博斯公司（ Booz & Company ）

1. 初稿：北京，2009年9月25日 博斯公司（Booz & Company） 通用航空实施支持（GAIS） 安全模块 （修订版） 第二修订稿：2010年10月 最终修订日期：2011年10月 本文件为保密文档，仅供制定的客户了解使用

2. 文档用途 • 作为由美国贸易及发展署所资助的通用航空实施支持（GAIS）项目的交付成果的一部分，本文档旨在详细转交安全模块研究的有关分析结果和资料 • 本次研究的重点在于从美国吸取通用航空监管方面的先进经验及认识判断，是因为： • 美国的通用航空产业最为完善，最为成功；其成熟的法规体系在保证安全的同时，提高了通用航空的能力及效率 • 美中航空合作项目（ACP）是一家美国组织，由美国联邦航空局及主要的通用航空航空器及设备制造商组成；ACP成员企业是分享美国的通用航空法规、管理、技术及运营经验的最佳实体 • 本次研究由博斯公司负责完成，并得到了中国民用航空局，国务院发展研究中心，中国航空工业集团公司，ACP成员以及其他利益相关方的大力支持 • 详情垂询，敬请联系： • Paul Fiduccia先生 (PFiduccia@aol.com) • 于东方先生 (dongfang.yu@ge.com) • 吴景奎先生 (kevinwu@textron.com) • 谢祖墀博士(edward.tse@booz.com) • 杨光先生(yang.guang@booz.com) • 黄敬义先生(timothy.wong@booz.com)

3. 本文档是我们为ACP的GAIS项目所制定的七套研讨会材料之一本文档是我们为ACP的GAIS项目所制定的七套研讨会材料之一 ACP 通用航空实施支持（GAIS） 交付成果清单 内容综述和政策法规模块 1 2 3 4 5 6 安全模块 通用航空 机场模块 适航审定模块 飞行标准模块 运营商模块 通用航空 行业协会模块 主模块 通用航空法规体系 通用航空机场法规 适航法规 飞行标准法规 运营商所受政策限制 通用航空协会的职能 安全监管组织架构 通用航空机场规划和设计 型号审定及 生产许可 维修人员认证 通用航空航空器所有权类别 案例分析 子模块 安全衡量指标 通用航空机场融资 航空器登记及适航审定 飞行员，培训学校和飞行教员认证 通用航空运营成本 安全文化建设 和推广

4. 对于通用航空，各组织和国家的界定略有区别，在中国民航法中的通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动对于通用航空，各组织和国家的界定略有区别，在中国民航法中的通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动 举例 通用航空飞行活动的三个主要领域* 通用航空的界定 通用航空 中国民航法： 通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。 公共服务 经济建设 客运航空 农业 航空摄影 培训和体育 美国（FAA）： 通用航空（通用航空）是指除军队、警察和民用航空定期航班之外的民用航空活动，包括私用和商业用途。 林业 开发矿藏 旅游 气象信息 石油服务 商务旅行 抢险救灾 其它2 私用 国际民用航空组织： 通用航空是指由非商业航空或者军用航空组成的所有航空活动。 其它1 非定期航班的商业运营3 (*) 依据民航局的分类 (1) 其它包括飞机播种、病虫害防治和紧急救援 (2) 其它包括航空遥感、电力洗线服务以及工业相关飞行活动 信息来源：西安通用航空产业基地（CAIB），民航局和博斯公司分析

5. 航空安全模块的研究旨在明确政策改进方面的机会，从而在保证安全性的同时，提高中国通用航空产业效率及能力航空安全模块的研究旨在明确政策改进方面的机会，从而在保证安全性的同时，提高中国通用航空产业效率及能力 • 安全模块研究的主要目标是对中美的通用航空法规体系进行对比分析，明确在保证安全性的同时，提高中国通用航空产业效率及能力的机会 • 从以下角度对中美通用航空政策及法规体系间的差异进行分析： • 通用航空法规体系 • 安全监管组织架构 • 安全衡量指标 • 安全文化建设和推广

6. 美国的通用航空政策法规体系在确保通用航空发展的前提下，在风险和成本之间保持着较好的平衡美国的通用航空政策法规体系在确保通用航空发展的前提下，在风险和成本之间保持着较好的平衡 通用航空政策法规体系的差异比较 （概述） 主要的通用航空活动 非定期航班135部 非定期航班135部 通用航空 通用航空 经营性通用航空 航空作业 空中的士 培训 非经营性通用航空 不同的层次的政策法规监管着不同的通用航空活动 公务 • 中国没有像美国那样对通用航空区别对待 • 与美国相比，中国缺乏针对通用航空私人和休闲领域的政策法规 私人及商务通用航空活动 商务 私人 休闲 私人及商务类通用航空领域尚需开发 注： 公务 - 商业目的通用航空飞行（专业飞行员、支薪飞行员） 商务 -商业目的通用航空飞行（非支薪飞行员，飞行员即是管理员） 资料来源： 博斯公司分析

7. 模块一的主要研究结果及建议综述(1/2) 模块1：航空安全

8. 模块一的主要研究结果及建议综述(2/2) 模块1：航空安全

9. 概述通用航空法规体系安全监管组织架构安全衡量指标安全文化建设和推广附录概述通用航空法规体系安全监管组织架构安全衡量指标安全文化建设和推广附录

10. 我们在三个影响当前中国通用航空法规体系有效性的方面明确了差距所在我们在三个影响当前中国通用航空法规体系有效性的方面明确了差距所在 关键领域 关键差异 影响 1 • 中国目前缺乏有效管理通用航空和私人机场的法规体系 • 中国对于通用航空的划分并不合适 • 中国对通用航空缺乏适度的法规要求 • 私人机场审批流程繁复（基本上不可能） • 过紧的要求限制了休闲性通用航空领域的增长 通用航空法规体系 • 缺乏有效性和效率 • 通用航空从业者不得不与多个部门进行业务往来 2 • 不同的部门负责不同的通用航空事务（例如，登记提交，适航审定和运行标准等等） • 通用航空从业者不得不与不同的部门进行业务往来，耗费时间精力 安全监管组织架构 3 • 缺乏系统性的方法进行通用航空活动调查设计和相关的调查工作 • 通用航空安全衡量指标和目标均未有效设立 • 具体的通用航空飞行相关数据目前对于大众领域来说无法获取 • 缺乏可靠的真实数据，将很难： • 设立有效地安全衡量指标和目标 • 设计和实施有效地安全改进项目 安全衡量指标 信息来源： 博斯公司分析

11. 1 通用航空法规体系 美国联邦航空局的通用航空安全法规体系的宗旨是在维持安全性的同时提高能力及效率 原则 关键考虑 通用航空法规的目标 考虑利益相关人的风险承受力 • 公众的风险承受力 • 监管者的风险承受力 • 制定一套考虑到利益相关人风险承受力水平的法规体系 • 提高通用航空的能力和效率 • 促进通用航空的发展 • 持续提高通用航空的安全 • 适度的安全法规 • 适应运作权 • 适应监督能力/要求 建立适度的通用航空法规体系 • 必须量化安全性 • 以可能性及严重性衡量风险 • 需要正确的数据以作验证 完善通用航空安全衡量指标，以持续提高安全 信息来源： 美国联邦航空局, 博斯公司分析

12. 1 通用航空法规体系 美国联邦航空局将通用航空定义为除军用及定期商业航空之外的一切飞行，其中包括即时商业运营 美国联邦航空局对通用航空的定义及范围界定 “通用航空” 通用航空 空中作业 商业航空 联邦航空局 • “除由14 CFR中Part 121或Part 135所规定的证书持有人之外的承运人所进行的飞行活动 ” • Part 135和119对即时/非定期商业运营做出了定义 • “空中作业包括：作物喷粉、播种、喷雾及鸟类驱赶，条幅广告，空中摄影或测量，消防，从事建筑或维修工作的直升机作业；电线或管线巡视”(1) • “商业目的指以收取报酬或出租为目的的人员或财产运输，但不包括任何根据联邦法令、法规或条例所要求给予补偿的军事用途飞行活动”(2) 尽管联邦航空局将空中作业定义为独立的领域，但仍将其作为通用航空的一部分 • 即时运营指下列情况下以收取报酬或出租为目的的活动： • (1) 遵照Part 380的相关规定所进行的公共客运包机活动，或是起飞时间、起飞地点及到达地点均与客户协商一致的飞行运营 • (2) 以某些特定机型进行定期客运飞行，且每两地或多地间某一线路的每周的往返飞行少于5次 • (3) 以有效荷载不超过7,500磅的飞机或旋翼航空器进行的所有货运活动 即时/ 非定期(3) 1) 14 CFR Part 119 2) 14 CFR Part 1 3) 14 CFR Part 119 信息来源： 国际民航组织, 美国联邦航空局, 博斯公司分析

13. 1 通用航空法规体系 美国联邦航空局将具有类型运作特点的通用航空应用划归为一类，并制定了适度的法规 联邦航空局将“类似运作”划为一类 联邦航空局通用航空法规划分 信息来源： GAO, 美国联邦航空局, 博斯公司分析

14. 1 通用航空法规体系 与联邦航空局相比，民航总局的架构及通用航空法规体系适用范围均相类似，但也有着一些差别 在通用航空领域内，并未对休闲运动/休闲/私人加以划分 Part 135规定下的商业运营并未被民航总局界定为通用航空

15. 1 通用航空法规体系 与美国相比，中国在机场和休闲性通用航空领域的法规方面存在较为明显的差距 空域非此次项目的考察范畴 联邦航空局和中国民航总局关于通用航空方面的法规体系（宏观层面） 差异较小 差异较大 信息来源： 博斯公司分析

16. 2 安全监管组织架构 部分AFS部门负责通用航空有关法规、政策及运营方面的问题 美国联邦航空局 通用航空相关部门的职责 关注于认证及监督 （运营层面） 关注于法规及政策发展及建议 注： 通用航空的型号及生产审批问题由飞行器认证服务部（AIR）负责，该部门与AFS相互独立 部分AFS部门职权详情请参见附录 信息来源： 联邦航空局, 博斯公司分析

17. 2 安全监管组织架构 通用航空及商业航空处是负责对通用航空法规及政策做出建议的重要部门 美国联邦航空局 通用航空及商业航空处的职责 • 负责管理通用航空的航空人员、飞行员指定主考官、通用航空机构（飞行员学校）、商业运营（旋翼机机外挂载，农用，Part 125 所规定的运营方，Part 91所规定的企业、商业、个人及休闲运营，Subpart K所规定的产权共享）以及公共飞行器运营的认证、检查及监督的有关法规及政策 • 基于上述职责，该处： • 制定全国性的政策、标准、体系、程序及项目规划并作出建议，从而涵盖国际运营活动 • 确定、验证并阐明新法规或经修订的法规以及补充性的法规材料，参与法规研究，建议豁免的准许或否决，制定运营规范手册 • 为局长、事务助理及其他的负责人提供建议，并解决公众与航空领域在国家层面上的问题 • 参与现场实施项目的分析和评估 • 确定研发项目的需要，并作出建议 • 在航空局其他部门、地区或机构实施相关项目时予以指导和协助，并为有关安全的政策、标准及程序的应用提供指导 • 制定、协调及发布全国性指令，以提供政策及程序方面的技术指导 • 建议、启动并协调法规及政策行动，以解决由事故、事故征候或其他原因造成的安全问题 • 在联邦航空局及其他办事机构间，就有关空域条例、空中运输机接口、飞行员认证、人员因素及其他重大问题开展联络 • 推动并协调航空界的参与，以确保空中交通规则及航空安全监管活动能考虑通用航空的相关意见 • 制定、协调并建议职业发展项目，以确保该处职员的能力 信息来源： 美国联邦航空局 Order FS 1100.1B,飞行标准组织架构手册, 博斯公司分析

18. 2 安全监管组织架构 职权的分离同样阻碍了向通用航空使用者提供有效的服务 民航局 民航总局各司 职责 （通用航空相关） 问题 发展计划司 • 航空器审定及登记的最终审批 • 目前中国民航总局的组织架构和管控尚不能为通用航空提供长期的制度上的能力建设 • 没有一个单独的部门全方位负责通用航空的法规和发展 • 缺乏在利用经验和资源方面的协同效应 • 职权散乱也对为通用航空使用者提供有效服务起到阻碍作用： • 目前，仅授权各地办事处负责登记管理工作，其他的工作仍由总局负责 • 多司参与导致在为通用航空使用者提供服务的过程中出现混乱和低效 • 使用者必须就不同的问题与不同的司进行联系，这一过程极为耗费资源且令人沮丧 • 使用者用户可能不选择接受苛刻的法规要求以避免繁复且浪费时间和精力的审批流程 • 处理航空器登记及适航审定（初始适航） 航空器适航审定司 • 零部件审定 • 运营法规及标准 飞行标准司 运输司 • 负责商业及非商业通用航空运营方的登记工作 信息来源： 专家访谈， 博斯公司分析

19. 2 安全监管组织架构 我们建议一种分阶段的方式实现组织完善，从而不断提高对通用航空的法规监管力度 理念 为民航局组织架构改善所建议的能提高通用航空监管力度的分阶段方式 整合政策及法规职能 建立工作及协调方法 改善监管服务 能提高通用航空监管力度的组织架构 • 在民航局内部整合政策及法规审定及完善职能 • 设立部门传达、领导并协调各司通用航空政策及法规相关的活动 • 在相关各司内任命主要联系人（如：政策法规司、运输司及飞行标准司） • 为总局及各地办公室明确地界定职责、沟通机制（内外部）及工作流程 • 在总局及各地办公室实行“一站式服务”或简化服务 • 制定并公布指导材料，以明确监管要求并确保一致性 • 内部体系及流程制度化，从而： • 把握行业及利益相关人的需求，制定适度的通用航空法规 • 确保资源及经验的最佳利用 • 确保知识在整个组织内的分享 • 在适当的时候，可以考虑成立一个专门负责通用航空事务的司（如美国联邦航空局一样） 最终目标

20. 3 安全衡量指标 目前的通用航空飞行活动数据收集和通用航空安全衡量指标体系尚未完全建立 观察 观察 • 飞行时间统计公布在“从统计看民航”一书中 • 目前缺乏一套完全的活动调查机制 • 事故和事故征候报告体系已经建立 • 已经建立了合适的法律法规 通用航空 活动调查 通用航空事故/事故征候报告 • 没有设定具体目标 • 只在中国民航总局的安全工作计划中提及到“防止重大通用航空安全事故” • 事故和事故征候调查体系已经建立 • 已经建立了合适的法律法规 通用航空 安全目标 通用航空事故/事故征候调查 通用航空事故/事故征候统计数据 • 设立有效地数据披露机制，将数据刊登在“从统计数据看民航”一书中 • 较联邦航空局的数据相比过于简单 • 缺乏分类数据 航空安全信息管理系统 • 收集事故和事故征候报告，并进行内部分享 • 缺乏资源的事故征候报告体系（非法规要求的），例如美国的航空安全报告分享系统 中国民航总局要先针对这些方面做一些改进 未有效建立 有效建立 信息来源： 博斯公司分析

21. 2009年安全目标 • 将通用航空的重大事故率控制在每10万飞行小时1.11起以内 • 衡量单位： 每10万飞行小时的重大事故数 • 衡量公式： 通用航空重大事故数量 通用航空飞行小时数/ 100,000 • 衡量范围： • 通用航空飞行 • 即时（非定期FAR Part 135 ） 根据历史运营数据，航空安全办公室与通用航空团体共同制定以比例为基础的安全衡量标准 联邦航空局安全目标 制定通用航空安全衡量标准的主要原则 与通用航空团体共同确保合理性及可实用性 • 联邦航空局与通用航空团体（如：美国飞机业主和驾驶员协会、通用航空制造商协会）共同制定通用航空安全目标 • 确保所制定的目标现实 从绝对值转变为比例值 • 以比例为基础的衡量标准（如：每10万小时运营中的重大事故数）有利于反映事故总数 • 以比例为基础的安全衡量指标反映了机队活动水平及其与重大事故数量间的关系 根据历史运营及安全统计数据建立基准 • 根据2005年5月至2008年4月（3年期）的安全数据，联邦航空局设定了安全目标基准 • 包括即时（非定期FAR Part 135 ）及通用航空飞行 信息来源： 联邦航空局, 博斯公司分析

22. , 事故数据及统计资料为联邦航空局制定实用的通用航空安全目标提供了参考标准 通用航空及Part 135 非定期航班运营事故趋势 （每10万飞行小时事故数） 每10万飞行小时的事故 2008 历史最低 7.11 6.34 总事故（通用航空） 6.31 5.67 总事故（综合*） 总事故（Part 135非定期航班） 1.52 1.39 1.25 1.16 重大事故（通用航空） 1.15 1.08 重大事故（综合*） 重大事故（Part 135非定期航班） 0.52 0.27 (*) 综合 = 通用航空 +Part 135非定期运营 注：所有事故= 重大事故 + 非重大事故 国家运输安全委员会事故频率包括固定翼飞行器及旋翼飞行器 信息来源： 国家运输安全委员会, 博斯公司分析

23. 建立安全标准数据库的前提，是建立一套有效的飞行活动及事故/事故征候数据收集系统建立安全标准数据库的前提，是建立一套有效的飞行活动及事故/事故征候数据收集系统 1 2 通用航空活动数据 通用航空事故/事故征候数据 通用航空及Part 135 活动调研 事故报告及调查 国家运输安全委员会 Part 830 联邦航空局 8020.11B • 该研究最初始于1978年 • 为联邦航空局提供了有关通用航空以及Part 135 即时飞行活动的数据 • 从研究中获得的数据使得联邦航空局能监控通用航空飞行器，从而： • 预测并满足国家空域系统设施及服务的需求 • 评估安全措施及法规修订的影响 • 为通用航空建立更为精确的衡量指标 • 国家运输安全委员会 Part 830：飞行器事故/事故征候，晚点飞行器，飞行器残骸、邮件、货物及记录保存通告 • 国家运输安全委员会(NTSB) 49 CFR Part 830 法案（简称“NTSB 830”）为航空事故及事故征候的通告提供指导 • 适用于上述事件的相关活动，以及晚点飞行器 • 联邦航空局 8020.11B 规定，联邦航空局负责处理航空器事故及事故征候通告、调查及报告 • 为航空安全检查人员在执行事故调查的过程中提供指导 • 同时对联邦航空局和国家运输安全委员会共同进行调查时的所负职责做出规定 • 交通安全学院将该法令作为事故调查课程的培训指导 信息来源： 联邦航空局, 国家运输安全委员会, 博斯公司分析

24. 1 通用航空活动数据 联邦航空局的年度通用航空活动调研有助于确定通用航空领域内的飞行器规模及飞行时间 频率 研究内容 • 每年由联邦航空局统计预测科负责实施 • 联邦航空局聘请独立调研机构实施调查 • 制定了标准的调查表及在线调查 • 其他联邦机构、航空团体及协会与联邦航空局紧密合作 • 整体航空器活动 • 所属 FAR part类别（如： 121, 129 等） • 主要飞行于哪个州 • 总飞行小时数（包括在阿拉斯加的飞行小时数） • 出于以下目的的飞行小时百分比： • 一般目的（私人、指导、商业、空中医疗、空中观光等） • FAR Part 135 （空中的士、空中游览、空中医疗服务、通勤） • 产权共享项目下的飞行器飞行小时百分比 • 租赁航空器飞行小时百分比 • 受雇于政府的飞行小时百分比 • VFR, IFR及非飞行规划下的飞行小时百分比 • 该飞行器是否遵照IFR进行认证及维护 • 着陆次数 • 燃料 • 类型、级别及燃料燃烧率（加仑/小时） • 所安装的航空电子设备清单 总体调研 • 统计选定的飞行器样本涵盖约83%的民航登记飞行器 (2007) • 包括在联邦航空局登记的飞行器，以及根据Part 91, Part 125, Part 133, Part 135在美国从事即时空中的士及通勤运营的飞行器，不包括商业航空及农用飞行器 调研样本 • 调研样本划分标准： • 航空器类型 • 航空器在联邦航空局的登记地 • 该飞行器是否以Part 135认证进行运营 • 该飞行器是否生产于5年内 信息来源： 联邦航空局, 博斯公司分析

25. 2 通用航空事故/事故征候数据 美国联邦法律规定，运营方必须立即向国家运输安全委员会通报航空事故及某些事故征候 NTSB Part 830对事故/事故征候报告的要求 初步通告 保存飞行器残骸、邮件、货物及记录 上报飞行器事故、事故征候及晚点飞行器 • 飞行器运营方必须立即向最近的国家运输安全委员会当地办事处报告飞行器事故或以下所列出的事故征候： • 飞行控制系统故障或失灵 • 所需的飞行机组成员因伤或因病无法履行正规的飞行职责 • 涡轮引擎部件故障，包括压缩机及涡轮叶片 • 飞行中失火，或 • 飞行中相撞 • 除飞行器外，所造成的财产损失预计超过2.5万美元（维修原料及人工成本）或全损的公平市场值超过2.5万美元，以两者中较低的一项为准 • 飞行器运营方必须负责保存飞行器残骸、机上的邮件和货物，以及所有的记录（包括所有飞行及维护记录资料，与航空人员、飞行器运营及维护有关的语音记录）直至国家运输安全委员会接管或授权发放 • 在事故发生后的10天内或飞行器晚点7天后仍下落不明时，国内公共飞行器或国外飞行器的运营方必须填写6120.1.2表，上报国家运输安全委员会 • 在该报告提交时，每位机组成员在身体条件允许的情况下必须附上一份如实描述事故或事故征候的事实情况、条件或环境的申明，如果该机组成员在当时因身体情况无法提供该申明，其应在身体允许的情况下尽早提高 • 飞行器运营方必须立即向最近的国家运输安全委员会当地办事处报告飞行器事故或事故征候 注： 国家运输安全委员会是独立的美国联邦机构，负责调查美国境内的一切民用航空事故 信息来源： NTSB Part 830, 博斯公司分析

26. 民航总局公布了年度通用航空事故、事故征候统计数据，但并未针对通用航空制定安全目标民航总局公布了年度通用航空事故、事故征候统计数据，但并未针对通用航空制定安全目标 《从统计看民航》中公布的通用航空安全数据 讨论 • 民航总局在《从统计看民航》中公布了通用航空安全水平 • 民航总局在年度安全规划中制定了广泛的目标（公开规划中） • 民航总局确定商业航空事故万时率不超过0.6 • 民航总局并未对通用航空制定正式的安全目标 • 民航总局仅提到了“防止通用航空重大事故” • 民航总局需要制定量化的通用航空安全目标，从而为实现这些目标所需举措的确定和实施提供指导 2009年安全工作目标 民航总局　www.caac.gov.cn (2009-01-07) 防止运输航空重大事故；防止劫机、炸机事件，杜绝空防事故；防止通用航空重大事故；防止重大航空地面事故和特大航空器维修事故；运输航空事故征候万时率不超过0.6 信息来源： 民航总局,从统计看民航, 博斯公司分析

27. 3 安全衡量指标 民航局可进一步改善通用航空调研机制及数据需求，以更好地为各通用航空领域建立可操作的细则 示例 通用航空活动报告示例 民用航空华东地区管理局 中国民用航空统计管理办法 • CCAR 241-R1中国民用航空统计管理办法 • 第十条 民用航空统计调查项目分为综合统计调查项目、部门统计调查项目和专业统计调查项目；综合统计调查项目是指综合反映我国民用航空的发展状况，由民航总局统计机构或者由民航总局统计机构与民航总局有关职能部门共同拟定，报国家统计局批准实施的统计调查项目 • 第十一条 综合统计调查项目包括航空安全、生产、服务质量、固定资产投资、人力资源、财务信息等内容，由民航总局统计机构按本办法附件一《民航综合统计报表制度》组织完成 • 民用航空综合统计调查报告包括有关工业、农业及其他通用航空相关的飞行时间的统计表 民航总局 地区管理局 频率：每月 CCAR 135 TR-R3下的商业通用航空运营方 CCAR 285下的非商业通用航空运营方 • 空中作业类 • 工业 • 农业 • 训练 • 其他 • 飞行次数 • 飞行时间 应该完善该调查机制并制定更为精细的数据要求 需要基本的统计数据 信息来源： CCAR 241-R1, 访谈, 博斯公司分析

28. 2 通用航空事故/事故征候数据 与国家运输安全委员会相比，民航总局对初步通告的规定更严，要求所有的事故及事故征候均须上报 飞行器事故及事故征候的初步通告 民航局对事故征候报告的要求比美国联邦航空局更为严格 信息来源： 民用航空安全信息管理规定, 14 CFR 830, 博斯公司分析

29. 3 安全衡量指标 民航局应进一步完善和促进航空安全信息管理，从而有效地传播所学到的经验 民用航空安全信息管理规定 讨论 • 中国的航空安全信息管理系统旨在对飞行数据进行收集、报告和管理，而美国的航空安全报告系统则是建立一个共享平台，关注于那些安全管理及调查没有覆盖到的部分 • 中国的航空安全信息管理系统并不向公众开放，只是向地区管理机构、通用航空运营方等用户开放 • 中国的航空安全信息管理系统由民航总局运行，而美国的航空安全报告系统是由国家航空航天局这一不具备执法权的独立第三方负责运行 • 由于其目的和起因不一，航空安全报告系统和航空安全信息系统有着差异并处于不同的发展阶段 • CCAR 396《民用航空安全信息管理规定》（自2005 年4 月7日起施行） • 第五条 本规定所称航空安全信息系统是指专门用于民用航空安全信息收集、报告和管理的计算机网络系统 • 第八条 民航总局负责组织建立航空安全信息系统，实现民用航空安全信息共享 • 第九条 民航总局鼓励和支持开展民用航空安全信息收集、报告和分析应用的技术研究，对在民用航空安全信息管理工作中做出贡献的单位和个人，给予表彰和奖励 • 第十六条 民用航空安全信息应当采用可供利用的最适当的最迅速的方式报告；初始报告表和最终报告表应当用航空安全信息系统上报，当航空安全信息系统不可用时，可以使用其他方式上报 访谈中所获得的反馈：目前还不能访问和操作航空安全信息管理系统 信息来源： CCAR-396, 博斯公司分析

30. 安全文化建设及推广 民航局能利用对通用航空产业安全文化影响最大的四个因素来提高中国的通用航空安全 博斯公司分析 组织安全文化的主要影响方面 自愿及合作 安全管理工具 • 将有效的安全报告系统予以制度化 • 鼓励对安全事故征候的报告 • 明确地决定职责及责任 • 提高灵活性，促进信息的分享及学习 • 行业利益相关人自愿参与，提高安全 • 制定项目及措施，协助通用航空企业建立一套安全文化，并将安全视为核心价值 安全文化 • 培育安全调查文化，提高系统可靠性 • 了解系统的缺陷 • 为变革制定战略，并 • 确定安全资源的投入重点 • 政府及行业合作，提高安全 • 组建联合团队，推广安全改善措施 • 鼓励信息及经验分享

31. 建议 我们推荐以下举措，以在维持通用航空安全的同时提高目前法规体系的效率和效用 关键领域 关键建议 结果期望 1 • 研究相应法规(CCAR Part 21, 61, 65 and 91) ，为轻型运动航空器设定合适的规则 • 研究并明确界定对非定期商业通用航空活动的法规要求 • 有效地刺激休闲性通用航空飞行活动 1.1 通用航空法规体系 1.2 2 • 将民航总局各个部门关于通用航空的职责统一整合起来 • 对通用航空从业者提供“一站式服务” • 促进民航总局内部通用航空方面能力建设 • 提高服务效率 安全监管组织架构 2.1 2.2 3 • 设计并将中国民航总局年度通用航空活动调查体系规范化 • 研究通用航空事故统计数据并设定通用航空安全目标 • 加强现有事故和事故征候报告体系（需要具体数据） • 设定安全目标 • 设计并完善一套有力的事故/事故征候报告及信息共享系统 • 将相关定义标准化，并提高数据收集的准确度 • 设定安全目标以形成行之有效的安全改进战略 3.1 安全衡量指标 3.2 3.3 信息来源： 博斯公司分析

32. 建议 举措 (1.1)研究相应法规，为轻型运动航空器设定合适的规则 举措 (1.1) 研究轻型运动飞行器领域的法规 举措 关键目标 • 研究相应法规（CCAR 21,43, 61, 65 及 91号），为休闲性通用航空设定合适的规则，以使得飞行变得更加容易 • 确定为使休闲性通用航空更易于为大众所接受而需做出的法规变更 • 为休闲性通用航空制定更好的法规，确保在安全的基础上不对其发展产生抑制作用 任务1：轻型运动飞行器认证 任务2：轻型运动飞行器飞行员及飞行指导认证 任务3：修理工认证 • 在民航局目前的特殊适航范畴内进行研究 • 与美国联邦航空局的惯例进行比较 • 为轻型运动飞行器做好准备： • 适航认证及分类 • 认证有效期 • 解决轻型运动飞行器适航认证的有关问题 • 飞行器元件要求认证 • 研究CCAR 61和65号文件 • 研究证明、评分及授权的要求 • 健康证明：要求及期限 • 类别评分要求，额外的培训及授权要求 • 检查及测试要求 • 飞行日志要求 • 运营限制 • 研究CCAR 43号文件 • 从43号维护标准和记录要求文件中找出轻型运动飞行器可能的豁免情况 • 研究如何能使所有者维护轻型运动飞行器 • 记录要求 需要征求意见的关键利益相关方 期望 后续工作 • 美国联邦航空局 • 轻型运动飞行器设备供应商 • 飞行俱乐部 • ACP • 为休闲性通用航空制定更好的法规，确保在安全的基础上不对其发展产生抑制作用 • 对公众而言飞行更简单更便宜 • 设立民航总局内部规则研究工作组 • 起草详细的范围和工作计划

33. 建议 举措 (1.2)研究并明确界定对非定期商业通用航空活动的法规要求 举措 (1.2)研究非定期商业通用航空的法规要求 举措 关键目标 • 研究并明确界定对非定期商业通用航空活动的法规要求 • 更好地界定非定期商业通用航空，以制定更为适度的法规要求，从而在保证安全的同时促进通用航空的发展 任务1：界定非定期运作 任务2：进行法规研究 任务3：收集行业反馈 • 参考美国联邦航空局 Part 119和135的定义 • 研究目前CCAR定义及差距 • 为非定期商业运作提供正式定义（包括空中的士运作） • 设立法规委员会研究现有法规的条款（如： CCAR 91, 135） • 下发所建议的改革，并向利益相关人征求意见 需要征求意见的关键利益相关方 期望 后续工作 • 通用航空行业利益相关人 • 明确的定义 • 适度的法规要求，以促进非定期商业航空的发展 • 为每项任务设定考察委员会和工作组 • 起草具体的工作范围和工作计划

34. 建议 举措 (2.1)将民航总局各个部门关于通用航空的职责统一整合起来 举措 (2.1) 将民航总局各个部门关于通用航空的职责统一整合起来 举措 关键目标 • 将民航总局各个部门关于通用航空的职责统一整合起来 • 确定组织架构改善机遇，整合各部门职责，从而实现长期能力建设 任务1：组织架构研究 任务2：确定主要联系人 无 • 研究民航总局目前负责监管通用航空的组织架构： • 法规及政策 • 运营问题 • 将政策及法规职能整合在一个部门内 • 确定职责上的重复部分 • 确定各司的主要联系人 • 明确界定职责及责任 • 制定跨司的沟通、协调及联系机制及流程 • 无 需要征求意见的关键利益相关方 期望 后续工作 • 民航总局各部门（总局及各地分局） • 整合后的组织架构有助于机构能力建设 • 设立跨部门的工作组，统一通用航空职责

35. 建议 举措 (2.2)对通用航空从业者提供“一站式服务” 举措 (2.2)对通用航空从业者提供“一站式服务” 举措 关键目标 • 对通用航空从业者提供“一站式服务” • 改善通用航空从业者的效率及效力 • 提供明确的指导方针，确保符合相关法规 任务1：设立服务接口 任务2：设立标准操作程序 任务3： 编制指导材料 • 分别确定应该由民航总局和各地民航部门所负责的通用航空相关事务 • 与各地民航部门合作，建立处理通用航空相关事务（审批、注册、认证等）的服务接口 • 设立内部的标准操作程序，以引导内部及外部沟通 • 为通用航空从业者编制有关申请提交要求、流程及审批时限的指导材料（如：资料手册） 需要征求意见的关键利益相关方 期望 后续工作 • 民航总局各部门（总局及各地分局） • 改善服务效率 • 设立跨部门的工作组，统一通用航空职责

36. 建议 举措 (3.1)设计并将中国民航总局年度通用航空活动调查体系规范化 举措 (3.1)设计并将中国民航总局年度通用航空活动调查体系规范化 举措 关键目标 • 设计并将中国民航总局年度通用航空活动调查体系规范化 • 以系统且结构化的方式制定通用航空活动信息收集系统，从而促成制定一套能改善通用航空安全并促进通用航空成长的有效战略 任务1：调查信息及数据 任务2：设计调查表 任务3：实施试验性调查 • 定义标准化 • 确定调查目的 • 与各通用航空团体合作，确定调查所需的数据及信息 • 设计标准的调查表 • 从各通用航空团体出获得反馈意见，并作出适当调整 • 进行试验 • 确定可能存在的差距 • 分析调查数据，准备样本报告及图表 需要征求意见的关键利益相关方 期望 后续工作 • 民航总局及各地分局 • 各通用航空团体 • 数据更精确 • 数据及信息量更广泛 • 设立工作组，推广这一举措

37. 建议 举措 (3.2)研究通用航空事故统计数据并设定通用航空安全目标 举措 (3.2)研究通用航空事故统计数据并设定通用航空安全目标 举措 关键目标 • 研究通用航空事故统计数据并设定通用航空安全目标 • 加强现有事故和事故征候报告体系（需要具体数据） • 设定安全目标 任务1： 通用航空事故报告系统 任务2：通用航空安全目标 任务3：通用航空安全信息共享 • 研究目前的通用航空事故报告系统，从而： • 确保有足够的数据粒度和明细分类 • 确保信息/数据符合通用航空活动调查体系（见举措3.1）的要求 • 研究民航总局过去的统计数据 • 研究其他国家（例如：美国、加拿大、澳大利亚）的事故数据，以进行标杆分析 • 设定安全目标 • 整合并发布更为全面的通用航空安全统计数据，例如： • 按航空器类型 • 按用途（农用、私人用等） • 按操作规则（91号法规等） • 按航行阶段 • 其他 需要征求意见的关键利益相关方 期望 后续工作 • 各通用航空团体 • 民航总局 • 定义标准化，并改善所收集数据的精确性 • 设定安全目标，从而实现有效的安全改善战略的制定 • 设立工作组，推广这一举措

38. 建议 举措 (3.3)设计并完善一套有力的事故/事故征候报告及信息共享系统 举措 (3.3)设计并完善一套有力的事故/事故征候报告及信息共享系统 举措 关键目标 • 设计并完善一套有力的事故/事故征候报告及信息共享系统 • 完善一套有力的事故/事故征候报告及信息共享系统 • 建立一套历史事故/事故征候数据库 任务 1：设计信息系统 任务 2： 推广该系统 任务 3：建立事故数据库 • 参考美国的航空信息共享系统 • 确定信息系统的关键功能 • 设计信息共享系统 • 向相关组织及个人推广该信息系统 • 就如何使用该系统，向这些组织及个人提供指导 • 参考美国联邦航空局的事故数据库 • 分析历史航空事故及事故征候 • 建立事故数据库 需要征求意见的关键利益相关方 期望 后续工作 • 民航总局 • 通用航空利益相关人 • 包括飞行员在内的航空人员 • 为航空事故/事故征候提供一套数据库 • 为分析及安全培训提供原始数据 • 设立工作组，推广这一举措

39. 概述通用航空法规体系安全监管组织架构安全衡量指标安全文化建设和推广附录概述通用航空法规体系安全监管组织架构安全衡量指标安全文化建设和推广附录

40. 美国联邦航空局的通用航空安全法规体系的宗旨是在维持安全性的同时提高能力及效率美国联邦航空局的通用航空安全法规体系的宗旨是在维持安全性的同时提高能力及效率 原则 关键考虑 通用航空法规的目标 考虑利益相关人的风险承受力 • 公众的风险承受力 • 监管者的风险承受力 • 制定一套考虑到利益相关人风险承受力水平的法规体系 • 提高通用航空的能力和效率 • 促进通用航空的发展 • 持续提高通用航空的安全 • 适度的安全法规 • 适应运作权 • 适应监督能力/要求 建立适度的通用航空法规体系 • 必须量化安全性 • 以可能性及严重性衡量风险 • 需要正确的数据以作验证 完善通用航空安全衡量指标，以持续提高安全 信息来源： 美国联邦航空局, 博斯公司分析

41. 美国联邦航空局将通用航空定义为除军用及定期商业航空之外的一切飞行，其中包括即时商业运营美国联邦航空局将通用航空定义为除军用及定期商业航空之外的一切飞行，其中包括即时商业运营 美国联邦航空局对通用航空的定义及范围界定 “通用航空” 通用航空 空中作业 商业航空 联邦航空局 • “除由14 CFR中Part 121或Part 135所规定的证书持有人之外的承运人所进行的飞行活动 ” • Part 135和119对即时/非定期商业运营做出了定义 • “空中作业包括：作物喷粉、播种、喷雾及鸟类驱赶，条幅广告，空中摄影或测量，消防，从事建筑或维修工作的直升机作业；电线或管线巡视”(1) • “商业目的指以收取报酬或出租为目的的人员或财产运输，但不包括任何根据联邦法令、法规或条例所要求给予补偿的军事用途飞行活动”(2) 尽管联邦航空局将空中作业定义为独立的领域，但仍将其作为通用航空的一部分 • 即时运营指下列情况下以收取报酬或出租为目的的活动： • (1) 遵照Part 380的相关规定所进行的公共客运包机活动，或是起飞时间、起飞地点及到达地点均与客户协商一致的飞行运营 • (2) 以某些特定机型进行定期客运飞行，且每两地或多地间某一线路的每周的往返飞行少于5次 • (3) 以有效荷载不超过7,500磅的飞机或旋翼航空器进行的所有货运活动 即时/ 非定期(3) 1) 14 CFR Part 119 2) 14 CFR Part 1 3) 14 CFR Part 119 信息来源： 国际民航组织, 美国联邦航空局, 博斯公司分析

42. 美国联邦航空局将具有类型运作特点的通用航空应用划归为一类，并制定了适度的法规美国联邦航空局将具有类型运作特点的通用航空应用划归为一类，并制定了适度的法规 联邦航空局将“类似运作”划为一类 联邦航空局通用航空法规划分 信息来源： GAO, 美国联邦航空局, 博斯公司分析

43. 案例研究揭示了美国联邦航空局为何以及如何对不同通用航空类别制定适度的法规案例研究揭示了美国联邦航空局为何以及如何对不同通用航空类别制定适度的法规 1 2 3 私人、小型商业及大型商业运营 轻型运动航空器运营 无人驾驶航空器运营

44. 1 私人、小型商业及大型商业运营 就通用航空活动而言，联邦航空局设置了三套基本法规在每个层面上进行航空监管… 三套基本法规监管各个层面的航空活动 • 该群体为使用小型飞行器以非出租的方式进行飞行的个人或私营企业 • 联邦航空局对此类运营方所制定的法规最为宽松，监管最少 私人（通用）航空 (Part 91) • 该群体为使用载客30人以下或荷载7,500磅以下规格小型飞行器的运营方 • 联邦航空局对此类运营方的监管严于私人航空群体，但宽于对大型商业航空公司的监管 小型商业航空： 即时/出租(Part 135) • 该群体为使用大型飞行器以定期航班的方式进行运营的航空公司 • 联邦航空局对此类运营方所制定的法规最为严格，监管最多 大型商业航空 (Part 121) 信息来源： 联邦航空局报告 AV-2009-066, 博斯公司分析

45. 1 私人、小型商业及大型商业运营 对航空器适航性及运营的监管程度及所负责任是法规差异的主要原因... 商业用途 联邦航空局的目标 建立合适的法规监管程度，以确保飞行器的安全运营 • 乘客不负责所乘飞机的适航性及运营，不承担任何责任 • 航空公司负责运营并承担合规的有关责任 • 由于航空公司是公共空中运输业务领域内的营利性企业，联邦航空局对其制定了严格的法规，遵照Part 121或Part 135进行监管 个人/企业用途 • 飞行器所有者负责其所持有或租赁的飞行器的适航性及运营，承担全部责任 • 在此情况下，联邦航空局根据Part 91号法令确定合适的监管程度，该法令通常比Part 121或Part 135更为宽松 • Part 91号法令涵盖通用航空的各个领域，包括个人/所有者运营及企业所有者运营 信息来源： 联邦航空局报告, 博斯公司分析

46. 1 私人、小型商业及大型商业运营 … 对商业及私人运营的航空器、运作及航空人员的监管要求程度也有着不同 示例 Parts 135 及121间的法规差距 信息来源： 联邦航空局报告AV-2009-066, 博斯公司分析

47. 1 私人、小型商业及大型商业运营 美国联邦航空局对具有部分商业运营管理服务特征的产权共享式运营也建立了一些标准 产权共享式运营同时涉及私人及商业运营范畴，十分特殊… … 因此需要更合适的安全标准 Part 91 Subpart K法令的主要特点 • 确定了产权共享项目的资质标准 • 确定了产权共享人及管理公司对飞行器的共同运营控制，细化了运营控制职责 • 为产权共享项目的管理、维护、培训、机组成员飞行及职务要求及其他方面建立了监管安全标准 • 新的Subpart K法令明确了产权共享项目的资质和运营控制负责人，确定了运营控制责任，将产权共享项目目前自发使用的许多“最佳实践”作为法律予以确定，并整合了Part 121及Part 135号法令中的许多安全标准 • 通过该立法，联邦航空局建立了用于维持目前产权共享项目安全守则的安全标准，确保新的产权共享项目也能达到高安全标准 • 产权共享项目具有传统管理服务公司的部分特点，但鉴于目前产权共享项目的规模和复杂度，Part 91号法令并不令人满意 • 由于Part 121及Part 135号法令适用于为公众提供交通服务的航空公司及其他实体，因此也不合适 信息来源： 联邦航空局报告, 博斯公司分析

48. 2 轻型运动航空器运营 轻型运动飞行器是另一个例子，由于缺乏合适的法规，使用者在2004年曾面临过许多问题 什么是轻型运动飞行器？ 面临哪些问题？ • 联邦航空局将轻型运动飞行器定义为操作简单，易于飞行的飞行器，满足以下性能要求： • 2004年实施轻型运动飞行器法令前，对现有的轻型运动飞行器缺乏合适的法规 • 由于重量超过超轻型范畴，轻型运动飞行器不属于14CFR Part 103超轻型飞行器法规的管辖范围 • 对于轻型廉价的轻型运动飞行器而言，14CFR Part 21, 61, 65及91号法令对认证、飞行员、航空人员及运营的要求成本过高、手续繁琐 • 缺乏标准，行业无法在原有水平上发展壮大 • 无设计及性能标准 • 无生产标准 • 无质量保证标准 • 无维护及检查标准 净重不超过1320磅（水上飞机不超过1430磅） 非增压仓 固定或距离可调式螺旋桨 最大失速45节（51英里/小时） 最大水平飞行速度120节（138英里/小时） 单一往复式发动机 一座或两座 （飞行员及一名乘客） 固定式起落架 （水上飞机装备可收回式起落架） 信息来源： 美国实验飞机协会, 博斯公司分析

49. 运动飞行员 — 你可以！收费合理、切实可行、充满乐趣等待您的加入！ 2 轻型运动航空器运营 联邦航空局随后发布了轻型运动飞行器法令并对相关法规作出了更改，以在不增加使用者负担的基础上提高安全 该运动飞行员和轻型运动飞行器法令的宗旨 运动飞行员和轻型运动飞行器法令的实施影响 • 2000多人获得了运动飞行员认证，且许多人获得了运动飞行员特许权 • 个人能持合法的驾驶证以及健康证驾驶轻型运动飞行器，能以一种成本低廉的新途径成为飞行员 • 飞行器制造商开发出了90多种新设计，800多种工厂制造的轻型运动飞行器受到了轻型运动飞行器法令的认可 • 许多设计提供了更先进的安全性能，包括整机紧急状态跳伞系统、气囊以及能自动稳定飞行器的一键式航空电子系统 填补现有法规的差距 • 通过弥补现有法规的差距和建议技术改进，提高轻型运动飞行器的安全 • 通过建立标准，为轻型运动飞行器制造商的预期运作提供保障 • 允许重量超过超轻型飞行器范畴的轻型运动飞行器根据14 CFR Part 103号法令进行运营，可携带一名乘客，用于飞行培训、租赁及拖曳 建立培训及认证要求 • 该法令对获得运动飞行员学生认证、运动飞行员认证、具备运动飞行员评分能力的飞行指导员认证、适航标准以及具备检查人员及/或维护评分能力的维修员认证作出了规定 信息来源： 联邦航空局 2009年7/8月航空新闻, 美国实验飞机协会, 博斯公司分析

50. 2 轻型运动航空器运营 通过就原来无法可依的航空领域达成共识标准，轻型运动飞行器法令提高了安全水平 轻型运动飞行器的预期安全水平 认证等级 讨论 高 • 轻型运动飞行器的预期安全水平与Part 23认证产品并不一致，与联邦航空局的监管级别也不一致 • 轻型运动飞行器法令提高了原来无法可依的航空领域（通过标准共识）的安全水平 • 弥补了超轻型飞行器与Part 23号法令间的差距 • 提高了安全水平，但不会达到Part 23号法令的标准 • 轻型运动飞行器适航认证分为特殊（SLSA）及试验（ELSA）两种 • SLSA： 以共识标准为基础生产的飞行器，交付时即具备飞行条件 • ELSA：以制造商满足共识标准的组件进行组装的飞行器，或由特殊认证飞行器转为试验认证的飞行器 • 型号许可 • 产品认证 Part 23 • 标准共识 • 合规声明 专业轻型运动飞行器 组装型轻型运动飞行器 “现有的”轻型运动飞行器 自制飞行器 • 无设计标准 • 无生产标准 103 培训豁免 Part 103 低 信息来源： 联邦航空局, 博斯公司分析