关于执行《行政强制法》的几个问题

关于执行《行政强制法》的几个问题 吴斌律师 2011年12月于佛山水务局

目录一、行政强制法实施后容易混淆的几个问题二、行政强制措施、行政强制执行、行政处罚（行政决定）的连接与区分三、行政强制措施的程序及注意要点四、行政强制执行的程序及注意要点五、对于相关问题的分析与解答

一、行政强制法实施后容易混淆的几个问题 • 1、“没收”属于行政处罚，还是行政强制执行？ • 2、如何区分“责令改正、限期拆除、责令拆除、强制拆除、强制报废、强制销毁”的法律性质？属于“行政强制”还是“行政处罚”？ • 3、在目前“强镇扩权”的背景下，如何处理“行政强制措施不可委托”以及“部分行政处罚权委托下放”的关系？ • 4、法律规定行政机关具有行政强制执行权的，行政机关可否申请人民法院强制执行？

一、行政强制法实施后容易混淆的几个问题 • 5、法律没有规定行政机关具有强制执行权的，是否只能申请人民法院强制执行而无其他选择？（1）《水法》《防洪法》部分条款规定了水务部门的强制执行权，但对于类似违法行为却未规定水务部门的强制执行权（一般指限期拆迁、恢复原状、清除障碍物等执行内容），是否只能申请人民法院强制执行？（2）对于违法建筑，强制拆除的法律“通道”是如何建立的？（3）行政机关处理查封扣押财物、代履行的法律“通道”是什么？

二、行政强制措施、行政强制执行、行政处罚（行政决定）的连接与区分二、行政强制措施、行政强制执行、行政处罚（行政决定）的连接与区分行政强制措施行政处罚区分与连接行政强制执行注：行政决定

二、行政强制措施、行政强制执行、行政处罚（行政决定）的连接与区分二、行政强制措施、行政强制执行、行政处罚（行政决定）的连接与区分行政决定是行政主体依法针对特定对象所作的具体的、单方面的能直接产生、改变或消灭法律关系的决定。包括：命令、批准、拒绝、许可、免除、赋予、剥夺、委托、处罚、强制

二、行政强制措施、行政强制执行、行政处罚（行政决定）的连接与区分二、行政强制措施、行政强制执行、行政处罚（行政决定）的连接与区分

三、行政强制措施的程序及注意要点 程序要求 1、实施前须向行政机关负责人报告并经批准； 2、由两名以上行政执法人员实施； 3、出示执法身份证件； 4、通知当事人到场； 5、当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径； 6、听取当事人的陈述和申辩； 7、制作现场笔录； 8、现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明； 9、当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章； 10、法律、法规规定的其他程序。

三、行政强制措施的程序及注意要点 程序要求实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行上述程序外，还应当遵守下列规定： 1、当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限； 2、在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续； 3、法律规定的其他程序。

三、行政强制措施的程序及注意要点 实施主体法律、法规规定的行政机关实施查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。查封扣押标的物行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明规定事项。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存决定书

三、行政强制措施的程序及注意要点 查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。期限查封扣押对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。保管

三、行政强制措施的程序及注意要点 对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。查封扣押有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（一）当事人没有违法行为；（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；（四）查封、扣押期限已经届满；（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。处理解除决定

三、行政强制措施的程序及注意要点 冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。实施主体冻结冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。标的物

三、行政强制措施的程序及注意要点 行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款的，应向金融机构交付冻结通知书。金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。依照法律规定冻结存款、汇款的，作出决定的行政机关应当在三日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）冻结的理由、依据和期限；（三）冻结的账号和数额；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。冻结冻结通知书

三、行政强制措施的程序及注意要点 自冻结存款、汇款之日起三十日内，行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律另有规定的除外。延长冻结的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。期限冻结解除决定

四、行政强制执行的程序及注意要点 行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。催告书经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。强制执行决定书

四、行政强制执行的程序及注意要点 加处罚款或滞纳金：行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。金钱给付义务的执行具体执行程序： -- 行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。-- 没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。

四、行政强制执行的程序及注意要点 划拨存款、汇款：应当由法律规定的行政机关决定，并书面通知金融机构。金融机构接到行政机关依法作出划拨存款、汇款的决定后，应当立即划拨。法律规定以外的行政机关或者组织要求划拨当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。依法拍卖财物：由行政机关委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。金钱给付义务的执行所得的款项：应当上缴国库或者划入财政专户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

四、行政强制执行的程序及注意要点 具体规定：（一）代履行前送达决定书；（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。代履行特殊情况：需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。

四、行政强制执行的程序及注意要点 催告及管辖法院行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。申请人民法院强制执行提供材料行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。

四、行政强制执行的程序及注意要点 立即执行因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。申请人民法院强制执行费用承担及其它 -- 行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。-- 人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将强制执行的费用扣除。-- 依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。-- 划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

五、对于相关问题的分析与解答 • 1、“没收”属于行政处罚，还是行政强制执行？ • （1）行政处罚法 • （设定）第八条　行政处罚的种类： • （三）没收违法所得、没收非法财物； • （执行）第五十一条　当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施： • （一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款 • （二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款； • （三）申请人民法院强制执行。

五、对于相关问题的分析与解答 • 第五十三条　除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。 • 罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。

五、对于相关问题的分析与解答 （2）行政强制法 • 第二十七条行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。

五、对于相关问题的分析与解答 • 2、责令停止、限期拆除、责令拆除、强制拆除、强制报废、强制销毁如何区分性质？ • 案例1：当事人冯卓南未经水行政主管部门批准，于2010年11月16日上午9时左右在樵桑联围西堤九江江滨段（桩号20+400）堤身进行挖土施工作业。九江水利所执法人员巡查发现后，立即要求挖掘机司机手停止施工作业。

五、对于相关问题的分析与解答 • 同日上午11时，区水政监察大队会同九江水利管理所水政执法人员到现场进行了调查取证，在执法过程中，各执法人员向当事人出示了证件，并请现场挖掘机机主冯卓南及司机手冯会晓等人到九江水利管理所水政办公室进行调查谈话，制作了调查笔录并现场送达了《责令停止违法行为通知书》（南水停字【2010】第019号），责令当事人立即停止违法行为，接受处理。

五、对于相关问题的分析与解答 • 《行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

五、对于相关问题的分析与解答 • 3、在目前“强镇扩权”的背景下，如何处理“行政强制措施不可委托”以及“部分行政处罚权可以委托”的关系？ • （1）法律规定可以委托的行政权限 • 行政处罚权、行政许可权 • 不可委托的行政权限： • 行政强制措施、行政强制执行（代履行可以委托没有利害关系的第三人）

五、对于相关问题的分析与解答 （2）强镇扩权的实质内容 • 1）直接放权。区、县（市）政府及有关部门依法直接将部分权力（除行政许可、行政处罚外）交由中心镇行使。　 • 2）委托执法。县级行政执法机关和镇政府签订委托执法协议书，明确委托执法范围（具体委托执法事项各个镇可以不同）并向社会公告。镇政府应严格按照法定执法程序，使用委托行政执法机关的法律文书，从事受委托执法事项的执法活动。

五、对于相关问题的分析与解答 • （2）强镇扩权的实质内容 • 3）联合执法。通过健全执法信息共享、执法联席会议、联合执法队伍、案件首接负责等制度，建立起分工明确、责任到位、优势互补的联合执法体系，形成城乡一体、上下结合的执法格局。 • 4）由派驻机构办理。通过工商、税务、公安、国土资源、环保等县级政府部门在中心镇已设置的或增设派出机构，并与县级部门联网贯通，实现管理下移，现场办理，分片管理。

五、对于相关问题的分析与解答 （3）结合规则，可以委托或者不可以委托的权限划分

五、对于相关问题的分析与解答 • 4、法律规定行政机关具有行政强制执行权的，行政机关可否申请人民法院强制执行？ • （1）法律规定 • 《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。” • 最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行的，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理，法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行也可以申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”

五、对于相关问题的分析与解答 （2）解读 • 1）行政强制执行权必须由法律设定，法律以外的文件（包括规章）不得设立行政强制执行权； • 2）法律、法规赋予行政机关强制执行权的，由行政机关实施强制执行；法律、法规对行政强制权未做规定或把行政强制执行权赋予人民法院的，由人民法院实施强制执行； • 3）法律、法规把行政强制执行权既赋予行政机关，也赋予人民法院的，行政机关便可自行强制执行或申请人民法院强制执行；但行政机关一启动行政程序实施强制执行的，便不得再申请人民法院强制执行。

五、对于相关问题的分析与解答 • 5、法律没有规定行政机关具有强制执行权的，是否只能申请人民法院强制执行而无其他选择？（1）《水法》、《防洪法》部分条款规定了水务部门的强制执行权，但对于类似违法行为却未规定水务部门的强制执行权（一般指限期拆迁、恢复原状、清除障碍物等执行内容），是否只能申请人民法院强制执行？（2）对于违法建筑，强制拆除的法律“通道”是如何建立的？（3）行政机关处理查封扣押财物、代履行的法律“通道”是什么？

五、对于相关问题的分析与解答 案例2：佛山市南海区西樵海骏织造涂层厂于2010年9月5日在佛山市南海区官山涌西樵镇联新1队段对开河道外滩地上兴建建筑物（建成一个混凝土平台），建筑物占地面积约7平方米，兴建的建筑物是用作放置一台抽水水泵的平台。2010年9月10日西樵水利管理所执法人员巡查发现后，即向当事人佛山市南海区西樵海骏织造涂层厂发出了南水监告字〔2010〕第017号《违法行为告知书》，要求该厂自行拆除，恢复原貌。该厂管理人员李远爽现场已签收《违法行为告知书》，但一直保持原貌，没有拆除。

五、对于相关问题的分析与解答 区水政监察大队于10月9日通知该厂负责人到西樵水利管理所接受调查，并向其发出了南水停字〔2010〕第017号《责令停止违法行为通知书》。根据《广东省河道堤防管理条例》第六条的规定：“任何单位和个人需要在河道、滩地、堤防或护堤地上作业，事前必须报经当地河道堤防主管部门同意，并服从指挥”，当事人佛山市南海区西樵海骏织造涂层厂在没有取得水行政主管部门同意的情况下，擅自在河道管理范围内（官山涌西樵镇联新1队段对开河道）外滩地上兴建建筑物，该厂管理人员李远爽在笔录中承认建筑物是其厂所建，事实清楚，证据充分，属于违法行为，建议对该案依法进行处理。

五、对于相关问题的分析与解答 案例3：当事人麦广太系南海区西樵镇河岗村河溪村小组村民，为了个人经营以及居住的需要，未经水行政主管部门的批准，擅自在樵桑联围西樵段桩号0+900护堤地距离内坡脚约4米处动工兴建住房，共计投资约6000元整，现已建成。西樵水利所的水政执法人员到现场进行了制止和劝说，责令当事人自行纠正违法行为，恢复原状，但是当事人拒不自行纠正违法行为。西樵水利所将该案上报给区水政监察大队，区水政监察大队到现场进行了调查取证并对当事人进行了说服教育，当事人承诺在2007年6月16日前自行拆除违章建筑，现期限已过，当事人未能自行拆除。

五、对于相关问题的分析与解答 通道1：对于违法建筑，可以强制拆迁，无需法律另行规定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

五、对于相关问题的分析与解答 通道2：对于已经查封、扣押的财物，可以直接拍卖抵缴罚款。没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。

五、对于相关问题的分析与解答 通道3：对于要求排除妨碍、恢复原状的行政决定，可以由行政机关代履行，无需法律的另行授权规定。第五十条行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。

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