水务管理发展趋势与新理念

水务管理发展趋势与新理念 方国华河海大学水利水电学院 2012 年 03月26日

主要内容： 我国水务管理现状  国外水务管理经验借鉴  水务管理基本理论与发展趋势  水务管理框架体系研究  水务管理对策  展望

一、我国水务管理现状

一、我国水务管理现状 目前世界上已有80个国家约15亿人口面临淡水资源不足问题，随着人口增加、经济发展和城市化进程加速，水资源供需矛盾日趋突出，同时水污染和水土流失日趋严重，洪涝灾害频繁。如何加强城市水管理，实现城市水资源的可持续利用是世界各国面临的难题之一。 • 我国水务管理机构及职责现状 • 我国水务管理改革成效及存在的主要问题

（一）我国水务管理机构及职责现状 我国的水利事业历史悠久，历史上各个朝代都设有水行政管理机构。新中国成立后，我国的水务管理机构几经变革，目前已形成以水利部为水资源统一管理部门，流域管理与区域管理相结合的水资源管理体系。

1. 中央层面水务管理现状 水利部作为全国水资源统一管理部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作。国家发改委、国土资源部、建设部、交通部、国家环保总局、国家气象局等部门负责和参与水务管理的其他工作，与水利部门有相应的分工和协作。另外，民政部等国务院其他部门，以及人民解放军、武装警察部队等在防汛、减灾等方面的职责均与水务管理有关。

2. 地方层面水务管理现状 • 已实施水务一体化管理的机构及职能 • 部门分工协作的水务管理机构及职能

（1）已实施水务一体化管理的机构及职能 已实施水务一体化管理的地区，成立的水务管理机构的组织形式主要有两类：一是撤销水利局，组建水务局；二是将水利局更名为水务局或在水利局基础上加挂水务局牌子。这两类组织形式的水务局，主要由原水利局和划入的供水、节水、排污和污水处理等管理机构及所属企事业单位组成。水务管理机构的职能绝大部分是水利部门的原有职能加上供水、节水和排水的行业管理职能，部分地区还包括了污水处理的管理职能。

环保部门 水务局城建部门防洪水环境水源供水用水节水排水污水处理回用已实施水务一体化管理的水务管理机构及职能如下图：

据统计，到2005年底，全国组建各级水务局1041个，其中省级水务局3个,副省级水务局6个，地级水务局131个，县级水务局901个。由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区共计388个，其中地级33个，县级355个。

到2008年底，全国组建各级水务局共计1532个，占全国县级以上行政区总数的62.9%。到2008年底，全国组建各级水务局共计1532个，占全国县级以上行政区总数的62.9%。 • 2009年底，全国组建各级水务局的县级以上行政区超过全国县级以上行政区总数的71%。其中省级水务局4个，为北京市、上海市、天津市和海南省；副省级水务局8个，分别为深圳、武汉、西安、哈尔滨、大连、成都、广州、济南。 • 2010年1月成立郑州市水务局、4月成立中山市水务局、5月成立南昌市水务局。

在全国1492个（2005年底）水务局和承担水务管理职能的水利局中，管理职能包括城市防洪的有1287个，占总数的86.3%；包括城市供水的793个，占总数的53.2%；包括城市节水的1044个，占总数的70.0%；包括城市排水的370个，占总数的24.8%；包括城市污水处理回用的234个，占总数的15.7%。已颁布实施的地方性水务管理法规共405件。在全国1492个（2005年底）水务局和承担水务管理职能的水利局中，管理职能包括城市防洪的有1287个，占总数的86.3%；包括城市供水的793个，占总数的53.2%；包括城市节水的1044个，占总数的70.0%；包括城市排水的370个，占总数的24.8%；包括城市污水处理回用的234个，占总数的15.7%。已颁布实施的地方性水务管理法规共405件。

深圳市于1993年成立了全国第一家水务局。在市水务局成立的初始阶段，主要承担全市水资源开发利用和保护、防洪排涝、供水等管理工作。深圳市于1993年成立了全国第一家水务局。在市水务局成立的初始阶段，主要承担全市水资源开发利用和保护、防洪排涝、供水等管理工作。 1996年市水务局开始负责管理城市水土保持工作。2001年机构改革中进一步明确，再生水利用由水务局管理，同年成立水污染治理指挥部，原市水环境综合治理办公室更名为水污染治理指挥部办公室，由市水务局管理。目前深圳市水务局主要负责全市水资源开发利用和保护、防洪排涝、供水、节水、水土保持、再生水利用、排水管理、水污染治理等，指导区镇水务工作，负责全市水务企业的行业管理。

西安市1996年成立水务局，经过1996年和2002年的两次机构改革，市政府将地热水、矿泉水的管理职能及市节约用水办公室整建制移交市水务局，将黑河供水工程管理局也划归水务局系统，使西安市基本实现了水资源的“五统一”管理，即由市水务局统一负责取水许可审批、统一征收水资源费、统一规划、统一调度、统一管理水量和水质。西安市1996年成立水务局，经过1996年和2002年的两次机构改革，市政府将地热水、矿泉水的管理职能及市节约用水办公室整建制移交市水务局，将黑河供水工程管理局也划归水务局系统，使西安市基本实现了水资源的“五统一”管理，即由市水务局统一负责取水许可审批、统一征收水资源费、统一规划、统一调度、统一管理水量和水质。目前，西安市已形成“一龙管水、多龙团结治水”的格局,水资源统一管理逐步得到加强。

自2001年自贡市下辖县——荣县成立水务局以来，自贡市开展了一系列水务一体化管理改革措施。自2001年自贡市下辖县——荣县成立水务局以来，自贡市开展了一系列水务一体化管理改革措施。 2005年12月，撤销自贡市水利农机局，自贡市水务局正式挂牌，实行城乡水务一体化管理。由于自贡市水务局是由自贡市水利农机局组建改组而成，除主管全市水行政、渔业行政之外，还涉及农机工作的管理。

（2）部门分工协作的水务管理机构及职能 目前，还有一部分地区在水务管理方面采取的是相关部门分工协作的管理模式，即在防洪排涝、供用水、水环境和水生态等方面由不同的职能部门分工协作进行管理。一般情况是水利部门负责防汛与水资源的管理，城建部门负责自来水供水、节水、市政排水和污水处理等行业管理；环保部门负责拟定水环境保护规划等工作。

各部门分工协作进行水务管理一定程度上导致：管水源的不管供水、用水、排水；管供水、用水、排水的不管治污与水环境；管污水、水环境的不管供水、用水。

部门分工协作的水务管理机构及职能如下图： 环保部门城建部门水利部门回用水环境水源供水用水节水排水污水处理防洪

天津市水利局于2001年政府机构改革时，加挂节约用水办公室的牌子，原城市节约用水办公室、控制地面沉降办公室先后从城建划入市水利局，由水利局统一负责全市水资源管理、节约用水和控制地面沉降工作，使水利局在全市水资源及节水统一管理上迈出了一大步。天津市水利局于2001年政府机构改革时，加挂节约用水办公室的牌子，原城市节约用水办公室、控制地面沉降办公室先后从城建划入市水利局，由水利局统一负责全市水资源管理、节约用水和控制地面沉降工作，使水利局在全市水资源及节水统一管理上迈出了一大步。目前，全市除中心城区和新四区外的8个区县先后成立了水务局，初步形成了水资源、供水和节水统一管理的管理体制。

绍兴市现未组建水务局，涉水事务管理主要由绍兴市水利水电局负责。绍兴市现未组建水务局，涉水事务管理主要由绍兴市水利水电局负责。水利水电局设立于1995年4月，主要任务是负责全市水利水电规划、设计、建设、管理工作，统一管理全市水资源、水行政执法及水利水电行业，主持市人民政府防汛防旱指挥部的日常工作。绍兴市供水和排水工程已实行企业化运作，成立了绍兴市水务集团公司，由市政府直接领导。绍兴市主要水源地——汤浦水库，承担着虞绍平原近200万人口的饮用水任务。该水库现由绍兴市水务集团公司管理，绍兴市水利水电局只负责征收原水资源费，其他具体事务如水库维护、水厂管理、水质保护等均由市水务集团实行统一经营管理。

（二）我国水务管理改革成效及存在的主要问题（二）我国水务管理改革成效及存在的主要问题 我国水务管理改革成效  我国水务管理存在的主要问题

1. 我国水务管理改革成效 根据我国水务改革实施情况和部分典型城市的水务管理状况来看，水利部及国务院有关部门和各地政府正积极加强水务管理，探索符合我国现行管理体制下的水务管理有效运行机制，以促进水资源的有效利用和节约保护，并取得了一定的成效。

1.我国水务管理改革成效 ★成效一：依法治水，逐步实施地方配套法规各地水行政主管部门按照水利部和地方政府的统一部署，将强化依法治水作为转变工作职能的着力点，把贯彻实施水法规作为加强水利基础地位的突破口，根据本地水资源状况和管理实际，拟定配套法规建设的规划，抓紧进行地方配套法规的建设，及时清理地方法规与新水法不相适应的部分，修改或制定地方的水法实施办法或水资源管理条例，逐步健全地方性水务管理法规，同时加强水行政执法能力建设，充分发挥已有法律法规的作用。

深圳市制定或修订了《深圳经济特区水资源管理条例》、《深圳经济特区饮用水源保护条例》、《深圳经济特区城市供水用水条例》、《深圳经济特区水土保持条例》、《深圳经济特区河道管理条例》和《深圳市节约用水条例》6项条例。出台了《深圳市防洪防风管理规定》、《深圳经济特区生活饮用水二次供水管理规定》等政府规章，以及《深圳市水利建设基金筹集和使用管理办法》等20余个政府规范性文件，基本形成了覆盖水资源管理、河道管理、水土保持管理、城市供用水管理、防洪排涝管理等各个领域的水务法规体系框架，使各项水管理事务纳入了依法管理的轨道，为依法行政奠定了良好的法律基础。天津市颁布的《天津市节约用水条例》明确规定了天津市水利局对再生水、海水、地热水和矿泉水的管理权。

西安市政府在市水务局的推动下相继出台了《西安市水资源管理办法》、《西安市河道管理实施办法》、《西安市贯彻水土保持法办法》、《西安市黑河引水渠道保护管理办法》、《西安市水利建设基金筹集和使用管理实施办法》、《西安市河道采砂管理规定》等规章和规范性文件。2005年6月2日批准出台了《西安市黑河引水系统保护条例》。修改完善《西安市节约用水条例》并列入了市人大的立法计划。西安市政府在市水务局的推动下相继出台了《西安市水资源管理办法》、《西安市河道管理实施办法》、《西安市贯彻水土保持法办法》、《西安市黑河引水渠道保护管理办法》、《西安市水利建设基金筹集和使用管理实施办法》、《西安市河道采砂管理规定》等规章和规范性文件。2005年6月2日批准出台了《西安市黑河引水系统保护条例》。修改完善《西安市节约用水条例》并列入了市人大的立法计划。

1. 我国水务管理改革成效 ★成效二：改革投融资体制，逐步提高水务市场化程度各地政府针对水务工程投资规模大、回报期长的特点，面对仅靠各级政府投入难以满足经济社会发展对城市水务基础设施需求的困难，在工作中逐步探索建立多元化、多层次、多渠道的水务投融资体系，建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务运行机制。

一是建立多元化的资金筹集途径。深圳市和天津市成立了直接隶属于市政府的水务投资公司，负责筹集水务建设资金和进行资本运作。一是建立多元化的资金筹集途径。深圳市和天津市成立了直接隶属于市政府的水务投资公司，负责筹集水务建设资金和进行资本运作。 • 二是理顺价格机制。各地将城市供水水价作为促进节水的杠杆，不同程度的实行了阶梯式计量水价和超定额累进加价等制度。绍兴、深圳、自贡等地合理调整水价及污水处理费，使得当地水务企业获得良性发展的基础。自贡市建立了水源开发建设资金，从生活及工业用水中每吨加收0.30元用于供排水基础设施建设。

三是引入战略投资。2003年11月，深圳市政府与法国威立雅环境集团首创威水投资公司正式签约，转让深圳水务集团45%的股权，引进资金4亿美元。三是引入战略投资。2003年11月，深圳市政府与法国威立雅环境集团首创威水投资公司正式签约，转让深圳水务集团45%的股权，引进资金4亿美元。 • 四是引入市场化运作机制。深圳市实行政企分离，弱化行政干预企业经营。继供水企业全面企业化后，2002年原市城管办管理的排水业务也交由市水务集团统一进行企业化经营。自贡市在污水处理设施建设方面拓展思路，按BOT方式与北京中联环公司合作建成，并与其签订了“运营特许权协议”。

1. 我国水务管理改革成效 ★成效三：统一规划，明确重点，初步构建水规划体系水务管理一体化体制确立后，各地水行政主管部门统一规划各项事务，明确重点，以保障防洪安全、供水安全、生态安全，以建设节水型社会为重点，发挥水务一体化管理的优势，扎实做好各项水务管理工作。

1. 我国水务管理改革成效 ★成效四：加强供用水安全的统一管理，保障经济社会发展需求水务一体化使得水资源处于统一的系统调度之下，供水被纳入水务统一管理中，从而促进了水源与供水设施的有效衔接。另外，水务部门统筹调度地表水与地下水，加大投入，加快水源工程建设和供水管网改造，扩大了供水能力和服务范围，保障了城市供水安全，满足了经济社会发展的需求。

1. 我国水务管理改革成效 ★成效五：协调水资源管理与水生态建设，改善区域水环境各地政府将水资源保护、防洪工程、河道整治和水生态建设结合起来，在加强水务管理工作的同时，改善水环境，达到“人水和谐”的效果。

1. 我国水务管理改革成效 ★成效六：加强节水型社会建设，促进节约用水根据中央关于加强节水型社会建设的通知精神，各地政府将节水型社会建设做为水务管理的一项重要任务，从管理和制度入手，编制规划，制定措施，落实任务。

2. 我国水务管理存在的主要问题 统一的水务管理还处于起步阶段，水务一体化管理体制改革虽取得了一定的成效，但由于目前水务体制改革采取的是自下而上的改革方式，各地改革不同步，上下级管理体制、机构和职能不对口，水务管理中还存在着一些明显问题，进一步的改革与发展仍然面临重大挑战。

（1）从水务管理体制和机制方面来看，我国水务管理面临的 主要问题： 1）认识有待进一步提高； 2）水务一体化管理纵向职能不对口，管理不到位； 3）水务管理法规不配套，技术规范体系不健全； 4）水务管理投入不足、市场化程度不高； 5）节水意识、水资源保护观念有待加强； 6）水务管理公众参与和监督不够。

1）认识有待进一步提高 在实行水务一体化管理的地区，其管理优势初步显现，但还有个别部门对于实行水务一体化管理存在片面认识，将其看作部门职能的转移和合并，没有上升到水务管理体制要适应经济社会发展的高度来认识。

2）水务一体化管理纵向职能不对口，管理不到位2）水务一体化管理纵向职能不对口，管理不到位由于水务一体化管理的改革是自下而上推进的，实现水务一体化管理后，地方除承担原有的水利行业主管职责外，还承担着供水、排水等行业管理职能，而其上级单位省一级水行政主管部门基本都没有实现供水、排水行业管理职能，国务院有关部委的职能也尚待理顺，造成统一的地方水务管理机构上下脱节，管理难以真正落实到位。

水务管理一体化后，涉水事务一体化了，机构也重组了，但部门之间又出现了一些新的矛盾：①供、排水管网与道路的建设原同属城建部门一家，建设基本同步，现在分属水务局和城建部门两家，由于供排水建设规划与市政建设发展规划没有及时同步和协调，因而在建设中出现了供排水管网与道路建设不同步的新矛盾；②建设部门原承担的供水、排水和污水处理等职能现已划归水务局，但尚未出台相关法规明确城建部门的维护费用需按一定比例划拨给水务局，用于供、排水等工程建设，致使地方供水、市政排水和污水处理等工程资金缺口大，实施出现困难；③实行水务一体化管理后，污水处理厂划归水务局管理，工业排放污水经处理后进入排水管网系统，如果排放超标，会增加污水处理费用，而工业污水排放超标费由环保部门负责收取，这就造成水务局的污水处理工作得不到相应补偿。水务管理一体化后，涉水事务一体化了，机构也重组了，但部门之间又出现了一些新的矛盾：①供、排水管网与道路的建设原同属城建部门一家，建设基本同步，现在分属水务局和城建部门两家，由于供排水建设规划与市政建设发展规划没有及时同步和协调，因而在建设中出现了供排水管网与道路建设不同步的新矛盾；②建设部门原承担的供水、排水和污水处理等职能现已划归水务局，但尚未出台相关法规明确城建部门的维护费用需按一定比例划拨给水务局，用于供、排水等工程建设，致使地方供水、市政排水和污水处理等工程资金缺口大，实施出现困难；③实行水务一体化管理后，污水处理厂划归水务局管理，工业排放污水经处理后进入排水管网系统，如果排放超标，会增加污水处理费用，而工业污水排放超标费由环保部门负责收取，这就造成水务局的污水处理工作得不到相应补偿。

此外，水务一体化管理不到位，部分地方水务局还没有真正实现水务一体化管理或一体化管理的程度有待提高，供水、节水、排水、污水处理回用几方面仍然存在相互脱节的问题。此外，水务一体化管理不到位，部分地方水务局还没有真正实现水务一体化管理或一体化管理的程度有待提高，供水、节水、排水、污水处理回用几方面仍然存在相互脱节的问题。

如西安市区的城市供水仍属于城市建设部门管理，在水环境保护和治理方面，水务局与环保部门仍然有权责交叉的情况，目前是水务局对河流的污染状况进行检查，将情况向环保部门反映，而由环保部门对水环境进行治理，对水污染行为进行查处；在防洪排涝管理方面，城市防洪一直归属水利部门管理，而市政的排涝管网体系则由城建部门管理。此外，虽然《西安市水资源管理办法》明确规定了包括地热水和矿泉水在内的水资源统一由水利部门管理，但在实际操作中与国家有关部门的规定是不一致的（如最高人民法院于1998年初颁布的一个关于地热水、矿泉水管理权属的司法解释，明确规定地热水、矿泉水由国土资源部门管理，不办理取水许可证），由此造成了西安市很多地热水、矿泉水的用户交纳矿产资源费后不交水资源费的情况，给水利部门的水资源统一管理带来了一定的影响。

天津市目前仍未从根本上理顺和建立统一高效的水管理体制，主要表现在地热水、矿泉水尚未纳入水资源统一管理，缺乏一个部门按照水资源供需和合理配置的要求来统筹区内多水源的联合调配和科学调度，供水与排水、排水与回用管理环节过多、部门分割，导致治理和运行低效这3个方面。天津市目前仍未从根本上理顺和建立统一高效的水管理体制，主要表现在地热水、矿泉水尚未纳入水资源统一管理，缺乏一个部门按照水资源供需和合理配置的要求来统筹区内多水源的联合调配和科学调度，供水与排水、排水与回用管理环节过多、部门分割，导致治理和运行低效这3个方面。

需要说明的是，水务一体化管理的推进是有个过程的，随着水务一体化管理的逐步到位，上述矛盾大多是可以解决和避免的。需要说明的是，水务一体化管理的推进是有个过程的，随着水务一体化管理的逐步到位，上述矛盾大多是可以解决和避免的。

3）水务管理法规不配套，技术规范体系不健全3）水务管理法规不配套，技术规范体系不健全《中华人民共和国水法》自2002年修订后实施以来，水资源统一管理的体制已基本确立，但与新《水法》相应的一些配套法规还有待制定和修订。目前，供水、水环境保护等事务的行政主体已由法律法规明确，但水务体制改革所涉及的职能调整与现行的法律法规规定还存在一定冲突，如水务局在水污染防治、供水、节水等方面的执法主体缺乏相应的法律依据。

同时统一归属水行政主管部门管理的包括供排水、节水、水环境、地热水、矿泉水等水资源管理工作，而这些方面的技术规范主要由城建和国土资源部门制定，水利部门也缺乏对相关技术和情况的了解和掌握，这也给水利部门的管理带来了一定难度。同时统一归属水行政主管部门管理的包括供排水、节水、水环境、地热水、矿泉水等水资源管理工作，而这些方面的技术规范主要由城建和国土资源部门制定，水利部门也缺乏对相关技术和情况的了解和掌握，这也给水利部门的管理带来了一定难度。

4）水务管理投入不足、市场化程度不高 多年来，水利投入主要用于农田水利建设、水土保持和防洪工程，供水项目尤其是管网建设投资由城建部门负责。由于这部分资金使用由建设部门和投资计划部门提出建设计划，水务管理体制改革后，与新的体制相配套的投入机制尚未建立，地方财政没有明确新的投资渠道。同时，有些水务建设投资单纯依靠国家和地方政府资金投入，没有引入市场化机制，使得有限的资金不能满足水务建设投资需求，造成水务建设资金投入不够，水务基础设施建设跟不上水务管理的要求。此外，有部分地区成立了水务集团进行水务市场化的投融资、运营和管理，但其中有相当一部分都是单纯由当地政府来决定水务集团的运营行为，在这些水务运行机制中有政企不分的现象，不是真正的市场化管理。

5）节水意识、水资源保护观念有待加强 节水意识不强主要表现在对节水工作的重要性、紧迫性缺乏清醒的认识，有的甚至认为开展节水活动会影响投资环境，把低水价作为招商引资的优惠条件；部分水资源相对丰富的地区，缺乏节水意识，对节水设施的推广使用不够。此外，再生水利用水平低也是节水意识不强的一个重要表现。再生水基本上都用于环境用水和生态用水，处理过的污水则基本上都直接排入河道。部分地区的水资源保护观念还有待加强。目前个别地区，如西安市私自取用地下水的情况仍然严重，从而造成了目前部分地区地下水位迅速下降。

6）水务管理公众参与和监督不够 尽管我国水务管理某些方面的利害相关者有了一定程度的参与，但在更广泛的层次，水务管理在我国一直被认为是专家和政府的职责，利益相关者的参与仍十分不足。即使是目前正在实施的价格听证会制度也仅仅是作为结果的出口，而不是在价格形成全过程中的参与。利益相关者不能及时了解水务管理的有关信息和程序，不能够参与水务管理过程。即使参与了过程，也缺乏必要的监督权力和手段，从而影响了最终的公正性和效率。

（2）从水问题的具体表现来看，我国水务管理面临的主要问题：（2）从水问题的具体表现来看，我国水务管理面临的主要问题： 1）防洪排涝方面 ① 多数城市防洪标准偏低； ② 城市调蓄雨洪能力衰减，城市内涝问题越来越突出； ③ 防洪排涝技术落后； ④ 防洪排涝应急管理体系不完备，补偿机制未建立； ⑤ 居民的防洪减灾常识贫乏、防灾减灾意识淡薄。

① 多数城市防洪标准偏低 目前，我国661个建制市中，有防洪任务的城市639个，其中达到国家防洪标准的只有236个，占全部有防洪任务城市总数的37%；另有440座城市制定了防洪规划，占全部有防洪任务城市的69%。全国还有处于中小河流地段的403座城市低于国家规定的防洪标准，占总数的63%。在遭遇大洪水时，由于城市规模扩大，人口增加和经济总量的扩大，同样的洪水造成的灾害损失是过去的几倍甚至几十倍。

② 城市调蓄雨洪能力衰减，城市内涝问题越来越突出一旦被列为有防洪任务的城市，大都十分重视防治外洪，通过建设堤防来防止河道洪水的入侵。但是，由于历史上的分部门管理，往往忽视排涝工程的建设，城市原有的水面、洼地、河滩及闲置土地往往成为城市建设最易、“最佳”的可利用场所。由于城市地区湖泊、洼地萎缩、面积减少，土地硬化程度提高，而且大量的建筑建造在原来的绿地和水域上，致使城市调蓄雨洪能力锐减，城市雨水得不到调蓄或滞留，导致排涝能力不足，城市内积水排向河道的时间加长，易造成内涝。另外，许多城市的排水管网配套建设滞后，城区原有设计的排水管网很多都是解放前设计的，排放能力不够、排水标准比较低。

③ 防洪排涝技术落后 洪涝灾害防治除了依靠防洪工程建设以外，还需要先进的技术手段和管理手段，如洪水预报、预警系统、新的3S技术（遥感、卫星定位、地理信息系统）等。目前，我国在防洪排涝中的这些新技术的应用水平还不高。特别是对防洪抢险、探测还缺乏预先防范的手段和措施。

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