NGO 承担政府扶贫任务

1. NGO承担政府扶贫任务 试验与总结 四川蜀光社区发展咨询服务中心 （2008年2月29日）

2. 主要内容 1、试验项目背景 2、试验项目简介 3、试验操作过程 4、主要发现

3. 试验项目背景 1、试验项目背景（1） • 2000年以来，完成《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》是主要的扶贫任务 • 扶贫对象分布面广、数量庞大，扶贫任务繁重艰巨是新阶段扶贫工作的特点 • 以村为单位，整村推进是主要的扶贫战略 • 参与式扶贫已经作为一种基本的要求 • 实施村级扶贫规划的方式---由县扶贫办组织乡村和业务局实施，主要是以村两委会为主组织实施

4. 试验项目背景 1、试验项目背景（2） • 面临的主要问题是 ---农村问题非常复杂，扶贫工作的难度大 ---操作层面出现的问题多，一些地方形成“国家 投入越大，农户抱怨越多”的怪圈 ---这些抱怨较少针对国家政策层面，更多的是 由于项目实施过程中出现的一些问题，如在 招标采购中暗箱操作、工作方法简单粗暴等 ---扶贫部门人力不足，管理难以深入 ---放任这种局面发展，扶贫资金和扶贫行动的 有效性将大打折扣，农户抱怨的累计效应可 能对农村社会稳定和政府有效治理逐渐构成 威胁

5. 试验项目背景 1、试验项目背景（3） • 如何改善，关键在于在强化村以下操作层面的工作，同时也要改善项目管理 • 大量该做没做、改管没管的事情都要做起来、管起来，工作量大幅度增加 • 这意味着，需要大量增加在基层的工作力量和人员，工作成本也要大量增加 • 一种办法是大量增加扶贫部门的人力和力量，但可能性很小，因为行政体制改革的方向是“小政府、大社会”，政府部门的人员一直处于精简压缩的过程中

6. 试验项目背景 1、试验项目背景（4） • 探索新的解决办法，《中国农村扶贫开发纲要》指出了解决思路，“要积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目 ” • 2005年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中也指出：“要加快转变政府职能。进一步推进政企分开、政资分开、政事分开。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用” • 引入非政府组织（NGO）承担组织实施参与式村级规划的任务，成为改善目前操作层面问题的一种选择，这也是长期以来国际社会通常的做法，无论是发达国家还是发展中国家

7. 试验项目背景 1、试验项目背景（5） • 引入NGO来承担参与式整村推进任务，搞得好的话，可能解决“基层扶贫力量不足、管理难以深入、操作层面问题多”的问题 • 通过更细致有效的工作方法，提高扶贫效益，减少农户抱怨，也可能打破一些地方“国家投入越大，农户抱怨越多”的怪圈，进而消除对农村社会稳定的威胁，提高政府的威信 • 把具体繁重的扶贫任务委托给有能力的NGO，扶贫部门只负责宏观的资金计划，选择NGO，对NGO实施政府扶贫任务进行监管和验收，创造一种既确保扶贫成效，又符合“小政府、大社会”的行政体系，也能适应扶贫任务长期性的新扶贫体制

8. 试验项目背景 1、试验项目背景（6） 主要问题 解决思路 1 陷 入 怪 圈 ？ 国家投入越多 农户抱怨越大 • 基层扶贫力量不足 • 增加工作经费 • 管理难以深入 • 扩大扶贫系统人员 • 操作层面问题多 • 提高扶贫系统能力  • 不符合“小政府、大社会”政府体制改革方向 解决办法 ？ 更多的人力投入 更细致的工作方法 更有效的项目管理 解决思路2 • 增加工作经费 • 引入NGO入村工作 • 政府负责提供资 • 金、宏观协调、购 • 买NGO服务、监 • 管、验收 • 可能解决操作层面的问题 • 可能破解国家投入越多、农户抱怨越大怪圈 • 符合“小政府、大社会”政府体制改革方向 • 可能更适应扶贫任务的长期性 

9. 试验项目简介 2、试验项目简介（1） • 项目名称：福特基金会“NGO实施政府扶贫项目”试验 • 项目主管机构：国务院扶贫办外资项目管理中心 • 项目协调实施机构：四川蜀光社区发展咨询服务中心 • 项目分两阶段进行 第一阶段：由国务院扶贫办外资项目管理中心组织管 理，由四川蜀光社区发展咨询服务中心具 体协调相关NGO开展村级试验活动，最后 由国务院扶贫办外资项目管理中心组织总 结研讨会 第二阶段：由国务院扶贫办外资项目管理中心根据第 一阶段实施情况，组织实施扩大试点试验 活动和推广项目经验

10. 试验项目目标 2、试验项目简介（2） 目标：试验探索“NGO实施政府扶贫项目”的新模式，即“政府出资金、NGO提供服务、社区自主实施村级扶贫规划”的模式 • 政府出资金 • NGO提供服务 • 社区自主实施村级扶贫规划

11. 试验项目简介 2、试验项目简介（3） • 试验项目指导框架（为发挥各NGO的创造性，仅提出一个参考性指导框架，各地可以根据当地情况和自身条件灵活变通） 1）选择NGO，由政府委托扶贫任务； 2）NGO推动试点农户自主选择扶贫项目活动， 制定或修改村级扶贫规划，形成项目建议书； 3）NGO接受扶贫资金，组织实施村级扶贫规划； 4）政府部门对实施完成的村级扶贫规划进行检查验 收和扶贫资金审计； 5）记录、分析NGO的工作成本； 6）总结经验教训，完成总结报告，提出政策建议

12. 试验项目简介 2、试验项目简介（4） 1个苗族村 1个彝族村（自然村） 3个汉族村

13. 试验项目简介 2、试验项目简介（5） • 选择NGO的标准 农村工作经验丰富 成功地实施过发展项目 当地扶贫办有良好关系 • 选择NGO的原则 省级严格按照标准选择 县级适当放宽要求 尽量吸收传统政府NGO参加

14. 试验项目简介 2、试验项目简介（6） • 承担试验任务的NGO 贵州师范大学自然保护与社区发展研究中心（贵州省雷山县乌东村） 昆明戴特民族传统与环境发展研究所（云南省武定县大村[自然村]） 四川蜀光社区发展咨询服务中心（四川省小金县头卡村） 大巴山生态与贫困问题研究会（四川省通江县铁坪村） 陕西省紫阳县妇联（陕西省紫阳县电光村）

15. 试验操作过程 3、试验操作过程（1） • 工作流程 • NGO与当地政府签署委托扶贫协议 • 选择试点村 • 开展社区调查 • 公选成立社区项目实施机构 • 培训社区项目实施机构人员 • 推动和指导社区项目实施机构，制定或修改原有的村级扶贫规划 贫困分析/问题和需求排序/确定项目活动/项目活动详细设计/预算/项目建议书 • 推动指导社区实施项目 • 工程验收 • 开发工程后续管理方案 • 村级规划全面验收

16. 试验项目简介 2、试验项目简介（2） • 试点启动和结束时间

17. 试验操作过程 3、试验操作过程（3） • 村极管理框架 社区小组主导型 村两委主导型

18. ＮＧＯ职责 协助社区完成扶贫工程 能力建设，提供及时的能力指导 帮助社区建立社区管理机制（工程后续管理机制、社区公示、小组监测评估等） 政府的职责 落实和保障资金及时到位 监管扶贫资金的使用 协调县，乡技术人员提供支持 扶贫规划和主要工程的验收 试验操作过程 3、试验操作过程（4） • NGO与政府机构职责划分

19. 主要发现 4、主要发现（1） • 新模式能否成功，主要受6个因素的影响

20. 主要发现 4、主要发现（2） • NGO的工作难度和工作量，主要由社区矛盾、村两委素质和工程组织实施方式来决定

21. 主要发现 4、主要发现（3） • 根据社区矛盾、村两委素质和工程组织实施方式，可以把NGO承担的整村推进分为4个类型

22. 主要发现 4、主要发现（4） • 不同的NGO扶贫类型，具体的工作任务和难点也不同

23. 主要发现 4、主要发现（5） • NGO的三大主要作用是协助、指导和能力建设，社区才是完成扶贫任务的主体 • NGO对社区的主要贡献在于： • 为社区全程参与提供了机会 • 协调和引导社区思考、讨论、决定和实施 • 针对社区的需求进行培训 • 根据社区面临的问题，及时指导 • 这样，完成扶贫任务的责任和权利被巧妙的转移给社区，启动了社区发展的内在力量

24. 主要发现 4、主要发现（6） • 新模式的难点与困难 • 社区小组能力建设难 社区小组的角色定位（处理不好，有附庸和对立两种不利倾向；公选小组成员的困惑；村两委成员在社区小组的角色定位） 如何建立社区小组的内部管理机制（团队精神与分工合作；行为规范和办事习惯；财务管理；如何集体决策等） 如何建立纠纷协调能力 如何建立规划与实施管理能力等

25. 主要发现 4、主要发现（7） • 新模式的难点与困难 • 政府人员角色转变难 观念转变（对农户的观点和态度；对公选的农户的信任程度；对参与式方法的理解；对社区能力的看法等） 态度（对权利下放的态度，损失一些利益的态度） 对农村工作复杂性的理解 对NGO的看法 对工作成本的看法

26. 主要发现 4、主要发现（8） • 新模式的难点与困难 • 有效提供技术支持难 NGO在专业技术方面是弱项 社区拥有资金控制权后，一方面资金的使用效率要提高，一方面有可能过多节约技术支持成本，由技术问题引起的风险上升 • NGO自身能力有可能不足 可能对农村发展与贫困问题的复杂性理解不足 可能对参与式理念理解不足，也有可能迷信参与式方法 可能实际操作能力和经验不足

27. 4、主要发现（10） 主要发现 • 也可以把不同NGO扶贫类型的工作任务和难点，作为筛选NGO的关键指标

28. 4、主要发现（9） 主要发现 • 对NGO承担政府扶贫任务的模式，扶贫部门可以按8个方面进行监管，确保模式的有效性