从城乡分立到城乡一体化：农村义务教育供给机制的演进与转型

从城乡分立到城乡一体化：农村义务教育供给机制的演进与转型从城乡分立到城乡一体化：农村义务教育供给机制的演进与转型陈静漪河海大学公共管理学院 chenjy66@163.com

主要内容 • 农村义务教育供给机制演进路径 • “新机制”后农村义务教育发展成就与“错觉” • 农村义务教育供给机制缺陷与不稳定性 • 农村义务教育供给机制的转型

一、农村义务教育供给机制演进路径 • 1986-2001年：“乡村自给” • 2001-2005年：“以县为主” • 2006年至今：“各级政府共同负担” 30多年来，农村义务教育的供给责任由乡村上移至县，再由县过渡到多级政府共同负担，最终在体制和机制上实现义务教育公共产品内在属性的外化，走出了一条从乡村自给向公共财政保障转变的漫长制度变迁之路。

二、“新机制”后农村义务教育发展成就 • 中央和省级政府加大了对农村义务教育财政供给 • 农村义务教育经费增量效果明显 • 提出义务教育城乡一体化的发展目标

中西部地区农村义务教育经费政府间分担比重（%）中西部地区农村义务教育经费政府间分担比重（%）资料来源：由各省出台的农村义务教育经费保障机制政策整理所得。

图1 农村义务教育生均经费增长趋势 注：数据来源于历年《中国教育经费统计年鉴》和《中国统计年鉴》，数据均为可比价格，以2000年为基年根据居民消费价格指数（CPI）进行折算。

“新机制”实施前的2005年，农村小学生均经费为1471元，2006年达到1702元，2007年达到了2166元，2008年达到了2588元，三年间增长了1117元，年均增长率为21%。“新机制”实施前的2005年，农村小学生均经费为1471元，2006年达到1702元，2007年达到了2166元，2008年达到了2588元，三年间增长了1117元，年均增长率为21%。农村初中生均经费2005年为1702元，2008年达到了3326元，三年间增长了1624元，年均增长率为25%。这个增长率远远高于我国同期年均11%的经济增长率。

2007年党的十七大提出要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2007年党的十七大提出要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。 • 2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“到2020 年城乡经济社会发展一体化体制、机制基本建立”。 • 2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出 “建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。”

“新机制”后农村义务教育发展中的“错觉” • 重心错觉 • 质量错觉 • 差距错觉

重心错觉 2008年一年度的农村义务教育经费支出就达 3711亿元，而“新机制”后中央5个年度累积才拿出 2510亿元，平均每年拿出502亿元，这尚不足2008 年农村义务教育经费一年支出的14%。

在地方各级政府农村义务教育经费投入责任划分中，占义务教育财政总经费74.6% 的人员经费仍主要由县级政府来负担。所以，当前我国农村义务教育投入主体仍然是县级政府。 “新机制”后农村义务教育只是缓解了经费负担重心过低的问题，但经费负担格局没有实质性的改变。

质量错觉 “新机制”后农村义务教育生均经费大幅增长，农村中小学校办学条件大为改善，而且农村孩子上学不仅不用缴纳杂费，家庭贫困学生还可以获得补助经费。在这种“优越”的发展条件下，农村义务教育质量实际并未随之提升，甚至在某种程度上引发了教育教学质量的下滑。

尽管生均经费和办学条件是教育质量提升不可或缺的物质保障，但是教师素质、学校管理、学生学习努力程度等因素才是农村义务教育质量提升的关键。尽管生均经费和办学条件是教育质量提升不可或缺的物质保障，但是教师素质、学校管理、学生学习努力程度等因素才是农村义务教育质量提升的关键。 ◆缺少发展资金和激励资金 ◆教师老龄化和结构断层 ◆学生学习“懈怠”与学习困难

差距错觉 以城乡义务教育生均经费差距为例，将历年数据换算为可比价格（以2000年为基年），可以看出：2000年城乡小学生均教育经费差距为558元，到2008年扩大为836元，扩大了50%。2000年城乡初中生均教育经费差距为858元，到2008年扩大为1193元，扩大了39%。

表1 城乡中小学生均教育经费支出 （单位：元）注：数据来源于历年《中国教育经费统计年鉴》和《中国统计年鉴》。数据均为可比价格，以2000年为基年进行折算。

三、农村义务教育供给机制缺陷与不稳定性 • 基层载体的“脆弱”与卸责 • “单向度”的改革与配套失衡 • 城乡分治与宏观政策间的张力

基层载体的“脆弱”与卸责 从客观供给能力来看，我国政府在1994年分税体制改革之后确立了具有集权倾向的财政收入垂直分配关系。国家财力分配结构是中央强、地方弱，地方的财力分配结构是省级强、县级弱，但是公共事务的支出责任，尤其是义务教育的支出责任则恰好倒挂。

农村义务教育经费供给主要有人员经费、公用经费和基建经费3个方面组成。“新机制”调整了公用经费和基建经费的供给机制，但基本没有涉及人员经费的供给问题。根据《中国教育经费统计年鉴（2009）》数据计算，2008年农村小学的人员经费支出占农村小学教育经费总支出的74.6%，公用经费支出占到24.5%，基建经费支出占到0.9%。农村义务教育经费供给主要有人员经费、公用经费和基建经费3个方面组成。“新机制”调整了公用经费和基建经费的供给机制，但基本没有涉及人员经费的供给问题。根据《中国教育经费统计年鉴（2009）》数据计算，2008年农村小学的人员经费支出占农村小学教育经费总支出的74.6%，公用经费支出占到24.5%，基建经费支出占到0.9%。

可以认为，多级政府共担的农村义务教育经费保障机制，更多的是对1/4的农村义务教育经费实施共担，而对占农村义务教育经费3/4的人员经费则不共担。换句话说，是对“小头”进行分担，对“大头”则不分担，“大头”仍主要由县级政府承担。可以认为，多级政府共担的农村义务教育经费保障机制，更多的是对1/4的农村义务教育经费实施共担，而对占农村义务教育经费3/4的人员经费则不共担。换句话说，是对“小头”进行分担，对“大头”则不分担，“大头”仍主要由县级政府承担。对于大多数县尤其是农业县而言，缺少农村义务教育财政供给的能力。

从主观供给意愿看，县级政府提供农村义务教育的激励不足。我国的县级决策者主要对上级负责，追求尽可能高的经济增长率，而非居民福利最大化，导致其财政决策偏向生产性支出，而忽视诸如义务教育等社会民生类公共服务支出。从主观供给意愿看，县级政府提供农村义务教育的激励不足。我国的县级决策者主要对上级负责，追求尽可能高的经济增长率，而非居民福利最大化，导致其财政决策偏向生产性支出，而忽视诸如义务教育等社会民生类公共服务支出。

“新机制”后中央政府和省级政府的介入，在一定程度上县级政府有了推卸义务教育财政责任的空间。另外，“新机制”设计中央-省-市-县的经费垂直拨付系统和管理链条过长，易引发下级政府的“道德风险”行为，中央和省级部门的转移支付资金被截留和挪用、地方政府配套资金不到位等问题较为突出。“新机制”后中央政府和省级政府的介入，在一定程度上县级政府有了推卸义务教育财政责任的空间。另外，“新机制”设计中央-省-市-县的经费垂直拨付系统和管理链条过长，易引发下级政府的“道德风险”行为，中央和省级部门的转移支付资金被截留和挪用、地方政府配套资金不到位等问题较为突出。

“单向度”的改革与配套失衡 30多年来，我国农村义务教育供给机制的改革，尤其是2006年以来的“新机制”改革，主要是着眼于经费供给的单向度改革，在一定程度上提高了农村学校的经费供给水平，但是对于改善农村义务教育服务质量效果有限，主要是缺少人事制度、管理制度和质量保障制度等改革的配套支持。

尤其当农村义务教育成功地从生存型向发展型转型之后，单纯的财政改革的边际收益已经递减，接下来重点是教育要素质量的提升和组织管理效率的提高。然而，现代优质的教育要素供给不能局限于乡村内部，而要向城市的供给源开放。然而，由于配套改革缺失，在挖掘内在潜力和引进外在高质量要素上都面临着巨大的制度障碍难以跨越。尤其当农村义务教育成功地从生存型向发展型转型之后，单纯的财政改革的边际收益已经递减，接下来重点是教育要素质量的提升和组织管理效率的提高。然而，现代优质的教育要素供给不能局限于乡村内部，而要向城市的供给源开放。然而，由于配套改革缺失，在挖掘内在潜力和引进外在高质量要素上都面临着巨大的制度障碍难以跨越。

城乡分治与宏观政策间的张力 • 2002年党的十六大，针对城乡二元结构提出了“统筹城乡经济社会发展”的方针。 • 2003年党的十六届三中全会把“统筹城乡发展”作为科学发展观的重要内容列为“五个统筹”之首。 • 2007年党的十七大提出要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。 • 2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“到2020 年城乡经济社会发展一体化体制、机制基本建立”。

城乡一体化发展要求城乡公共服务的一体化。义务教育作为最基本的公共服务，在城乡一体化进程中应率先实现一体化。但是，从制度层面来看，农村义务教育供给机制改革没有突破分级办学、分级管理、以基层政府为主的义务教育经费投入与管理体制框架，仍然是一种城乡分治的机制设计，偏离了社会经济城乡一体化发展的国家战略目标。城乡一体化发展要求城乡公共服务的一体化。义务教育作为最基本的公共服务，在城乡一体化进程中应率先实现一体化。但是，从制度层面来看，农村义务教育供给机制改革没有突破分级办学、分级管理、以基层政府为主的义务教育经费投入与管理体制框架，仍然是一种城乡分治的机制设计，偏离了社会经济城乡一体化发展的国家战略目标。

四、农村义务教育供给机制的转型 制度运行绩效是社会内在秩序的一种显性折射，农村义务教育供给机制在改革与运行中所遭遇的困境、失效和不稳定性，反映了其制度安排与其所调节的义务教育领域和社会领域内在秩序的不相适应。所以，农村义务教育供给机制应从城乡分立转向城乡一体化，最后在资源配置、管理体制和发展机制上实现城乡一体化。

宏观财政方面 • 改革省以下分税制体制，扩大县级财政税收分成比例，提高县级政府对农村义务教育的财政供给能力； • 提高省级政府对义务教育经费的分担比重。在中西部地区探索“教师工资中央、省、县三级共担、以省为主，公用经费和基建经费分担制度维持不变”的农村义务教育财政新模式。

微观治理方面 • 统筹规划义务教育阶段学校的城乡空间组织形态； • 在城乡统筹规划的基础上建立城乡校际合作机制，增强城市优质教育资源的辐射效应。

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