《行政事业单位内部控制》解读

《行政事业单位内部控制》解读 山西财经大学辛茂荀

一、总则 （一）意义和依据 1、意义（1）进一步提高行政事业单位的内部管理水平（2）加强廉政风险防控机制建设 2、依据（1）会计法（2）预算法

（二）适用范围 1、适用主体（1）行政单位（2）事业单位（承担行政职能、从事生产经营活动、从事公益服务三类） 2、控制客体内部控制的原理和方法可以适用于行政事业单位所有的业务活动，但目前暂定位为行政事业单位的经济活动，主要是因为经济活动是行政事业单位所共有的业务活动。

（三）定义和目标 1、定义行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。（1）静态：内部管理系统（2）动态：制定制度、实施措施和执行程序的过程

2、目标 （1）合理保证单位经济活动合法合规（2）合理保证单位资产安全和有效使用（3）合理保证单位财务信息真实完整（4）有效防范舞弊和预防腐败（5）提高公共服务的效率和效果

（四）建立和实施内部控制的原则 1、全面性原则（范围、流程、层次） 2、重要性原则（重要经济活动和和重大风险环节） 3、制衡性原则（岗位设置、权责分配、业务流程的制约、沟通和独立监督） 4、适应性原则（普遍性与个性化及其适时调整）

（五）单位负责人的职责 1、行政事业单位的负责人 2、单位的负责人在内部控制中应发挥的作用（建立、执行和监督） 3、其他人员在内部控制中应发挥的作用

（六）步骤 1、梳理单位各类经济业务活动的业务流程 2、明确业务环节 3、系统分析经济活动风险（业务复杂化和分工细化） 4、确定风险点 5、选择风险应对策略（针对低效、浪费和舞弊，采取风险规避、风险转移、风险减轻和风险接受等应对策略） 6、建立健全单位各项内部管理制度 7、督促相关工作人员认真执行

二、风险评估和控制方法 （一）经济活动风险评估 1、风险和风险评估的定义风险通常是指潜在事项的发生对目标实现产生的影响。经济活动风险表现为经济活动的实际结果与内部控制目标之间的差异程度。行政事业单位经济活动的主要风险表现为：（1）经济活动不合法或不合规的风险；（2）国有资产流失、资源使用效益低下的风险：（3）财务信息不真实、不完整的风险；（4）发生舞弊或腐败现象的风险；（5）其他风险

风险评估是量化测评风险发生的可能程度及其造成的后果。内部管理制度不健全、制衡机制缺失、关键岗位职责不清以及内部经济活动管理中的其他漏洞或隐患，均可能造成经济活动风险。风险评估是量化测评风险发生的可能程度及其造成的后果。内部管理制度不健全、制衡机制缺失、关键岗位职责不清以及内部经济活动管理中的其他漏洞或隐患，均可能造成经济活动风险。

2、风险评估机制 单位应成立风险评估工作小组，在单位负责人的领导下，由各项经济活动的关键工作人员及技术专家组成的跨部门工作团队。（1）人员构成（2）机构设置（3）评估周期（每年一次，第一次全面、细化，后续侧重变化部分，内部环境、经济活动或管理要求发生重大变化重新评估）（4）评估结果的应用

3、风险评估程序 （1）目标设定（2）风险识别（单位层面风险识别主要关注组织、机制、制度、岗位和信息系统，业务层面风险识别主要关注业务流程和业务环节，最终形成风险点清单）（3）风险分析（风险的可能性分析和影响程度分析。其中：可能性描述为几乎确定、很可能、可能、不太可能、几乎不可能；影响程度描述为不重要、次要、中等、主要、重大。）

（4）风险应对 ⅰ风险规避 ⅱ风险降低（控制导致风险的因素和设置应急机制） ⅲ风险分担（风险转移） ⅳ风险承受

4、风险评估的范围 （1）单位层面 ⅰ内部控制工作的组织情况 ⅱ内部控制机制的建设情况 ⅲ内部管理制度的完善情况 ⅳ内部控制关键岗位人员的管理情况 ⅴ财务信息的编报 ⅵ其他情况情况

（2）业务层面 ⅰ预算管理情况 ⅱ收支管理情况 ⅲ政府采购管理情况 ⅳ资产管理情况 ⅴ建设项目管理情况 ⅵ合同管理情况 ⅶ其他

（二）内部控制的方法 1、不相容岗位相互分离 2、内部授权审批控制 3、归口管理 4、预算控制 5、财产保护控制 6、会计控制 7、单据控制（表单和票据，制度化和规范化） 8、信息内部公开

三、单位层面内部控制 （一）建立内部控制的组织架构 1、单独设置内部控制部门或牵头部门（1）负责组织协调内部控制日常工作；（2）提出内部控制体系建设方案或规划；（3）提出跨部门的重大决策、重大风险、重大事件和重要业务流程的内部控制工作；（4）组织协调跨部门的重大风险评估工作；（5）提出风险管理策略和跨部门的重大风险管理解决方案，并负责方案的组织实施和对风险的日常监控；（6）组织协调相关部门或岗位落实内部控制的整改计划和措施；（7）组织协调单位内部控制的其他工作。

2、充分发挥经济活动相关部门或岗位的职能作用2、充分发挥经济活动相关部门或岗位的职能作用（1）对本部门的经济活动进行梳理和风险评估；（2）对本部门的内部控制建设提出建议或意见，积极参与单位内部控制制度体系建设；（3）认真执行单位内部控制管理制度，落实内部控制的相关要求；（4）加强对本部门实施内部控制的日常监控；（5）做好内部控制的其他有关工作。

3、充分发挥内部审计、纪检监察部门的职能作用3、充分发挥内部审计、纪检监察部门的职能作用（1）研究制定监督内部管理制度；（2）组织实施对内部控制的建立和执行情况及有效性的监督检查和自我评价，并提出改进意见或建议；（3）督促相关部门落实内部控制的整改计划和措施；（4）做好内部控制监督检查和自我评价的其他有关工作。

（二）建立内部控制的工作机制 1、单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离（1）决策、执行和监督相互分离机制的侧重点是过程的分离和岗位的分离。（2）决策、执行和监督相互分离的机制建设应当适应单位的实际情况。（比如设立预算管理委员会、政府采购工作领导小组、内部监督领导小组）

2、建立健全议事决策机制 （1）建立健全议事决策制度；（2）集体研究、专家论证和技术咨询相结合；（3）做好决策纪要的记录、流转和保存工作；（4）加强对决策执行的跟踪问效。 3、建立健全内部控制关键岗位责任制（1）内部控制关键岗位的构成；（2）落实岗位责任制；（3）实行轮岗制度。

（三）对内部控制关键岗位工作人员的要求 1、把好人员入口关； 2、加强业务培训； 3、强化职业道德教育。

（四）编报财务信息的要求 1、严格按照法律规定建立会计机构和配备会计人员； 2、落实岗位责任制，确保不相容岗位分离； 3、加强会计基础工作管理，按法定要求编制和提供财务信息； 4、建立财会部门和其他业务部门的沟通协调机制。

（五）运用现代科技手段加强内部控制 1、内部控制信息化的含义内部控制的信息化是将内控理念、控制流程、控制方法等要素通过信息化的手段固化到信息系统中，从而实现内部控制体系的系统化与常态化。 2、内部控制信息化的实现（1）在信息系统的归口管理方式下，实现流程嵌入，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。（2）强化一般控制和应用控制。

四、业务层面内部控制 （一）预算业务控制 1、建立健全预算业务内部管理制度（1）预算管理组织体系；（2）预算业务各环节的工作流程、时间要求、审批权限和责任划分等。

2、合理设置预算业务管理机构和岗位 （1）预算业务管理机构 ⅰ预算业务管理决策机构设立预算管理委员会，由单位领导班子、财会部门等相关部门的负责人组成。主要职能：第一，审定预算业务内部管理机构；第二，确定单位预算管理的政策、办法和要求；第三，审定预算编制总体目标和总体要求；第四，审定预算草案，特别是重大项目立项和经费分配使用计划；第五，协调预算编制、执行中的重大问题；第六，听取预决算报告，督促预算执行，解决预算执行中存在的问题；第七，审批预算追加调整方案；第八，审定单位决算和绩效评级报告；第九，其他相关决策事项。

ⅱ预算业务管理工作机构 设在财会部门，由财会部门负责人组织领导，履行预算日常管理职能，吸纳其他相关部门参加，以提高预算编制的规范性和科学性。第一，草拟预算管理制度；第二，拟定预算编制程序、方法和要求；第三，组织和指导预算编制工作；第四，汇总单位内部的预算建议数，进行综合平衡，形成预算草案；第五，组织预算控制数的指标分解和细化调整；第六，将按照法定程序批复的预算指标下达至各执行机构；第七，跟踪预算执行情况，并提交分析报告；第八，汇总预算追加调整申请，形成预算调整方案；第九，协调解决预算执行中的有关问题；第十，编制决算报告，分析决算分析，形成绩效评价报告；第十一，其他。

ⅲ预算业务管理执行机构 第一，提供基础资料，提出预算建议数；第二，对预算控制数进行分解、细化、落实；第三，严格按照审批下达的预算及相关规定执行预算；第四，根据实际工作和预算管理制度，提出追加预算申请；第五，配合预算业务管理机构做好预算的综合平衡和执行监控；第六，其他。

（2）预算业务管理岗位 预算管理工作各环节不相容岗位包括：预算编制与预算审批、预算审批与预算执行、预算那执行与分析评价。

3、对预算编制的控制 预算编制过程的主要风险是财会部门和业务部门的脱节，导致预算编制不科学、不合理。控制措施：（1）落实单位内部各部门的预算编制责任；（2）采取有效措施确保预算编制的合规性；（3）建立单位内部部门之间沟通协调机制；（4）根据工作计划细化预算编制；（5）强化相关部门的审核责任；（6）内部审批下达预算。

4、对预算执行的控制 在预算执行环节，最主要的风险是未按规设定的额度和标准执行预算，资金收支和预算追加调整随意无序，产生无预算支出、超预算支出等情形。主要控制措施如下：

（1）明确预算执行方式 行政事业单位预算执行方式： ⅰ直接执行。这种方式适用于在预算内部审批下达阶段就已经明确预算指标、支出标准和支出方向的业务事项。 ⅱ依申请执行。这种方式适用于支出总额明确但具体内容需随着工作开展才能进一步明确的业务事项。 ⅲ政府采购执行。按照政府采购有关政策规定和政府采购预算及计划，办理政府采购业务。

（2）加强对预算执行申请的审核 预算执行申请的审核内容: ⅰ业务部门的执行申请是否与其预算指标、工作计划一一对应； ⅱ是否按照规定提交相应的文件和单据； ⅲ是否按照规定的支出标准和支出方向提出申请，是否符合单位内部管理制度的要求。

（3）严格预算执行审批控制 （4）强化资金收付业务控制（5）规范内部预算追加调整 ⅰ明确预算调整的条件； ⅱ明确预算调整申请程序； ⅲ严格预算调整审核审批。（6）建立预算执行监督机制（7）建立预算执行分析机制

5、加强单位决算管理 在决算环节最主要的风险是未按规定编报决算报表，不重视决算分析工作，决算分析结果未得到有效运用，单位预算与决算相互脱节等。主要控制措施：（1）做好决算报表编报和分析准备工作 ⅰ落实决算报表编制和分析责任； ⅱ落实财会部门决算工作培训机制和财会部门与相关部门沟通协调机制； ⅲ在总结往年工作的基础上，不断完善决算工作。

（2）强化决算报表的编制和审核 ⅰ完整性审核； ⅱ真实性审核； ⅲ正确性审核。（3）加强决算数据分析和运用

6、加强预算绩效管理管理（目标—效果导向）6、加强预算绩效管理管理（目标—效果导向）预算绩效管理环节的主要风险是未按规定开展预算绩效管理，评价结果未得到有效应用等。控制措施如下： ⅰ预算编制有目标 ⅱ预算执行有监控 ⅲ预算完成有评价 ⅳ评价结果有反馈 ⅴ反馈结果有应用

（二）收支业务控制 1、收入业务控制 ⅰ收入控制的范围第一类：根据财务规则和会计准则认定的收入；第二类：不作为单位的收入但应当上缴国库或财政专户的资金。

ⅱ收入业务的主要风险 第一，收入业务相关岗位设置不合理，不相容岗位未分离，导致错误或舞弊的风险；第二，未按规定的收费项目和标准收取，导致违规收费；第三，收费分散在各个业务部门，缺乏统一的管控，导致收入不实，应收未收或私设“小金库”情形发生；第四，票据、印章管理松散，存在收入资金流失的风险。

ⅲ收入业务的控制措施 第一，建立健全收入内部管理制度，包括归口管理部门、管理岗位及职责权限、工作流程和审批权限及责任划分、票据印章的保管责任和领用程序、相关的对账和检查责任。第二，合理设置收入业务岗位，使不相容职务分离。第三，对收入业务实行财会部门归口管理，其职能是：制定收入管理制度、按规定项目和标准收费、以收入合同或协议作为入账的依据、正确核算收入、加强收入业务的对账和分析工作、加强对收入业务的检查。第四，严格执行“收支两条线”管理规定。第五，加强对票据和印章的管理。

2、支出业务的控制 ⅰ支出业务的主要内容涉及申请、借款、报销、资金支付、会计核算等环节。 ⅱ支出业务的主要风险第一，支出业务相关岗位设置不合理，不相容岗位未分离，导致错误或舞弊的风险；第二，支出事项未经过适当的事前申请、审核和审批，支出范围及开支标准不符合规定，导致预算执行不力或违规违法的风险；第三，报销审核不严格，出现虚假票据套取资金的风险；第四，资金支付不符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算规定，导致违规风险。

ⅲ支出业务的控制措施 第一，建立健全支出业务内部管理制度；第二，合理设置支出业务岗位，确保不相容职务的分离；第三，加强支出事前申请控制；第四，加强支出审批控制；第五，加强支出审核控制；第六，加强支付控制（借款、报销和资金支付）；第七，加强对支出核算和归档控制；第八，加强对支出业务的分析控制。

3、债务业务的控制 （1）债务业务的主要风险 ⅰ未经充分论证和集体决策，擅自对外举借债务，导致不能还本付息和单位利益受损的风险。 ⅱ债务管理和监控不严，可能导致财务风险。 ⅲ债务未纳入单位会计核算，形成账外债务，导致财务风险。

（2）债务业务的控制措施 ⅰ建立健全债务内部管理制度； ⅱ合理设置债务业务岗位； ⅲ对举借债务进行充分论证； ⅳ加强对债务业务的审批控制； ⅴ加强债务业务的日常管理。

（三）合同控制 1、合同控制的内涵合同是指平等主体自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同业务主要通常具有以下特点：（1）合同当事人是平等的法律主体；（2）合同义务具有较强的专业性； 2、合同业务的主要风险（1）合同订立环节的主要风险（2）合同履行环节的主要风险（3）合同登记归档环节的主要风险（4）合同纠纷处理环节的主要风险

3、合同业务的主要控制措施 （1）建立健全合同业务内部管理制度；（2）合理设置合同业务岗位；（3）对合同业务实施归口管理；（4）加强对合同订立的管理；（5）加强对合同履行的控制；（6）对合同登记归档的控制；（7）对合同纠纷的控制。

（四）政府采购业务控制 1、政府采购的内涵政府采购是指国家机关、事业单位和社会团体，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

2、政府采购业务的主要风险 （1）政府采购、资产管理和预算编制部门之间缺乏沟通协调，采购预算和计划编制不合理，导致资金浪费或资产闲置。（2）政府采购需求审核不严格，需求参数不公允，验收不严格，导致采购的货物或服务质次价高。（3）政府采购活动不规范，导致诉讼或受到处罚。（4）政府采购档案管理不善，影响采购信息和财务信息的真实完整。

3、政府采购业务的控制措施 （1）建立健全政府采购业务内部管理制度 ⅰ政府采购预算与计划管理 ⅱ政府采购活动管理 ⅲ验收管理

（2）合理设置政府采购业务管理机构和岗位 ⅰ合理设置政府采购业务管理机构政府采购业务决策机构政府采购业务实施机构政府采购业务监督机构 ⅱ合理设置政府采购业务岗位牵制原则效率原则

《 行政事业单位内部控制 》 解读