地方政府融资及平台建设研究

1. 地方政府融资及平台建设研究 马 洪 范 金融室副主任，经济学博士，副研究员 Tel:010-88191129 E-mail: mhfdh@sina.com 二〇一三年六月七日

2. 提 纲 一、地方政府融资的历史与发展 二、地方政府融资扩张前景与形势 三、地方政府融资平台建设的现状与问题 四、地方政府融资管理创新与发展 五、地方政府融资平台风险控制 六、地方政府融资与财政体制变迁的良性互动

3. 一、地方政府融资的历史与发展

4. ，

5. 地方政府融资方式概览 • 中央代发地方政府债券 • 中央国债转贷地方 • 国外政府贷款或其他外债 • 政府担保和变相担保形成的债务 • 政府拖欠或向个人和组织的借款 • 政府投资公司举借的建设性债务 • 城市基础设施特许权授予融资 • 国家开发银行贷款 • 商业银行贷款 • 信托融资

6. 地方政府融资平台建设的历史变迁 • 1979年，预算内基本建设投资由拨款改为贷款。“拼盘”项目：地方自筹为主，中央补助为辅。1980年代中后期，许多地方政府以企业债券的形式发行地方政府债券，如湖南省信托投资公司1988年发生债券3000万元，用于株洲化工厂两项大的引进工程；甘肃省信托投资公司按省政府的要求，于1985年向社会发行经济建设债券近4000万元。1988年，国家成立六大专业投资公司，各省级政府也相继组建了一批建设投资公司，这是融资平台的雏形。1989年，有地方政府向国务院提出要发行地方政府债券，考虑到发行地方政府债券将会扩大固定资产投资总规模，国务院要求各地方政府不要发行地方政府债券。 • 1993年，党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将投资大体划分为竞争性项目投资、基础性项目投资和公益性项目投资三大类。其中，竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏；同时，用项目登记备案制代替现行的行政审批制，把这方面的投融资活动推向市场，国家用产业政策予以引导。基础性项目建设鼓励和吸引各方投资参与，地方政府负责地区性的基础设施建设；国家重大建设项目，按照统一规划，由国家开发银行等政策性银行，通过财政投融资和金融债券等渠道筹资，采取控股、参股和政策性优惠贷款等多种形式进行；企业法人对筹划、筹资、建设直至生产经营、归还贷款本息以及资产保值增值全过程负责。社会公益性项目建设，要广泛吸收社会各界资金，根据中央和地方事权划分，由政府通过财政统筹安排。

7. 地方政府融资平台建设的历史变迁 • 市场化融资手段的尝试和应用。比如青岛市早在1992年，就公开出售市委市政府办公大楼，将办公地址东移，通过对土地实行统一规划、管理和出让，在几乎没有政府投入的情况下，使青岛高新技术开发区和东部新城区迅速崛起。1995年青岛市公交公司通过优化企业资产结构、盘活存量资产、占领新的市场、开拓公交巴士等新的举措，使青岛公交逐步从“输血”型转化为“输血—造血结合型”。南京市坚持市政公用设施有偿使用，在污水处理、排水设施、道路桥梁和环卫设施上实行收费使用，并在江苏省政府的支持下，贷款兴建基础设施，实行有偿使用，力求早日收回投资，还清本息。1993年，浙江省台州市按照“谁投资，谁受益”的原则和“自行筹款、自行建设、自行收费、自行还贷”的“四自”办法，采用股份制的形式建设台州高速公路工程。 • 1994年开始实施的工商税制改革方案，将税收减免权利全部上收到中央，彻底取消了地方政府通过税收减免变相对企业进行投资的方式。 1995年，《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，《担保法》也规定“国家机关不得为保证人”。1996年国务院清理整顿财政周转金，1998年国务院决定彻底取消财政周转金。

8. 地方政府融资平台建设的历史变迁 • 在1997年国务院下发《关于投资体制近期改革方案》和1998年国家扩大投资拉动内需的背景下，地方政府以城市建设为抓手，秉承经营城市理念，纷纷组建国有独资的城投公司及其他融资平台，BOT、TOT、ABS等新型的市场化项目融资方式也在更大范围得到了普遍应用。 • 为应对东南亚金融危机，中央通过转贷的方式将中央政府发行国债的资金以高于国债的利率贷款给地方，全部用于地方项目，由地方逐年归还。1998-2002年中央增发国债并转贷地方的资金共计2030亿元。 • 1998年后，国家开发银行按照投融资体制改革的总体要求，以地方财政未来增收、土地收益和其他收益为还款来源，以“组织增信”为宗旨（即主要以地方政府法定信用为基础和自身市场业绩为支柱，实现二者完整统一），倡导设置地市级政府融资平台，并且向融资平台发放贷款用于基础设施项目建设，以满足城市化和工业化的发展需求，开启了中国新一轮的地方政府融资平台建设。

9. 地方政府融资平台建设的历史变迁 • 2008年下半年以来，随着美国次贷危机的全球性蔓延以及中国积极财政政策的重新启动，为了配合四万亿建设项目的地方融资配套需求，2009年初根据央行和银监会联合下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银监发[2009]92号文），银行业金融机构开始大量向融资平台提供贷款。 • 为应对国际金融危机带来的影响，2008年中央首次代理地方发行地方政府债券。2008年国务院同意地方发行4000亿元债券，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行，列入省级预算管理。其中，2009年发行2000亿元，2010年发行2000亿元。地方政府债券资金主要安排用于中央投资、地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目。 • 与此同时，国家发改委审批放行大规模的城投债，为地方政府融借资金，加强基础设施建设。

10. 地方政府融资平台的规范化管理 • 2010年6月10日国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对规范地方政府融资平台提出了具体要求。 • 2010年7月，财政部会同银监会、发改委、人民银行等部门出台了《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关规定的通知>相关事项的通知》，对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。对融资平台公司进行清理规范。加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理。坚决制止地方政府违规担保承诺行为。暂停所有新报和排队等待的城投债批复工作，暂停或终止金融机构与融资平台的信贷合作。

11. 地方政府融资平台的总体评价 • 根据财政部对全国65个大中城市建设的财政性资金来源调查，1997年各种用于城市投资建设的财政性资金来源总量只有190.19亿元，2004年财政性资金总量增长到965.64亿元，共增长5倍多，而同期城市建设负债却以50%的高速增长，增长了25倍多。 • 2008年，全国地方融资平台负债金额约为2万亿元人民币。2009年底，全国共有各类融资平台3800多家，负债金额约为7.2万亿。2010年底，全国地方政府融资平台约1万余家，其中县区平台约占70%，负债金额9.1万亿，相当于地方政府债务总额的85%，当年GDP的23%。2011年底，我国地方政府融资平台金额超过10万亿，相当于国家外汇储备的70%，相当于2009年GDP的三分之一。 • 地方政府的卖地收入从1998年的160亿元上升至2011年的3.15万亿元，15年间增加近200倍，而同期地方政府的财政收入只增长9倍左右。 • 20年来，地方政府融资模式经历了三个阶段：“以财政收入为主、银行信贷为辅”---“以土地换资本为主、以财政收入和银行信贷为辅”---“以打捆贷款为主、以财政收入、和土地换资本为辅”。

12. 二、地方政府融资扩展前景与形势

13. 经济发展阶段：资金缺口处于常态 • 工业化中期+民生初期：人均GDP1000-10000美元 • 赶超战略与民族复兴之梦：走出去+反遏制

14. 加快城市化进程：实现社会转型 • 城市化：“造市造城”——大中小城市体系——城市化巨大人口转移压力，2020年如果14亿，中国城镇化率到60% ，大约进城3亿多人口，城镇人口约8.6——8.4个亿 • 我国的城市化率——2020年60%，具有容纳8亿至8.6亿人口的城市容量，形成结构合理、功能互补、整体效益最大化的大、中、小“城市体系”。 • “国家发展将主要依靠三大组团式城市群、七大沿江沿海沿路的城市带、若干个具有竞争能力的中心城市圈。”2001-2005年：5年GDP增长中，15个中国城市进入GDP增长世界前20名，它们是：包头、呼和浩特、烟台、东莞、中山、惠州、潍坊、芜湖、威海、合肥、日照、南昌、淄博、深圳和苏州。

15. 推动新农村建设：共享改革成果 • 新农村—未来20年留住40%的农村人口，大约5.4 — 5.6亿人 • 初步测算，到2020年，新农村建设需要新增资金15至20万亿。 • 中国向现代农业转型： ——农业工业化——成为中国工业的“第一车间” ——农村“小城镇化”

16. 构建大物流体系：奠基经济腾飞 • 铁路运输：客运、货运分离；路网规模扩张（复线）；高速铁路；城际铁路——京津城际铁路、广珠城际铁路、广深城际铁路、沪宁城际铁路、成绵峨（乐）城际铁路、昌九城际铁路等。十一五期间将投入1.5万亿，平均每年投入在2500亿元左右。2010年全国铁路营业里程达到9万公里以上，复线、电化率均达到45%以上，快速客运网总规模达到20000公里以上。 • 水运航道：远洋运输、沿海运输、内河航运2007年国务院批准《全国内河航道与港口布局规划》；到2020年，以中国沿海和长江干线水域为重点，基本建成全方位覆盖、全天候运行、具备快速反应能力的现代化水上交通安全监管和救助体系；内河高等级航道和主要港口将遍及全国20个省区市，连接56个50万以上人口的城市、27个国家一类口岸，有效实现主要资源地和消耗地的联接；引导和促进运输船舶大型化、标准化，实现内河水运产业升级和现代化。 • 公路运输：“7918网”覆盖10多亿人口— 7条首都放射线、9条南北纵向线和18条东西横向线共同组成，这些高速公路简称为“7918网”，现已建成2.5万公里，正在建设1.6万公里，还有4万多公里将在20内建设完成。

17. 地方财政自给能力：非常虚弱 • 财政收入层层上收 • 地方政府缺乏主体税种 • 地方事权及支出责任庞杂繁重 • 经济起飞或早期阶段的低财政贡献率

18. 法律意义上的地方债务供给：严重不足 • 外国政府贷款：条件苛刻，管理严格 • 中央代发地方政府债券：规模有限 • 国家开发银行城建贷款：“第二财政”担忧 • 商业银行贷款：“短存长贷”风险隐患

19. 企业债性质的地方政府债务：规模有限 • 党政领导的政绩需要 • 经济社会发展的客观需要 • “四两拨千斤”的现实需要

20. 社会资本投资公共基础设施建设：进入不畅 • 拓领域 • 降门槛 • 优化投资环境 • 加大引资力度

21. 地方政府融资平台地位与作用：不可替代 • 扶持：基础产业、农业 • 调控：熨平周期 • 诱导：高风险新兴产业、重点产业 • 虹吸：四两拨千斤 • 补充：政策性金融、商业性金融

22. 地方政府投融资平台：理论共识 • 介于财政投资与商业投资之间的投资行为 • 介于财政与金融之间的融资活动 • 正确处理政策性金融与商业性金融之间的关系 • 正确处理政府与市场之间的关系

23. 地方政府融资：宏观政策 • 2011年6月21日，国家发改委公布了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》。2011年10月20日，财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》，国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市率先开展地方政府自行发债试点。 • 2012年3月，银监会召开了地方政府融资平台贷款风险监管工作会议，提出遵循“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”的原则，有效防范平台贷款风险。根据现金流覆盖程度及项目建成达产等情况，按照“保在建、压重建、控新建”的要求，坚持有保有压和结构调整，对全口径融资平台公司要按照“支持类、维持类、压缩类”进行信贷分类，严格新增贷款条件，确保达到现金流覆盖、抵押担保、存量贷款整改和还款资金落实等方面的要求。以现金流覆盖率为抓手，严格把握平台推出条件，强化退出类平台贷款的风险管控。强化监督约束，对违法违规问题，按照职责规定严肃追究相关人员责任。 • 2012年3月，财政部谢旭人提出：“继续清理规范融资平台公司，加强对平台公司的融资管理及银行机构的信贷管理，坚决禁止政府和部门违规担保行为。抓紧研究建立健全地方政府债务管理制度及风险预警机制，将地方政府债务逐步分类纳入预算管理，把防范财政金融风险措施与建立长效机制结合起来。” • 强化监督管理：加强对地方政府投融资平台的审计；推动建立“政府监督-部门监管-银行监测-平台自查”的动态监管机制。 • 继续推动规范化的融资平台公司不断健康发展：建立合理的政府与平台公司的契约关系；提高平台公司的市场直接融资能力和水平；实现平台公司的股权多元化；加强对平台公司的综合分析评估及融资风险控制；探索实施地方财政破产与救助制度及应急管理程序，并追究主要领导人的责任。

24. 地方政府融资平台：趋势展望 • 按照“十二五”规划，我国城市化率由2010年的47.5%，提高到2015年的51.5%，增加4个百分点。据推测，由此带来的基础设施投资需求大致将达到49万亿元左右，年均9.8万亿元左右。 • 过去15年，与地方融资平台相关的基础设施投资占到全部基础设施投资的70.9%。按照占比70%来测算，未来5年我国地方政府融资平台相关的基础设施投资将达到35万亿左右，年均7万亿左右。 • 如此持续且庞大的投资需求对地方政府融资平台提出了更高的要求，未来地方融资平台必须由创新性的制度变革来拓宽融资渠道。

25. 政府有什么？ 税收 收费 财政支出 政府信用 政府采购 国有资产 国有企业 土地矿山 产业政策 社会政策 金融政策 特许经营权 CERs（温室气体减排量） 市场有什么？ 资金 技术 管理 经验 可供选择的融资工具 政策性银行贷款（长存长贷） 商业银行贷款（短存长贷） 国际金融贷款（条件苛刻） 地方政府债券、城投债（“准市政债”） 票据贴现融资 信托融资（收费权、股权、保险金债权、房地产基金） 产业基金 资产证券化（竞争性领域的经营性项目） 股权合作、产权合作 特许经营项目融资 PPP BOT、TOT、BT、BOO、BOOT PFI CDM（清洁基金机制） “地方债、城投债、银行信贷、公私合作”四位一体

26. 地方融资方式详解

27. 三、地方政府融资平台建设的现状与问题

28. 地方政府融资平台的现实写照 • 地方政府融资平台是地方政府迫于现实压力而创造的一条捷径，想做什么事情，就成立一个平台公司，去银行贷款。这样，使得平台业务严重泛化和简单化。其结果，一些本来可以由民营企业去做的事情也统统由地方政府平台来包办，对民营投资有明显的挤出效应。 • 由于摊子铺得比较大，平台数量过多，而政府资源有限，于是就撒胡椒面，导致单个平台资本金不足，抗风险能力降低，再加上治理结构不健全，导致风险不断积聚。 • 在一些官员眼中，几个亿的债务算不了什么，随便卖块地就还掉了。城市地卖完了，还可以新批工业园区、产业集聚区等增加建设用地，可以用村庄整治，把农民搬上楼的方式获得新的土地指标，“让农民得实惠，城市发展得空间。”这种逻辑的现实后果非常可怕！

29. 地方政府融资平台的主要问题 • 投资压力大：投资规模远超其资本金，超过其实际偿付能力。 • 资产负债率高：平均在60%以上。 • 资产收益率低：甚至没有经济效益。 • 担保行为不规范：对土地升值依赖过大。 • 偿债责任主体不明确：甚至出现“上届借债，下届还债”。 • 项目效率不高：违规挪用现象时有发生。 • 资产固化现象严重：主要以土地、设备、厂房等难以变现的固定资产形式存在，资产盘活和运作能力普遍缺乏。 • 融资结构不合理：银行贷款占比过高、土地出让金收入不可持续、直接融资占比较低；商业银行短存长贷，平台公司短借长投。 • 债务管理不科学：多头借债，分散管理，缺乏“借-用-还-管”全过程管理、没有建立偿债基金、长效还本付息机制和债务风险管理制度。 • 公司治理不健全：未建立现代企业制度。 • 财务信息不透明：游离于预算管理之外、不接受公共监督体系监管、商业银行等资金供给机构难以全面掌握。

30. 地方政府融资平台的财政属性及其脆弱性 • 在公共财政体制下，地方政府融资平台所借贷的资金也大多数用于公共性较强的领域，这决定了这些融资建设项目自身的资金回流明显不足，绝大多数债务偿还只能依靠本级政府财政支撑。例如，西北某地由政府出资设立的投资公司和国有资产经营公司7 家，土地储备中心1 家。 8 家平台的注册资本金为7. 75 亿元，2010 年4 月末融资余额达23 .81 亿元( 包括异地银行融资)。这些公司资产负债率高, 88.57%的负债是完全没有现金流的公益性基础设施建设项目，主要依靠财政偿还债务。华北某地市级政府2009年末融资平台的负债总额达到107.92亿元，但2009年其预算财政收入合计达40亿元，平台负债总额是其当年政府收入的2.5倍以上。更有甚者，西北某省某市2009年融资平台负债总额是其当年财政收入的5.6倍之多，大大超出其财政清偿能力。 • 中国地方政府与西方地方政府最大的不同在于拥有大量可以出售变现的公有资源和资产，而且快速的城市化和工业化也为这些资产价格的快速上涨提供了某些契机。这固然可以暂时满足部分条件成熟地区的资金清偿需求，但大多数中西部地区由于依然缺乏产业基础和必要的城市化规模，以土地为代表的资源性价值大幅度增值显然是一个漫长的过程，至少会存在着短期流动性不足的严重问题（且不说这样的驱动机制会加剧中国土地资源的浪费和粮食安全。 ）。在这方面，区县级政府的债务清偿问题更为严重，但因区县政府所处的地理位置不同，其融资平台的脆弱性也有不同的特征。

31. 全国地方政府融资平台注册资本情况 注：本表及下列表格中的数据均取自2009.06-2011.06两年间246家地方政府融资平台发行过的260只债券样本。

32. 全国地方政府融资平台平均净资产规模

33. 全国地方政府融资平台负债规模及资产负债率

34. 全国地方政府融资平台外部融资来源

35. 全国地方政府融资平台补贴收入情况

36. 全国地方政府融资平台的流动比率和速动比率

37. 全国地方政府融资平台收益率情况 注：括号内数据位“均值以上占比”

38. 全国地方政府融资平台的政府补贴占利润额比例全国地方政府融资平台的政府补贴占利润额比例

39. 全国地方政府融资平台对地方财政的影响力度

40. 四、地方政府融资管理创新与发展

41. “边缘革命+区域竞争”：1991年诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·哈里·科斯对“中国奇迹”的解释。“边缘革命+区域竞争”：1991年诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·哈里·科斯对“中国奇迹”的解释。 “中国奇迹” 罗纳德·哈里·科斯

42. 中国模式的有效期：2013年1月26日，澳大利亚前总理在伦敦经济学院中国发展论坛（第五届）提出 “中国过去35年以来的增长模式是有有效期的，需要寻找新的增长模式。改变模式是必然的，只有改革才能维持增长。” “中国模式” 澳大利亚前总理陆克文

43. 湖北：联投集团 • 2008年7月，湖北省政府主导，联合9市和7大央企成立湖北联投集团，服务于“两型社会”建设投融资的综合性运作平台。 • 注册资金32亿，以城市圈重大基础设施项目为载体，以先行先试、开拓创新为手段，以“政府主导、市场化运作”为模式，计划用“3-5年的时间将公司资产发展到500亿、5-8年的时间发展到1000亿”的规模。 • 联投集团善于借力，一方面主动与多家外部投资者进行各种形式的合作，另一方面涉足金融与资本市场。于2012年2月借壳东湖高新上市，并尝试整合长江财险、天风证券等金融机构，运作1-2家公司IPO上市。 • 产业格局涵盖新城建设、公路交通、城际铁路、新型城镇化、园区建设、土地与房地产等业务，连续四年实现了盈利。

44. 天津：泰达控股 • 1984年成立开发区总公司和泰达建设集团，围绕改善投资环境和公共服务等核心，大力引进各路资金，稀有企业前来进驻。 • 2001年，整合开发区总公司、泰达建设集团为一个综合性发展平台即泰达控股，将开发区所有政府资源集中于泰达控股。 • 以“资源拓展”为核心，探索出了“产业提供利润、金融融通血脉”的产融结合发展模式，涉足金融、区域开发与房地产、公用事业、制造业和现代服务业，拥有6家上市子公司，全资、参股、控股200余家企业。 • 目前，天津市政府已进一步赋予泰达控股更高的使命，包括天津市重点项目、滨海新区“十大战役”和天津开发区进一步统筹发展的引领者等。

45. 重庆：“八大投” • 通过破产重组、改制重组和战略扩张等方式，整合国有资产，陆续组建高发公司、城投公司、交旅集团、交通开发集团、地产集团、能源集团、水务资产公司等“八大投”。 • 成立渝富资产经营公司化解国企债务。 • 大力推动优质国有资产上市，放大国有资产的规模、价值和投融资能力。到2011年末，重庆国有资产的证券化率达到了30%，并提出2015年目标为70%，上市公司市值与GDP的比例达到1:1。

46. 漳州：漳龙集团 • 2001年7月成立，从事IT业务。目前已转型为国有资产经营、涉足土地与房地产、进出口贸易等业务，控股上市公司1家。 • 漳州市政府大力支持，将漳州市经济发展公司、高速公路公司、商贸集团等优质国有资产不断划拨注入漳龙集团或旗下子公司。 • 漳州市政府授权漳龙集团负责市级政府投资项目钢材水泥等主要材料甲供材料的采购工作，做大现金流，并给予建安税费等优惠政策。 • 漳龙集团本部负责总体与市政府的对接，谋求快速做大；上市公司漳州发展则贵在做强。 • 截止2011年漳龙集团控股且并表子公司31家，合营或参股子公司15家，总资产达125.6亿元，营业收入24亿元，利润总额2.6亿元，净利润2.5亿元。

47. 无锡：国联集团 • 国联集团成立于1999年5月8日，是无锡市政府出资设立并授予国有资产投资主体资格的国有独资企业集团，注册资本金人民币80亿元。 • 成立以来，始终坚持“政府导向、市场运作”原则，重点发展金融，在同一平台集中了信托、证券、期货、财务公司、担保、银行、产权交易和基金等多种金融机构，管理的金融资产总规模1424亿元，金融控股初具雏形；着力提升实业，拓展环保能源领域，率先在城市固废处置方面取得突破，努力跻身国内环保行业前五强，助推无锡“城市转型、产业升级。 • 至2011年底，国联集团拥有全资控股企业75家,总资产426.3亿元, 净资产143.7亿元，2011年实现销售108亿元，实现利润15.5亿元。

48. 专业化、综合性政府融资平台（资金、资产、资源）专业化、综合性政府融资平台（资金、资产、资源） • 产融结合平台（企业、金融） • 政产学研创新平台（思想、文化、制度） • 创业服务平台（社会、城乡） 新“区域竞争”

49. 五、地方政府融资平台风险控制

50. 国外地方政府债务危机的惨痛教训 • 软预算约束给地方政府举借债务带来巨大的道德风险：如20世纪阿根廷、巴西、墨西哥等地方债务危机。 • 持续的赤字性融资导致债务不可持续性：如匈牙利、印度、俄罗斯等地方债务危机。 • 地方政府债务组合面临展期风险：如20世纪90年代墨西哥和俄罗斯经济危机。 • 隐性负债风险巨大：在宏观经济不确定时期，如对地方政府不加约束任其过度举债，产生的风险通常数倍于经济稳定时期同等债务规模产生的风险。