供应，该增加的地区增加不够，该限制的限制不住。 • 环境、资源压力越来越大，长三角、珠三角水网密集的地区都出现了缺水问题。 • 国家发改委做出关于规划体制改革的意见 • 2000年，发改委作了关于规划体制改革的意见，提出空间协调与平衡的理念。就是政府在制定规划时，不仅要考虑产业分布，还要考虑空间、人、资源环境的协调。 • 增加规划的空间指导，成为主体功能区构想的源头。

7. 艰 难 启 动（一） • 主体功能区的课题，遭到科研单位和专家的拒绝 • 发改委规划司找到科研单位，希望能接手主体功能区的课题，但是却被专家们泼了冷水。 • 发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成拒绝接手这个课题。划分4种功能区也确实是客观存在的需求，但最大的问题就是根据这个构想研究出的方案是“好提不好收”。 • 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇，也没有接手四大功能区的课题。 ·他感到，四大主体功能区构想是一个亮点，方向是正确的,但需要与其它层次的区 域划分体系相结合。 ·根据国外的经验，一般为4个层次:宏观区域经济格局的划分;综合经济区域的划分; 标准经济区的划分;都市圈地域的划分。 ·就中国而言，第一个层次是指东部、中部、西部和东北的区域划分，第二个层次是 指京津冀鲁沿海综合经济区、沪苏浙沿海综合经济区、粤港澳闽台经济区、黄河上 中游经济区、长江上中游经济区、珠江上中游经济区、人口稀疏的远西部经济区等 区域划分，第三个层次就是指功能区的规划。 ·前两个层次的区划还要进一步研究和明确，虽然可以开展一些第三个层次的区划工 作，但是前两个层次的区划方案尚待完善，因此第三个层次的区划工作难度是比较 大的。

8. 艰 难 启 动（二） • 主体功能区构想是否列入“十一五”规划引发的争论 • 主要争论集中在优化开发功能区和重点开发功能区。 • 优化开发区是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次。 • 重点开发区则是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区的产业转移，承接限制开发区和禁止开发区的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。 • 多数地区希望能列入重点开发区。由于激烈的争论使得发改委规划司没敢公开方案中重点开发和优化开发两个方面的内容。

9. 一代人的梦想（一） • 主体功能区大体的实现步骤 主体功能区构想的落实应该划分为实施和形成两个阶段。 • 实施阶段要解决3个问题 • 一是为什么在中国搞主体功能区?原因就是前面提到的种种问题。这个问题已经解决的标志是列入“十一五”规划纲要，现在实现主体功能区不只是规划司的工作，同时也是“全委 （国家发改委)的重要任务，国务院的重要任务”。 • 二是怎么做，也就是怎么划分的问题。这是一个庞大的系统工作，也是目前的核心工作。涉及到很多问题，比如由哪一级政府主导功能区的划分?以什么单元划分(省、地市、还是县、镇)?划分的标志是什么?规划工作所需要的基础数据如何保证?这些问题清楚后，许多地方政府就不会不顾一切地盲目搞开发。 • 三是怎么落实?这是指政策配套的问题，是下一个阶段的重点问题。 主要是解决政策上对不同的功能区区别对待。比如，对列为限制开发和禁止开发区的官员的政绩考核，就一定不能再以GDP来要求。另外，对这样的地区中央和省级财政要进行补偿，让这些经济不能迅速发展地区的人民，享受和经济发达地区人民接近的公共服务。这也是功能区构想体现以人为本精神的重要因素。

10. 一代人的梦想（二） • 解决好上面的问题以后，主体功能区进入形成阶段。 • 在形成阶段，重点开发区将得到各种支特，迅速成集聚经济和人口的中心地带。 • 在这个过程中，优化开发区在产业升级后，一些产业和人口要向重点开发区转移，限制和禁止开发区的人口也要逐渐向重点开发区转移。 • 形成阶段将是一个相当漫长的过程，在杨伟民看来，主体功能区真正形成之日，也就是中国全面进入小康社会之时。“比如人口的迁移,就可能需要一代人的时间才能完成。在一些限制和禁止开发地区，小孩子受到良好的教育，然后到经济集中的地区工作并且逐渐定居，等他们的父母老去,人口的转移才算完成。 • 人口的转移在一定程度上决定了三江源这样的生态功能区的命运。

11. 一代人的梦想（三） • “十一五”规划中的主体功能区进展顺利，将对“十二五”规划有指导作用。 • “十一五”期间主体功能区的进展，杨伟民相当乐观：中央层面的规划一定能完成，如果顺利，地方的也不成问题。今后再作"十二五"规划时，就不会出现各级规划都是面面俱到，上下一般粗的现象，各个地区都会根据自己的主体功能，作有针对性的规划。

12. 超前的构想（一） • 杨伟民的乐观与众多专家的不乐观的鲜明对照 肖金成、刘勇，社科院的区域专家魏后凯，都是区域经济领域顶尖的专家，他们都认为，主体功能区构想是一个很好的方向，但在“十一五”期间能落实到什么程度，实在不容乐观。 • 魏后凯分析：主体功能区划分的3个依据：现有经济开发程度，资源环境承载能力;未来发展潜力。第一个依据比较清楚，但后两个目前还没有人作系统的研究，这是个耗时费力的基础工作，如果不作扎实，就可能出现“拍脑袋”划分的现象。 • 刘勇介绍：现在提出的四大功能区，和杨伟民说的第三个层次的功能区还是不同的概念。真正落实的功能区应该是有具体功能的，比如煤炭开发功能区、粮食种植功能区等等，可以分出数百个种类。比如美国，就有173个标准功能区。而我们现在提出的叫做主体功能区，只是为了政策制定提出的4个类型，还处在初级阶段。 • 肖金成认为：由中央为主体进行功能区规划不太现实，最直接的原因是中央财政可能支付不起全部的补偿。由省为主体规划也面临类似的问题。比较而言，他认为以市为主体，以县为单元进行规划可能相对更容易操作。因为目前中国的几级政府中，市级政府财政相对来说更充裕。 • 杨伟民对以上观点不认同：因为随着技术的进步，这些问题不是什么大的障碍，目前发改委正准备联合环保总局、国土资源部等部门展开大规模的研究工作，并且今后省管县可能是中国区划变革的大方向,市级政府规划将不具备操作性。

13. 超前的构想（二） • 构想的补充 • 还有一个问题，是否需要成立专门的部门来负责规划的具体制定工作? • 功能区的规划需要长期的调研、持续的监督、动态的调整，如果仅仅是政府委托研究机构一次性地做出一个规划,很可能就会流于形式。 • 肖金成设想：应该在中央层面成立区域规划委员会，同时在各个经济区域设立区域规划研究院，以此保证关系到中国长远发展的区域规划问题，能够得到科学、审慎地解决。