25 年来社会保障改革的理论与实践：当前的争论与未来的方向

1. 25年来社会保障改革的理论与实践：当前的争论与未来的方向25年来社会保障改革的理论与实践：当前的争论与未来的方向 中国社科院拉美所 郑秉文 2007年10月12日

2. 一、世界社保制度改革25年概览 • 二、世界社会保障理论发展25年归纳 • 三、当前《社会保险法》立法进程面临 的五个争议 • 四、中国社保制度到2020年前处理好十个关 系 • 五、在未来25年高速增长下，社保模式的一 个可选方案：名义账户制

3. 一、世界社保制度改革25年概览 • 1，英美国家成为发达国家社保改革策源地。20年来，与所有私人部门和公共部门改革一样，英美依然是社保政策改革的策源地。英国从80年代初开始在各个领域都进行了私有化取向的体制改革，社保政策改革更是大刀阔斧，采取了“结构改革”的方式，例如，1986年颁布的《社会保障法案》对国家收入关联型计划进行了规范并运行至今，1992年颁布的《社会保障捐费和福利法案》是将政府责任向私人部门转移的一个重要法律。美国的最大改革是1996年2001年两次改革。其中，1996年改革基本是成功的，而2001年的改革则处于停顿状态。1996年颁布了《个人责任与就业机会协调法》（PRWORA），它废除了《抚养未成年子女家庭援助》（AFDC），代之以《贫困家庭临时援助》（TANF），取消了联邦政府对各州贫困家庭援助提供无限制的资金支持，严格了贫困家庭的受益期限和资格条件。

4. 2，发达国家改革浪潮前所未有。北欧改革力度较大，瑞典在基本养老保险方面进行了结构性改革，引入了名义账户制，丹麦在失业和医疗等方面进行了较大幅度改革，严格了受益人的资格；在西欧，德国改革幅度较大，强化了积分制，其他国家总体来说采取参数改革的方式，即采取了调整提高收益资格条件、提高缴费水平、降低待遇水平等三个参数的办法，以降低国家财政负担，如荷兰、瑞士等国家均采取参数改革的措施。还有一些欧洲国家改革步伐较小，或基本未进行改革（如西班牙、比利时、奥地利），即使小步伐改革也遭到激烈反对，例如法国改革举步维艰，走一步退两步，为此曾付出绝大代价：1985年和2003年等多次导致全国性的大罢工，2005年秋天导致举世瞩目的社会骚乱，2006年初再次爆发社会动荡，最终导致《首次雇用合同法》流产。2，发达国家改革浪潮前所未有。北欧改革力度较大，瑞典在基本养老保险方面进行了结构性改革，引入了名义账户制，丹麦在失业和医疗等方面进行了较大幅度改革，严格了受益人的资格；在西欧，德国改革幅度较大，强化了积分制，其他国家总体来说采取参数改革的方式，即采取了调整提高收益资格条件、提高缴费水平、降低待遇水平等三个参数的办法，以降低国家财政负担，如荷兰、瑞士等国家均采取参数改革的措施。还有一些欧洲国家改革步伐较小，或基本未进行改革（如西班牙、比利时、奥地利），即使小步伐改革也遭到激烈反对，例如法国改革举步维艰，走一步退两步，为此曾付出绝大代价：1985年和2003年等多次导致全国性的大罢工，2005年秋天导致举世瞩目的社会骚乱，2006年初再次爆发社会动荡，最终导致《首次雇用合同法》流产。 • 3，发展中国家改革方兴未艾。拉美国家社会保障私有化改革最有代表性，它虽然发端于1981年的智利，到目前为止，先后不同程度引入智利模式因素的国家有12个，并至今方兴未艾。东亚四小龙社保制度改革在时间上稍微滞后一些，幅度相对缓和和中庸一些，例如，日本社保制度在60-80年代处于最佳时期，但80年代末以来，由于主要投资于基础产业和福利产业等基础设施，社保基金流动性受到严重影响，对90年代“失去的十年”起到了推波助澜的影响，于是在2000年开始对投资策略进行较大方向性调整，开始转入资本市场的投资；韩国紧随其后，走过了一条几乎是别无二致的改革路径；进入21世纪以来，作为高收入中唯一的单支柱国家，新加坡中央公积金制进行了改革，在个人账户中加入了个人投资账户的因素。香港是四小龙中改革步伐最大的地区，90年代中期开始蕴酿的强积金条例在2000年正式启动，目前运转良好。

5. 4，关于改革动因。对发达国家来说，改革动因主要有三：4，关于改革动因。对发达国家来说，改革动因主要有三： • 一是人口老龄化。战后婴儿潮一代将在21世纪10-20年代进入退休年龄，这是导致改革的外在压力，迫使实行传统现收现付制的老牌资本主义国家未雨绸缪； • 二是由于1973年石油危机和加之老龄化等原因，各国政府财政压力不断加大，难以负担，这是社保改革的内在动力； • 三是以货币学派为圭臬的撒切尔主义和以供给学派为理论基础的里根经济学几乎同时居正统地位，对社保改革起到了推波助澜的作用。虽然几乎所有国家的改革动因不外乎于此，但对其他国家来说，改革动因顺序的排列与发达国家有所不同：例如，在拉美，改革的主要动因是以“华盛顿共识”为标志的新自由主义思潮使然（甚至智利改革直接受到弗里德曼和“芝加哥小子”的极大影响），同时，军政府强力推动（例如智利）和其他因素（如财政不可持续等）也发挥了重要作用；而在东欧国家则主要是由于经济转型的内在要求所致，在日本和韩国则主要是投资制度设计存在问题和老龄化等综合因素的结果，等等。

6. 5，关于改革效果。对发达国家来说，大致可分为三组，即结构改革、参数改革和基本不改革国家。总体来说，进行结构改革的国家，宏观经济指标都得到了较为明显的改善，如英国、丹麦与荷兰等国的增长率、失业率、经济结构调整等，相反，这些指标在那些基本不改革的国家则基本没有什么较大变化，个别甚至有些恶化，如法国、西班牙等，人心思变，最终导致今年大选中右翼代表人物萨科齐当选新一任总统。拉美国家私有化改革由于其他宏观政策原因的约束，效果略有差异，但总体来看，拉美国家社保改革基本是成功的，尤其在智利和巴西等国对宏观经济的改善作用非常明显，甚至成为发展中国家的样板；在东亚则正处于转型期，改革时日较短，效果还有待观察；在俄罗斯和东欧国家，总体来说基本符合世界潮流，改革效果正处于显现期。至于改革的遗留问题，基本可以这样做出结论：发达国家财务可持续性的困扰挥之不去，而其他国家则更多地表现在待遇充足性较差、覆盖率较小等方面即主要还是公平性存在问题。5，关于改革效果。对发达国家来说，大致可分为三组，即结构改革、参数改革和基本不改革国家。总体来说，进行结构改革的国家，宏观经济指标都得到了较为明显的改善，如英国、丹麦与荷兰等国的增长率、失业率、经济结构调整等，相反，这些指标在那些基本不改革的国家则基本没有什么较大变化，个别甚至有些恶化，如法国、西班牙等，人心思变，最终导致今年大选中右翼代表人物萨科齐当选新一任总统。拉美国家私有化改革由于其他宏观政策原因的约束，效果略有差异，但总体来看，拉美国家社保改革基本是成功的，尤其在智利和巴西等国对宏观经济的改善作用非常明显，甚至成为发展中国家的样板；在东亚则正处于转型期，改革时日较短，效果还有待观察；在俄罗斯和东欧国家，总体来说基本符合世界潮流，改革效果正处于显现期。至于改革的遗留问题，基本可以这样做出结论：发达国家财务可持续性的困扰挥之不去，而其他国家则更多地表现在待遇充足性较差、覆盖率较小等方面即主要还是公平性存在问题。

7. 6，关于改革的发展阶段。假定社保改革的过程均以起始、发展、高潮、平滑这4个阶段为螺旋式上升一个周期并假定过去20年为一个改革周期的话，从图1的五条曲线可看到，如果加上中国，世界社保制度改革的发展大致可以分为5个方阵，他们分别处于不同的阶段：发达国家正处于高潮期顶端向平滑过渡的时期，例如，以美国2001年统账结合制度改革的流产为标志，其他发达国家的立法改革的措施也基本处于出台初期，正在执行过程当中，也可能在今后的某个时点再次出现下一个周期；拉美国家的改革正处于发展和高潮期，但还没有达到曲线的最高点，许多国家正在私有化改革的基础上积极蕴酿引入来自于一般税收的转移支付的福利项目，例如拟建立一个基本养老金等；东亚改革在时间上起步较晚，目前正处于根据各自国情积极探索的起始和发展阶段；中国的改革虽然起步时间基本与东亚和东欧相同，但由于基本国情（东欧基本不存在二元经济结构）和社保制度（中国是统账结合，制度比较复杂）等原因，中国需要过渡的时间要远远长于东欧国家，所以，中国还处于起步阶段。上述五条曲线实际是一个雁阵。6，关于改革的发展阶段。假定社保改革的过程均以起始、发展、高潮、平滑这4个阶段为螺旋式上升一个周期并假定过去20年为一个改革周期的话，从图1的五条曲线可看到，如果加上中国，世界社保制度改革的发展大致可以分为5个方阵，他们分别处于不同的阶段：发达国家正处于高潮期顶端向平滑过渡的时期，例如，以美国2001年统账结合制度改革的流产为标志，其他发达国家的立法改革的措施也基本处于出台初期，正在执行过程当中，也可能在今后的某个时点再次出现下一个周期；拉美国家的改革正处于发展和高潮期，但还没有达到曲线的最高点，许多国家正在私有化改革的基础上积极蕴酿引入来自于一般税收的转移支付的福利项目，例如拟建立一个基本养老金等；东亚改革在时间上起步较晚，目前正处于根据各自国情积极探索的起始和发展阶段；中国的改革虽然起步时间基本与东亚和东欧相同，但由于基本国情（东欧基本不存在二元经济结构）和社保制度（中国是统账结合，制度比较复杂）等原因，中国需要过渡的时间要远远长于东欧国家，所以，中国还处于起步阶段。上述五条曲线实际是一个雁阵。

8. 发达国家 拉美国家 东欧国家 东亚国家 中 国 起始阶段 发展阶段 高潮阶段 平滑阶段 图1： 世界各国社保制度改革的发展阶段

9. 二、世界社会保障理论发展25年归纳 • 在过去的25年，世界各国社保理论得到长足发展，比过去任何时期都更加深入和更为繁荣，是社保理论大发展的黄金时期，仅从经济学科看（不包括社会学和政治学等对），其主要特点可表述为如下几个方面： • 1，分析框架的边界得以扩展并更加明晰，融资和给付模式的比较研究日益成为主流经济学研究的重点之一。对社保制度的融资和给付方式的分析框架得以基本固定，对现收现付制和DB制引入了对立参照系积累制和DC制，是研究边界得以扩大和明晰。在社保制度诞生百年史中，由于拉美国家首次大规模正式创立完全积累制（在此之前几乎所有国家实行的均为现收现付制），使社保模式大家族中正式多了一位与“旧模式”完全对立的“新模式”，并且，对“旧模式”（现收现付制与积累制的2种融资方式）与“新模式”〔待遇确定型（DB）和缴费确定型（DC）2种给付方式〕的比较研究在过去的25年里达到了登峰造极的巅峰，使传统社保理论的生命之树得以新生，极大地拓展了社保研究的理论空间，使之更加经济学化和数理化，与主流经济学更加融入，甚至可以说养老金和医疗保险等已成为主流经济学的重要研究分支。

10. 2，名义账户新模式的诞生为社保理论研究注入了生机，使“模式研究”成为“三足鼎立”新局面。由于90年代中期至今已有七国先后引入了介于上述DB型现收现付和DC型积累制的名义账户制，一批一流经济学家加入到对这个新制度的研究之中来，极大地推动了社保理论的发展，例如对利率确定、资产运用、财务稳定机制、缴费条件的人为调整等方面都另开辟出一个新天地，开创出一条介于上述DB型现收现付和DC型积累制二者之间的“第三道路”，将财务可持续性与公平性之间的世界性难题有效地结合起来，成为一个新的研究热点，为各国政府多提供了一个可供选择的替代方案。2，名义账户新模式的诞生为社保理论研究注入了生机，使“模式研究”成为“三足鼎立”新局面。由于90年代中期至今已有七国先后引入了介于上述DB型现收现付和DC型积累制的名义账户制，一批一流经济学家加入到对这个新制度的研究之中来，极大地推动了社保理论的发展，例如对利率确定、资产运用、财务稳定机制、缴费条件的人为调整等方面都另开辟出一个新天地，开创出一条介于上述DB型现收现付和DC型积累制二者之间的“第三道路”，将财务可持续性与公平性之间的世界性难题有效地结合起来，成为一个新的研究热点，为各国政府多提供了一个可供选择的替代方案。 • 3，多支柱的研究与实践不断得到认同和发展，预示着对效率与公平结合的研究开始并驾齐驱。自1994年世界银行提出并向各国政府推出三支柱模式以来，它不断得到理论的扩展和各国的认可，在此基础上，2005年世界银行又进一步提出五支柱模式，明确提出引入零支柱的概念，这说明，经过十一年的实践，世界社保研究逐渐从财务可持续性优先，逐渐向效率与公平并举的方向移动。

11. 4，与经济学科其他领域相比一个显著不同的特点是，社保理论研究的推动与发展，国际组织和跨国机构发挥了不可替代的积极促进作用。世界银行和IMF尤其是前者，无论是三支柱理论的提出、推介和发展，还是名义账户制的理论设计与实地调研，在广泛吸纳世界各国一流学者的基础上，始终引领理论前沿，为这些国家不断深入改革起到了正确指导作用；4，与经济学科其他领域相比一个显著不同的特点是，社保理论研究的推动与发展，国际组织和跨国机构发挥了不可替代的积极促进作用。世界银行和IMF尤其是前者，无论是三支柱理论的提出、推介和发展，还是名义账户制的理论设计与实地调研，在广泛吸纳世界各国一流学者的基础上，始终引领理论前沿，为这些国家不断深入改革起到了正确指导作用； • 在私有化改革方面（金融和贸易自由化、放松利率和汇率及投资管制的政策主张），“华盛顿共识”主导了20世纪90年代拉美、东欧、前苏联转轨国家的经济改革和转轨过程，在宏观经济稳定、开放程度和市场经济这三个方面各国效果不一，有的国家成功，有的失败，有的国家抵制。 • 但是，在社会保障改革的进程中，私有化（积累制）的主要效果则主要是正面的和积极的，负面和消极的影响相对要小得多，或几乎没有。 • 国际劳工组织尽管在某些方面的指导原则考虑角度与前者存在一些差异性甚至冲突，但也发挥了积极推动作用，尤其在制定标准、强调待遇支付原则、与各国政府协商劳工权益保障、“非缴费型”福利制度的研究等方面，都发挥了重要先锋作用。欧盟的积极作用主要体现在为其成员国社保制度便携性标准以建立欧洲大市场、为财务可持续性的参数研究等、为第二支柱企业补充保险制定原则性指导意见等方面，做出了具有理论意义的贡献。OECD在其成员国社保制度案例调研、比较研究、企业补充保险治理结构准则和风险控制等标准化方面做出独树一帜的贡献。

12. 5，中国社保制度25年的发展 • 第一，中国在90年代初确立的统账结合制度既考虑到了政府责任和社会共济性，又考虑到了个人责任和财务可持续性，思路是超前和正确的，制度模式是开历史先河的（2001年美国讨论拟定的3个统账结合方案比中国晚了将近10年），为世界社保模式增添了一个新的试验室和新模式。 • 第二，社保制度从苏联传统“国家保险”模式向现代社保制度模式转型中，中国现已基本建立起制度框架结构，覆盖面在较短时间内就达到5-20％不等（指五险和城乡地区），去年年度收支高达一万多亿元人民币，受益人多达几千万，其中国企职工已基本达到全覆盖，这是举世公认的伟大成就。 • 第三，三个支柱的框架基本建立

13. 三、当前《社会保险法》立法进程中面临的五个争议三、当前《社会保险法》立法进程中面临的五个争议 • 中国社保改革起步时间虽然大致与东亚国家地区和东欧国家相同，但改革面临的困难却大不一样。由于当初建立社保制度的初衷在相当程度是出于解决国企改革和下岗职工问题（这一点与东亚不同），由于中国具有明显的二元经济特征（东欧国家已不存在这个问题），由于中国确立的制度是统账结合（这一点更是东亚和东欧都没有的特征），等等，中国社保制度面临着许多前所未有的巨大困难，例如，由于经济发展不均衡导致统筹部分存在道德风险的可能性，进而导致统筹层次太低，使资金风险较大，便携性较差，制约了全国统一市场的形成；由于统账基金投资策略设计没有分开，不尽合理，导致收益率较低，替代率不断下降；由于统账结合制度的复杂性导致其覆盖面不尽理想，城镇灵活就业人员、农民工和务农农民等群体难以加入进来，使国企职工与非公有经济部门就业人员之间存在这不公平现象，不利于构建和谐社会，等等。 • 面对这些挑战，我们正处于十字路口：如果投资策略选择不当，就有重蹈日本覆辙的可能性；如果为不同人群单独建立制度，就有可能将矛盾推向未来，今天欧洲制度碎片化导致的社会不稳定现状就有可能成为我们的明天。

14. 1，缴费制还是缴税制 • 坚持缴费制主要是由于如下10个理由： • 坚持缴费制的目的在于加强供款与待遇之间的联系，费改税正好割断了这种联系，不利于鼓励参保者缴费积极性和扩大覆盖面； • 费改税意味国家将承担起社保的无限责任，而费所强调的是国家、社会、企业和个人四方责任共担的机制，强调参保人的参与责任； • 费改税在技术上不符合统账结合制度属性的要求，尤其是与个人账户资产属性产生严重冲突，使本来已十分复杂的制度变得更为复杂，超出了当前制度本身的承受能力和公众的认知能力； • 费改税不符合当前社保制度处于初创阶段的要求，因为税的刚性大于费，做实账户刚刚铺开，统筹与账户的关系还没理顺，费改税就“人为缩小”了改革空间，小三农等问题难以在缴税制条件下予以解决； • 费改税为解决投资收益问题作茧自缚，为未来市场化投资人为地设置了障碍和门槛； • 费改税超越当前社会经济发展水平，税基难以确定，税率难以设定，农民工和务农农民或是受到社会排斥，或是增加税赋； • 费改税并不必然能够扩大覆盖面，因为社保税并不符合二元经济发展现状； • 对资金安全性来说，费改税只是表面文章，本质上与提高社保资金安全性无关；美国和法国的案例。看图！ • 费改税无助于提高统筹层次，因为这只是名称上的改变，而无助于解决道德风险的存在，在二元经济结构下，除非将社保缴款百分之百地划入个人账户； • 费改税不是顺应国际潮流，80年代以来世界范围内的新浪潮是弃税改费，近20个国家纷纷引入个人账户或名义账户，改变供款性质，旨在是强调社会和个人的责任，减少政府负担。

16. 2，是由税务征缴还是社保部门征缴（外部行政手段还是内部激励机制）？2，是由税务征缴还是社保部门征缴（外部行政手段还是内部激励机制）？ • 征缴模式的选择应首先服从于2020年社保制度发展总体目标。社保供款征缴与支付要统筹考虑，城镇与乡村要统筹安排，近期改革与2020年全覆盖目标要统筹设计。社保部门作为征缴主体最有可能将消化二元化经济制约因素与扩大覆盖面和统筹层次放在一揽子方案里予以统筹考虑，实现上述“三个统筹”的可能性最大，是有利于实现2020全覆盖目标的一个捷径 • “双重征缴”和代征模式导致社保基金安全性风险增加 • 中国社保制度的统筹层次以县级“块块”为主，在全世界是统筹层次最低的社保制度，真正实现省级的寥寥无几；统筹层次如此之低的社保制度是导致社保基金安全性风险的主要原因之一，在这种典型的“画地为牢”和“块块割据”的碎片化制度里，如果再加上省级政府征缴主体的“自选项目”，那么，就在“块块割据”的基础上又增加了“条条割据”的碎片因素，“条块双重割据”将使资金风险“雪上加霜”，面临更加严峻的形势，给本来风险就此起彼伏的县级统筹制度又额外增加了许多“风险点”，例如，国家审计署2006年11月发布的第6号公告《企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金审计结果》显示，在违规的71.35亿元中，“社保费代征机构未按规定时间将保险基金收入”交入专户的就高达16.20亿元，占23%

17. 征缴主体“三足鼎立”：一是由社保部门征收，二是由税务机关征收，三是由基金管理公司或其它独立自治机构征收征缴主体“三足鼎立”：一是由社保部门征收，二是由税务机关征收，三是由基金管理公司或其它独立自治机构征收 • 世界各国征缴体制主要三个模式：“分征”、“代征”、“混征”： • 第一种是“分征”模式（Parallel Approach），即社保供款和一般税收的征管相分离，社保部门负责征收社保费，税务部门负责征收社保税，两部门在社保供款的征管功能上基本没有交叉； • 第二种是“代征”模式（Integrated Approach），即由税务部门代替社保部门行使征缴的职能，或称实行“税费同征”的方式； • 第三种是“混征”模式（Partial Integrated Approach），在这个模式里，税务部门与社保部门同时负责征缴，或按照不同参保人群或按照协议约定，一部分社保项目由社保部门负责，一部分由税务部门负责。

18. －－“分征”模式 • “分征”模式主要存在于西欧，其中典型国家为德国和比利时。 • （1）德国。 • （2）比利时。与德国相仿，比利时具有历史悠久的职业保险计划传统 • －－“代征”模式 • 实行“代征”模式的典型国家主要是盎格鲁•撒克逊传统的国家，如美国、英国和爱尔兰等。 • （1）美国。 • （2）英国。 • （3）爱尔兰。 • －－“混征”模式 • 采用“混征”模式的典型国家为荷兰和爱沙尼亚。 • （1）荷兰。 • （2）爱沙尼亚。

19. 中东欧国家社会保障征缴体制现状及其改革取向中东欧国家社会保障征缴体制现状及其改革取向 • 自20世纪90年代以来，受拉美社保私有化改革的影响，许多中东欧国家进行了结构性的社保体制改革，它们纷纷引入私人部门管理的个人账户。历史上大部分中东欧国家采取现收现付制，社保供款由社保部门负责征收，但随着社保体制的改革，许多国家开始向“代征”模式过渡，社保部门或全部或部分地将征缴职能移交给税务部门。中东欧的部分国家社保部门与税务部门的行政管理比较落后，面临着管理现代化改革的挑战。在征缴体制转型初期的近10年内，各国取得的改革成效不尽一致。表2说明了中东欧国家社保供款征缴体制的改革情况，其中有些国家已改由税务部门代征，有些国家正处于改革过程中，有些并未进行改革 中东欧征缴模式的发展趋势

20. “双重征缴”的弊端 • 围绕社保部门与税务部门两个征缴产生的争论 • “征缴主体之争”与“税费之争”的交织 • 中国国情的三个特殊性及其征缴模式选择的约束性 • （1）二元经济结构将长期存在 • （2）社保制度覆盖率太低。 • （3）统账结合制度异常复杂。 • （六）坚持社保部门征缴的理由 • （1）征缴模式的选择应首先服从于2020年社保制度发展总体目标 • （2）社保部门征缴有利于城镇灵活就业人员参保：第一，据预测，到2010年我国劳动力总量将达到8.3亿人，绝大部分无疑将被消化在非正规部门即非公经济部门。 • 第二，城市化、工业化和经济结构调整这3个因素将始终伴随中国经济改革的全过程 • 第三，在相当一个历史时期内，就业结构多元化是一个不可阻挡的趋势。与税务部门相比，在扩大城镇非公经济成分灵活就业人员参保率方面，社保部门更具有优势，信息优势对比，沈阳案例

21. （3）社保部门征缴有利于解决“小三农”社保问题（3）社保部门征缴有利于解决“小三农”社保问题 • 小三农的参保难度要远远大于城镇灵活就业人员。解决小三农问题的途径无非有二：一是“单独解决”的思路，为小三农不同群体人员另立制度；二是“统筹解决”的思路，逐渐改造城镇基本社保制度并将之逐渐覆盖到小三农 • （4）实现2020年目标的关键在社保制度具有吸引力，而较少在于加强征缴力度。2005年国发38号文：缴费每满1年发给1%。2006年奇迹：2002年底全国参保职工11128万人（不含参保的离退休人员，下同），2003年11646万，2004年12250万，2005年13120万，2006年14131万（加上4635万参保离退休人员总计为18766万人）；其中仅2006年一年就净增了1011万人，占4年净增3000万参保职工总数的1/3 • （5）社保部门征缴有利于财务可持续性和建立长效机制 • （6）“双重征缴”和代征模式导致社保基金安全性风险增加 • （7）最大的征缴力度存在于社保制度作为公共物品所发挥的功能 • 与谁征缴无关（私人机构还是公共机构） • （8）税务征缴的行政费用与成本存疑 • （9）缴费制是中国实行分征模式的一个根据

22. 3，是以财政为依托还是以社保制度为依托（联合预算还是单独预算）？3，是以财政为依托还是以社保制度为依托（联合预算还是单独预算）？ • 财政与社保基金之间的关系：追求自我平衡为制度目标。但强调的是政府主导型，而不是自治型。 • 在世界各国的实践中，有的采取单独预算，有的是联合预算，有些国家经历了一些曲折发展过程，例如，美国1935年建立社保制度时采取的是单独预算，没有列入联邦预算，1967年改为联合预算至今。学界对此始终存在较大争议，许多经济学家主张将之从一般预算中独立出来，认为联合预算存在许多弊端，例如夏文教授（J.B.Shoven）2003年指出，美国社保资金“购买特殊联邦国债以后财政部将之用于政府的其他支出……一旦这笔资金转移至联邦基金就与诸如个人所得税、公司所得税与其他公共借贷混淆起来，这笔资金的用途就再也无从追踪”。 • 从世界各国发展的趋势上看，为追求社保基金收支平衡，减少财政负担，社保基金采取独立于财政性资金的单独预算管理是个好办法，对我国来说，它可起到鼓励缴费和扩大覆盖面的激励作用，就目前阶段来说，覆盖面太小是最大的不公平，扩大覆盖面，尽量实现应保尽保，让更多的人享受社会保护是最大的公平。担心社保部门会成为第二财政部，这种担心在法制国家是多余的，因为理论上讲，社保部门只是一个执行机构而已，社保资金的收支与使用是经过授权的，甚至最终是经过立法部门通过的，即使在单独预算条件下也是这样。 • 德国是1965年正式纳入联邦预算的，法国是1996年规定由国民议会对社会保障预算进行年度审查，2000年正式纳入预算的。即使正式纳入预算，国民议会对社会保障收支几乎也没什么实质监控权，议会的作用微乎其微。

23. 4，是省级统筹还是县级统筹？ • 在社保资金使用管理上，世界上几乎所有国家都是实行全国统筹的（加拿大魁北克省是少有的例外），似乎只有中国是唯一的以2000多个市县级“块块统筹”为主的社会保障制度的国家； 欧洲条条统筹的情况。 • 实现省级统筹的可行性是具备的，可以采取一定积极措施，在一定程度上克服和避免道德风险和逆向选择：第一，中国目前二元化结构的基本特点更主要地表现在东中西地区间的发展差距上，相比之下省内差距要远远小于省际或东中西地区间的差距，这一特点决定了省级统筹下道德风险和逆向选择的发生几率要远远小于全国统筹；第二，防止省级统筹道德风险的一个重要措施是，在计算待遇的社平工资水平时，一定要以地市甚至以县级为单位，而不要以省级社平工资水平为基准，以激励经济发展水平高的市地县多缴费，最大限度地规避道德风险的发生；第三，近年来，在财政管理体制上许多省份都在陆续实行省直接管县的财政体制，在社保费征收上许多省社保部门正在加快推进“五保合一”的进程，许多省份在养老保险缴费基数上正向省级统一的方向过渡。

24. 5，是省级政府投资还是中央政府投资？ • 地方投资的弊端： • 专业人才不平衡 • 收益率不一致 • 地区间不平衡 • 容易形成二级市场，冲击金融市场 • 地区间账户持有人的不公平，富的越富，穷的越穷 • 风险大，补偿机制难以全国统一，中央政府难以控制，否则，容易造成中央财政的风险 • 中央政府投资的思路 • 补偿机制（设立保本基金，或设立商业再保险机制，或以丰补歉） • 全国公平，国家担起了责任 • 风险容易控制，统一规划 • 待遇与支付联系起来，形成一个封闭机构，与统筹分离开来

25. 四、中国社保制度到2020年前处理好十个关系 • 六届六中全会对构建和谐社会做出了全面安排和战略部署，把“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”作为2020年构建和谐社会的九大目标和主要任务之一。

26. 1，既要考虑到经济发展水平和二元经济结构的约束性，又要考虑到统账结合制度的复杂性1，既要考虑到经济发展水平和二元经济结构的约束性，又要考虑到统账结合制度的复杂性 • 2006年中国人均GDP首次超过2000美元（2042美元），总量已近2.7万亿美元； • 2020年时的经济总量：2005年曾预测3000美元，但按现在的速度到2010年就能实现这个目标，到2020年有将超过4000美元甚至5000美元。这就意味着，中国建立覆盖城乡的社保体系起步于人均GDP2000美元，完成于4000美元。纵观历史，发达国家社保体系在实现覆盖全体居民目标时人均GDP大多已超过4000美元（按不变价格计算），但如果按PPP计算将毫无疑问超过一些发达国家当时的水平。美国是6000美元 • 但是：到2020年二元经济结构将依然存在，这是当时发达国家所没有的一个重要障碍； • 与中东欧国家相比，虽然中国与他们的社保体系转型几乎同时起步，但中东欧国家基本也不存在二元经济结构，选择的社保制度又比较简单，主要以现收现付制和名义账户制为主； • 所以，中国将要面对的是双重困难，即二元经济结构再加上统账结合这个比任何一个发达国家和中东欧国家都要复杂的制度结构，在扩大覆盖面的进程中，必然受到种种约束和限制。 • 这就要求我们应一切从实际出发，量力而行，谨慎行事，既要实现应保尽保，又要牢记某些国家在诸多条件约束下实行福利赶超的沉痛教训，不可掉以轻心和盲目乐观。

27. 2，既要克服扩大覆盖面进程中的盲目性，又要具有一定的灵活性2，既要克服扩大覆盖面进程中的盲目性，又要具有一定的灵活性 • 到2020年，只剩下13年。应克服扩大覆盖面进程中的盲目性，制定一个“倒计时”日程，对不同群体的覆盖进度做出计划。 • 没有步骤的目标常常只是一个口号，不了了之，例如，早在1991年33号文中就制定了逐渐向省级统筹过渡的目标，但始终没有具体方案，直到今年9月本届政府才正式提出利用两年时间实现省级统筹的具体目标。 • 其次，在改革中，我们更多地在战略上是个赢家，而在战术上则往往疏于制定具体方案；天下大事，必做于细，否则，很容易从战略上的赢家变成输家。例如，随着覆盖面的扩大，社保体系各个参数的调整是大势所趋：下调缴费率是迟早的事情，待遇调整也不可避免。 • 最后，要十分重视和利用社会宣教工作，对阶段性方案和总体实施方案应广泛宣传，使参保居民和未参保群体都有预期，争取广泛的社会支持。例如，2005年底38号文引起的振动。 • 但是，在克服盲目性的同时，还应具有一定的灵活性。比如，前几年实施两个“确保”时还为融资问题而苦恼，而今天却为如何增值保值所困惑；辽宁省社保试点“并轨”工作刚刚结束，机关事业单位与企业退休人员的待遇差问题就马上成为社会矛盾焦点；第二批试点刚刚铺开，农民工社保和异地接续问题就摆在案头。

28. 缴费水平是高还是不高？目前我国的整体缴费水平太高，以北京2004年服务业为例，雇主雇员缴费合计是：养老28％，医疗12％以上（额外还要缴纳几元钱的“大额医疗”），失业2％，工伤0.4%，总计已达42.4%；如果在加上10％的住房公积金就已超过52％。这个比例甚至超过了以高福利著称的许多欧洲国家。据悉，日前《福布斯》发布“全球2005税务负担指数”公布，我国税务负担排名全球第二高。不管《福布斯》的数据采集渠道与计算方法有什么问题，它至少从一个侧面提醒我们，那些包括所有涉及到社保福利各种税收在内的所谓“劳动收入税”确实是太高了；相比之下，美国的“劳动收入税”只有40%左右降低费率与当期支付缺口之间的矛盾如何解决？？缴费水平是高还是不高？目前我国的整体缴费水平太高，以北京2004年服务业为例，雇主雇员缴费合计是：养老28％，医疗12％以上（额外还要缴纳几元钱的“大额医疗”），失业2％，工伤0.4%，总计已达42.4%；如果在加上10％的住房公积金就已超过52％。这个比例甚至超过了以高福利著称的许多欧洲国家。据悉，日前《福布斯》发布“全球2005税务负担指数”公布，我国税务负担排名全球第二高。不管《福布斯》的数据采集渠道与计算方法有什么问题，它至少从一个侧面提醒我们，那些包括所有涉及到社保福利各种税收在内的所谓“劳动收入税”确实是太高了；相比之下，美国的“劳动收入税”只有40%左右降低费率与当期支付缺口之间的矛盾如何解决？？

29. 3，既要考虑到社保制度的兼容性，又要考虑到统一性3，既要考虑到社保制度的兼容性，又要考虑到统一性 • 机关事业单位、小三农（农民工、失地农民、务农农民）如何逐一纳入基本社保体系？ • 目前社保制度覆盖的主要是国企和城镇部分职工1.9亿人口。到2020年我们将还有几亿务农人口，还将从农村转移出3亿人口。 • 兼容性： • 如果为不同群体单立制度，就应预留出接口，为将来平滑过渡到统一的制度打下基础； • 如果起步时就实行统一的制度，就应首先考虑现存城镇基本社保制度的“再改革”和“再整合”，使之具有向其他群体覆盖的能力，以适应不同群体的收入水平和流动便携等特点。 • 从发达国家经验教训来看，长治久安的措施最终应采取统一的制度，多种退休福利制度并存必将导致待遇差距较大，影响社会和谐。 • “碎片化”的弊病： • 当前企业与机关事业单位“两种退休制度并存”已经导致出现不和谐因素，同等条件下待遇差距越来越大，中央政府不得不进行转移支付予以补偿。由此，“碎片化”制度既增加中央财政的负担，又派生不稳定的因素，其“内生”的不和谐因素将为构建和谐社会埋下不和谐隐患，把矛盾推向未来。

30. 4，既要考虑到失地农民的补偿性，又要考虑到农民工的便携性4，既要考虑到失地农民的补偿性，又要考虑到农民工的便携性 • “失地农民”人口超过4000万人，并以每年300万的速度增长，每征用一亩地将使1.4个农民失去土地，估计到2020年失地农民将高达9000万人。 • 不稳定因素：目前大约一半失地农民处于失地又失业的状态，他们种田无地，就业无岗，低保无份，社保无缘；在完善社保体系时，对其一次性补偿与长期社保问题应一并考虑和一揽子设计进来。中央政府没有管起来，制度碎片化。 • 农民工大约2亿。社保制度的“软肋”是“便携性”很差：他们长期生活在城乡之间，亦工亦农，身份模糊，“家里一份田、厂里一份工、挽起裤脚是农民、放下裤脚是工人”； • 社保制度不能随身携带，异地不能顺利接续，告老还乡时退休金不能跨省领取，其参保意愿必然十分低下，据湖南省XX市统计，2006年底第二、三产业非公经济组织从业人员中农民工占48.3%，其中美容美发和洗浴休闲业从业人员25万人中农民工占80%，集贸市场小商小贩20万人中农民工占90%，但参保率不到1%。 • 在珠三角，每年春节前的“退保潮”可谓“壮观”，一天竟有上千人排长龙退保，数百警察维持秩序；“退保潮”说明，社保体系不和谐早晚要导致农民工的整体不和谐，到2020年前后第二、三代农民工的诞生将对医保、养老、教育、住房等保障体系提出严峻挑战。 • 三农问题（农业、农村和农民）将始终是影响社会稳定的重要因素，“小三农”将始终是社保体系需要重点解决的对象和构建和谐社会需要关注的重点。

31. 5，既要考虑到社保体系的一般规律性，又要考虑到本土适应性5，既要考虑到社保体系的一般规律性，又要考虑到本土适应性 • 现代社保体系对中国来说是舶来品，但也是现代工业化的必然产物，具有一定的规律性。 • 任何社保体系都具有一定的“双刃剑”效应。所有国家都在进行改革，改革的潮流是一个，但改革的原因却有两个：已建立起成熟社保体系的发达国家是为了减少其负面影响，令其“瘦身”，而像中国和中东欧转型国家则是试图在一张白纸上建立起这个体系，以扩大其正面影响，让其“增肥”； • 每个国家的学者都会对本国社保体系表示出不满，列举出许多缺陷，而对彼国表示出诸多羡慕，似乎站在这山望那山高；世界各国社保体系没有最好的，只有最适合的。 • 既要引入其一般通用性，吸收其正面经验，又要考虑到本土适应性，吸取其反面教训；既要着眼于当前需要和迫切性，又要考虑到未来几十年长远利益的适用性；既要实现最大限度的保护，又要最大程度地规避其对劳动力市场弹性的负面影响。总而言之，要在社会保护与经济发展之间寻找一个平衡点，留足余地，要中庸之道，切不可从一个极端到另一个极端。和谐就是中庸、平衡、客观，就是科学发展、协调发展、可持续发展。 • 要考虑到不同社保模式对劳动力市场反作用的差异性，选择一个正确的社保模式；要考虑到社保立法对二元化就业市场特征的适应性，大力促进低端产业的发展。 • 欧洲某些国家今天在检讨和反省时曾意识到，70年代采取的某些做法几十年以后看来则事与愿违，好心办成坏事，致使劳动力市场发生逆转，失业率始终在两位数以上。

32. 6，既要考虑到社保制度的补救性，又要加强中央政府的权威性6，既要考虑到社保制度的补救性，又要加强中央政府的权威性 • 我们不可能建立起一个高水平的普救性社保体系，而只能选择一个补救性模式 • 所谓社保体系的补救性，其主要特点有三： • 第一，社保体系的作用应强调雪中送炭，将目标瞄准在最需救助的贫困群体上。有统计显示，贫困率越高，社会越不和谐；贫困人口越多，社会越不稳定；贫困既不利于经济的长期发展，又是构建和谐社会的一个主要障碍。由于社保制度目前覆盖的主要是城镇人口，贫困群体绝大部分集中在农村，所以，社保体系的减困作用十分有限，即使在城镇，与国外相比，其减困作用也存在较大差距，例如，美国老年贫困率只有8.6%，但要是没有社保制度就将高达42%；欧盟是16%，但要是没有社保制度就将高达46％。 • 第二，在提高对弱势群体瞄准精确度的同时，要在加大非缴费型社保制度（如低保和其他救助扶贫项目）的相对支出规模。在过去的30年里转移支付对减困发挥了巨大作用，农村贫困率从1978年的31％下降到现在的2.5％，但这个贫困线标准还很低，它制定于80年代，一直沿用至今，尤其在人均GDP已翻了好几倍的今天，不利于社会和谐。 • 第三，福利制度应保护和发挥而不是排斥和拒绝市场本应发挥的作用，应为市场功能和社会功能留出一定的“剩余”空间，为中产阶级获取更多的市场福利创造良好的条件，集中财力，将老年贫困和弱势人群作为主要救助对象，使这两个群体成为社保体系的真正受益者、社会制度的忠诚者、社会和谐的支持者，而不是相反。

33. 但是，发挥社保体系的补救性不等于弱化国家权威性。但是，发挥社保体系的补救性不等于弱化国家权威性。 • 目前的现状恰恰相反，国家本应承担的责任没有完全承担起来，相当一部分由地方政府代劳；国家本应统一的制度没有完全统起来，相当程度上已形成大小碎片，各唱各的调，五花八门，严重影响了全国大市场的形成；国家本应立法的没有做起来，政策缺损和制度缺位导致中央各部门之间、中央与地方之间博弈和推委现象十分严重，交易费用巨大，效率十分低下。 • 例如：征缴主题的博弈。省级统筹的博弈，等等

34. 7，既要考虑到退休收入结构的多元性，又要考虑到三个支柱的协调性7，既要考虑到退休收入结构的多元性，又要考虑到三个支柱的协调性 • 在高速增长期，工资增长也非常快，2000年全国城镇单位在岗职工平均名义工资增长率是12.7%，此后始终没有低于这个速度：2001年16%，2002年14.3%，2003年13%，2004年14.1%，2005是14.6%，2006年14.4%；全国城镇单位在岗职工平均工资从2000年的9414元上升到2006年的21001元，6年翻了一番多。从图中可以看到，不断下滑的退休金替代率曲线与工资增长率形成巨大反差，甚至与人均工资额曲线形成一个剪刀差状。为此，党中央国务院从2005年开始已连续3年调整企业人员退休待遇，最近国务院再次决定，从2008年起将继续调整三年。

35. 2000－2006年全国工资增长率、退休金替代率发展变化2000－2006年全国工资增长率、退休金替代率发展变化

36. 短期内基本社保基金投资政策无论如何调整，其回报率都难以达到两位数；长期内退休待遇无论如何调整，都难以盯住工资增长率。这就要求第二支柱企业补充保险应发挥应有的作用的，予以一定的弥补，改变退休收入来源的单一结构。短期内基本社保基金投资政策无论如何调整，其回报率都难以达到两位数；长期内退休待遇无论如何调整，都难以盯住工资增长率。这就要求第二支柱企业补充保险应发挥应有的作用的，予以一定的弥补，改变退休收入来源的单一结构。 • 虽然第二支柱企业年金已走上轨道，但还存在许多问题：国外第二支柱替代率一般都在30％以上，覆盖率在50%左右，而中国只占参加社会基本保险职工人数的7.66%，总数仅为964万人，积累基金910亿元，平均每人账户资产还不到1万元，杯水车薪，在相当时期内难以承担起退休收入多元性的任务；三个支柱比例失调，第一支柱压力较大，缴费比例太高，第二支柱缴费空间所剩无几，统一税优政策始终没有出台，年金市场供给能力十分有限，第三支柱商业保险深度和密度都有很大发展余地。

37. 8，既要考虑到社保基金的增值性，又要考虑到安全性8，既要考虑到社保基金的增值性，又要考虑到安全性 • 城镇灵活就业人员和农民工参保意愿低下的一个重要原因是收益率太低，看不到实惠，这是社保体系的“七寸”，例如，2000年全国退休金社平工资替代率是71％，到2006年则下降到50%以下；城镇灵活就业人员和农民工形同一盘散沙，绝大部分被吸纳在非正规部门，在就业形式日趋多样化的大趋势下，低收益率必然导致低参保率。 • 收益率太低，对社保制度的科学性与合法性形成严峻挑战。 • “双渠道投资”制定于十几年前，现已时过境迁，无论是资金规模、市场环境，还是银行流动性和国家财力等内、外部条件，都已发生很大变化，简单的银行存款和购买国债的投资策略已不适应收益性和安全性的双重要求，近年来频发的社保案就是明证： 上海社保案。 • 账户基金的投资问题。 • 统筹基金的投资问题。中央政府本该承担的责任完全推给了地方，地方政府根本不可能为统筹基金提供低风险、高收益的投资项目，中央政府也根本没有精力对三十多个省级受托单位实施有效的监管。社保基金的增值性与安全性存在如此重大“悬案”，这是目前社会保障体系将要面对的最大不和谐因素之一。 • 英美的投资策略：大尼罗、小尼罗。

38. 9，既要考虑到社保制度的财务可持续性，又要充分发挥公共财政的补充性。9，既要考虑到社保制度的财务可持续性，又要充分发挥公共财政的补充性。 • 本来，“财务可持续性”概念：指社保基金收支的自我平衡能力和应对老龄化的长效机制。 • 现在，到2020年之前，扩大覆盖面（年轻的农民工等）的净增长必将导致基金积累规模不断扩大，这说明，未来社保体系可持续性主要不是反映在“融资”上，而是反应在“投资”上，即主要看投资体制是否有效率。与前几年相比，这是社保制度财务可持续性在内涵和特征上的一个重大转变。 • 但是，上述转变不等于说公共财政的作用逐渐式微，恰恰相反： • 一是由于地区间发展不平衡，在省级统筹条件下，欠发达省份当期支付缺口可能难以完全离开中央政府的转移支付； • 二是做实个人账户的试点工作依然完全难以离开财政补贴； • 三是1999年以来企业退休人员待遇已调整7次，从500元增加到2007年的900元，月人均增加436元，年均增长率为12.4%。如社保基金回报率继续较低，待遇差距就还需继续补偿，如不从统筹基金中支付，就将还需要财政补贴。 • 四是对低保和农村救济等来自于一般税收的非缴费型项目来说，中央财政的补救作用仍十分重要，投入力度仍需加大，投入比例仍需提高，因为按国际惯例，中国社会福利的相对支出仍然较小。

39. 10，既要考虑到社保体系的积累性，又要考虑到科学性。10，既要考虑到社保体系的积累性，又要考虑到科学性。 • 推动中国经济高速增长的“三驾马车”很不协调：外贸依存度高达80％，为世界之最，而美、日、德等则在20％以内； • 中国最终消费率从80年代初的62%下降到2006年的50%，居民消费率从1978年的62.1%下降到2006年的38.6%，二者均创下历史最低水平，而投资率则高出世界平均水平20个百分点；储蓄率更是名列世界前茅，已达47.9％，城乡居民储蓄存款超过15万亿，银行流动性出现过剩，而相比之下，美英和中东欧储蓄率则不到20%，欧元区、日本和非洲国家不到30%，独联体国家和亚洲新兴经济体则刚过30%。此外，邮政储蓄已过万亿，住房公积金缴存余额高达7000多亿元。到今年6月中国外汇储备已近1.4万亿美元，为全球外汇储备第一大国，据预测到今年底就将超过1.6万亿美元，巨大的压力使日前刚刚挂牌的注册2000亿美元的“中投公司”承担着重要的国家战略使命，负责在海外运作外汇资产的保值增值工作。

40. 就上述“积累”下，五项社会保险基金从2002年开始每年结余1000亿元，到2006年底余额累计已达8006亿元，加上农保基金和企业年金已超过1万亿元，如再加上全国社保理事会的4600亿，总计将超过1.5万亿元。就上述“积累”下，五项社会保险基金从2002年开始每年结余1000亿元，到2006年底余额累计已达8006亿元，加上农保基金和企业年金已超过1万亿元，如再加上全国社保理事会的4600亿，总计将超过1.5万亿元。 • 一方面是消费不足，另一方面却是庞大的居民储蓄；一方面是内需不旺，另一方面却是包括社保体系在内的各种不同积累性资金的增长。面对“积累难题”，社保体系的“积累性”面对挑战： • 如同1.4万亿美元外汇储备，社保基金投资出路如不彻底解决，其安全性风险将成为一个问题。 • 对抑制内需和消费来说，不断做实账户将有火上加油和添砖加码之嫌，不断充实基金将有加剧增长方式失调和流动性过剩之虞； • 从全局看，作为国民经济大系统的一个子系统，社保体系的积累性如果得以降低，就可为大系统排忧释难，就可配合增长方式的转变。 • 是否还有理由再加快做实账户，是否还有必要再强调社保体系的积累性？ • 社保体系的积累性来自统账结合的制度要求。统账结合的本质是一种混合制，但不是混合制的唯一模式，名义账户制也是一种混合制，它可以规避统账结合积累性的制度要求，更符合中国国情，更具有科学性。

41. 五、在未来25年高速增长下，社保模式的一个可选方案：名义账户制五、在未来25年高速增长下，社保模式的一个可选方案：名义账户制 • 1，什么是经济高速增长，我们还能保持多长时间的高速增长 • “高速增长”的定义： 2001年诺贝尔经济学奖获得者、斯坦福大学胡佛研究所(Hoover Institution)高级研究员迈克尔·斯宾塞（Michael Spence）给出的衡量标准是：GDP年增长率超过7%且持久性增长25年以上，据他的统计，目前世界上已有11个经济体实现了“高速增长”，其中8个在亚洲。 • 从1978年到2006年，中国GDP增长了12.3倍，年均增速达9.67%，而同期全球经济平均增速3.5%，发达国家平均增速只有3%；2006年中国增长率高达11.7%，人均GDP首次超过2000美元（2042美元），总量已近2.7万亿美元，位居世界第四位，2007年将超过德国，跃居全球第三位几成定局。 • 中国能否保持高速增长？全球各界虽然看法不尽一致，但够保持乐观，人为中国存在着增长的动力，至少还能高速增长20年，当然这个高速增长是相对高速增长，增长率可能再6-11％之间。  • 在高速增长下，人们达成的共识是将潜在许多危机：例如金融危机，这与国内脆弱的银行体系有关，如果一旦出现国际金融危机或周边国家爆发金融危机，就有可能导致国内金融危机，因此我们的银行效率是关键。此外，还有诸如环境危机，资源危机（“三高一低”即“高投入、高消耗、高污染、低效率”）。 • 在高速增长下，如果社会保障制度结构不做较大调整，它也将难以适应高速增长，换言之，社会保障制度也将存在潜在危机。

42. 2，在高速增长条件下，从融资角度看，中国统账结合的部分积累制是低效的2，在高速增长条件下，从融资角度看，中国统账结合的部分积累制是低效的 • 社保基金“增值”概念好理解，但什么是“保值”？充斥报刊的所谓“保值”是一个非常模糊的概念，可有若干标准来参考： • 第一，“账面标准＝没有投资损失。”意指仅从平均长达30年的积累期中能够简单地保障其数字上的“账面标准”，保证使其不受任何侵害，而不能抵消通胀率；但这个最低的起码标准是难以说明问题的。例如，如果以过去物价指数年均2.34%来测算的话，6万元资金表面上是保值的，还是6万元，但在30年后实际能够代表的财富数量将只有3万元，减少了50%。 • 第二，“购买力标准”＝CPI。旨在能够抵消长期通胀的“购买力标准”，即30年后能够维持社保储备的同样购买力水平，这就要求其收益率至少要维持在5%以上。 • 第三，“生活标准”＝工资增长率。指能够保证30年后退休人员切身感受和实际生活水平没有下降的“生活标准”，这就要求回报率与长期经济增长率相比不能相差太大，例如，起码要求其收益率不能低于8%以下，要盯住“社平工资增长率”。

43. 辽宁省从2000年试点开始，公布的运营收益率是2001年1.88%，2002年1.57%，2003年2.19%，2004年2.67%，2005年2.71%，2006年为3.12%，年均约2.39％。辽宁省从2000年试点开始，公布的运营收益率是2001年1.88%，2002年1.57%，2003年2.19%，2004年2.67%，2005年2.71%，2006年为3.12%，年均约2.39％。 • 显然，以过去物价指数年均2.34%来测算的话， 2.39％这个收益率只能被称之为“购买力标准”，但是，如果按照几年来5%的CPI来计算，就只能是“账面标准”了。 • 即使这个收益率（并不比同期银行存款利率高出多少），也是地方政府想尽办法，竭尽全力才实现的，尤其在银行风险意识增强、流动性过剩和国债难以购买的情况下，在几乎没有中央部门任何政策支持下，是地方社保机构努力的结果。 • 工资增长率： 2000年－2006年，7年平均14.2％

44. 3，在高速增长条件下积累制将无效率，财务将不可持续3，在高速增长条件下积累制将无效率，财务将不可持续 • 按照“生物回报率”来考察下面5个投资参照系，经济增长高速增长期、尤其是超国10%以上时，5种投资体制都是难以赶上“生物回报率”的，所以，积累制就是无效率的。 • 社保制度“生物回报率”作为可持续的标准： • 人口增长率＋投资回报率＝工资增长率 • 为计算方便和简单起见，假设人口增长率忽略不计，将其简化为： • 投资回报率＝工资增长率 • 那么，根据如下6个参考系来比较： • （1）按照中国过去从来没有超过3%回报率来计算。它远远没有达到14.2％（2000-2006年7年平均社平工资增长率）。 • （2）全国社保基金理事会（SSF）：3.5%，也是很低。 • （3）按照拉美国家实行完全积累制的平均回报率来计算。在过去的20年里，拉美共有12国实行的积累制，回报率在世界上是最高的，但行政费用也是最高的，平均大约占2.8%，即使不考虑行政费用，按照下面9国的回报率10.8%来计算，也赶不上中国的社平工资增长率。

46. （4）按照股市平均回报率来计算。绝大多数经济学家对过去200年、150年和战后50年三个时间段来计算，股票年回报率的统计结果都是7%左右，绝大多数人都同意将这个数据作为评估股票市场的基本依据，无异议，这是许多国家政府官方使用的回报率基准。但是，这个7%只有中国社平工资率的股市一半左右，还是无效率的。（5）按照美国国债回报率计算。美国社保基金全部购买国债，到去年12月积累余额已高达1.93万亿美元。1966-2005年40年美国GDP平均增长率是3.8%，平均CPI是4.6%，GDP缩减指数为4.1％，社保基金持有国债的平均名义回报率是7.0%，那么，减去CPI或者GDP缩减指数（考虑到了工资增长率），真实利率也是2-3%左右，是有效率的。但是，如果与中国工资增长率相比，那也是没有效率的。况且，中国20年国债是5.12%，低于美国。（4）按照股市平均回报率来计算。绝大多数经济学家对过去200年、150年和战后50年三个时间段来计算，股票年回报率的统计结果都是7%左右，绝大多数人都同意将这个数据作为评估股票市场的基本依据，无异议，这是许多国家政府官方使用的回报率基准。但是，这个7%只有中国社平工资率的股市一半左右，还是无效率的。（5）按照美国国债回报率计算。美国社保基金全部购买国债，到去年12月积累余额已高达1.93万亿美元。1966-2005年40年美国GDP平均增长率是3.8%，平均CPI是4.6%，GDP缩减指数为4.1％，社保基金持有国债的平均名义回报率是7.0%，那么，减去CPI或者GDP缩减指数（考虑到了工资增长率），真实利率也是2-3%左右，是有效率的。但是，如果与中国工资增长率相比，那也是没有效率的。况且，中国20年国债是5.12%，低于美国。

47. （6）按照日本等基础设施的回报率来计算。战后以来，日本在高速增长期，把大量社保基金余额投资于基础设施、福利设施等。在超过一定时期后，便呈现出报酬递减规律，流动性受到严重影响，到90年代，全部套牢，加剧和恶化了“失去的十年”。从2000年开始，日本开始改革，开始投向资本市场。所以，基础设施的投资也是不可取的，是有风险的。从1961年到2000年度末，年金积立金积累（余额）达到了142万亿日元（相当于去年中国一年的！！！），占2000年GDP的28%，已超过了当年美国联邦社保信托基金的规模，是世界上最大的养老储备基金之一。在管理体制上，至2001年4月之前，年金积立金一直通过这个体系投资到工业产业、公共基础设施和社会福利等领域的公共项目建设中去。到2000年末，政府运用资金净额总计为357万亿日元，75%的养老金资产为不良贷款（呆坏账），财务损失达到了19.2万亿日元，超过资产总额的20%。其中主要的原因是管理体制和投资理念与模式问题，从而造成了巨大的经济损失。（6）按照日本等基础设施的回报率来计算。战后以来，日本在高速增长期，把大量社保基金余额投资于基础设施、福利设施等。在超过一定时期后，便呈现出报酬递减规律，流动性受到严重影响，到90年代，全部套牢，加剧和恶化了“失去的十年”。从2000年开始，日本开始改革，开始投向资本市场。所以，基础设施的投资也是不可取的，是有风险的。从1961年到2000年度末，年金积立金积累（余额）达到了142万亿日元（相当于去年中国一年的！！！），占2000年GDP的28%，已超过了当年美国联邦社保信托基金的规模，是世界上最大的养老储备基金之一。在管理体制上，至2001年4月之前，年金积立金一直通过这个体系投资到工业产业、公共基础设施和社会福利等领域的公共项目建设中去。到2000年末，政府运用资金净额总计为357万亿日元，75%的养老金资产为不良贷款（呆坏账），财务损失达到了19.2万亿日元，超过资产总额的20%。其中主要的原因是管理体制和投资理念与模式问题，从而造成了巨大的经济损失。

48. 4，投资低效率和低投资回报率的后果：导致增长性贫困，增加财政负担4，投资低效率和低投资回报率的后果：导致增长性贫困，增加财政负担 • 2000年全国退休金社平工资替代率是71％，到2006年则下降到50%以下。 • 例如，吉林省2000年退休金对当地社平工资率的替代率是81.05%，2005年则下降到55.48%；黑龙江从2000年的74.89%下降到2004年的52.56% • 再例如，江苏省徐州替代率从2000年的66.6%下降到2005年的50.7%。可见，替代率的下降速度较快，长期下去，如不采取有效措施，退休人口将可能成为城镇一个新的贫困群体。

49. 于是，不得不调整退休人员的待遇：自1999年以来，我国企业退休人员基本养老金已调整了7次，月人均增加436元；经过连续上调，全国企业退休人员月均养老金标准从1999年的不足500元，提高到2007年的超过900元。于是，不得不调整退休人员的待遇：自1999年以来，我国企业退休人员基本养老金已调整了7次，月人均增加436元；经过连续上调，全国企业退休人员月均养老金标准从1999年的不足500元，提高到2007年的超过900元。 • 从2005年开始党中央国务院已连续3年调整企业人员退休待遇，人均249元，年均增幅80多元；最近国务院再次决定，从2008年起将继续调整三年。这样调下去，几乎相当于个人账户的缴费额，等于个人账户的缴费几乎与待遇调整相抵消。 • 调整待遇的目的是为了弥补企业人员与机关事业单位退休人员的待遇差距，而机关事业单位的指数化退休待遇实际几乎近似等于社平工资增长率。所以，待遇调整（过去三年84元大约10%左右）实际就是在“追”工资增长率：从1999年到2006年，待遇调整增加了436元，每年上调62元，即每年名义增长率为12.4%。 • 我们也可将调整待遇的这个10%基本看做是个人账户的缴费；调整待遇的资金来源于统筹基金。这样，就等于中央每年是拿出了大约相当做实账户的资金来调整待遇了。 • 但是，做实账户的资金的投资效率是低下的：假设到2020年在7.8亿劳动力中覆盖率为保守的80%即6.2亿，而不是100%；假设每年增加覆盖人口3500万人；假定其他一切条件不变（费率，按不变价格计算等）；假定每人账户1000元计算（按照2006年每参保人个人和单位共同缴费3600元计算），每年全国账户净增将近400亿元（而不是现在统计的1000亿）；那么，到2020年账户积累余额大约为3－4万亿元左右。

50. 高速增长下积累制的三个结论： • 结论1：账户积累是不化算的；将账户资金现收现付是划算的。 • 结论2：在账户积累条件下，如果不做调整，将导致替代率下降，导致贫困。 • 结论3：在积累型社保制度下，一方面高速增长，一方面有可能导致贫困化。