Evasión y Gasto Tributario en América Latina

1. I CURSO INTERNACIONAL POLÍTICAS MACROECONÓMICAS Y FINANZAS PÚBLICASSantiago de Chile, 7 al 18 de noviembre de 2005 Evasión y Gasto Tributario en América Latina M. Victoria Espada Tejedor Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Publica ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

2. Contenido I. Estructura impositiva II. Evasión de impuestos III. Gasto Tributario IV. Reflexiones finales

3. I.- Estructura impositiva Objetivo de un Sistema Tributario: proporcionar recursos suficientes para financiar Gasto Público. Sin embargo, en América Latina: • los ingresos no tributarios son limitados • los ingresos tributarios son crónicamente débiles • no consiguen acompañar la dinámica del gasto el déficit fiscal persiste

4. América Latina: Ingresos y Gastos Públicos del Gobierno Central, 1950-2003 (Promedio simple, como % de PIB) Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003

5. Sin embargo…existe margen de maniobra para trabajar sobre los ST actuales sin necesidad de crear nuevos impuestos con afán meramente recaudatorio: • Ampliación de la base tributaria • Reducción evasión y elusión fiscal • Control del gasto tributario • Fortalecimiento de la AT • Cultura de “conciencia tributaria”

6. Comparación Internacional de la Carga Fiscal (% PIB) Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Notas: Las cifras de la OCDE tienen cobertura Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay. El resto tiene cobertura Gobierno Central.

7. Composición de los Ingresos Tributarios en América Latina, 2004 (% sobre el total) Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central para todos los países, salvo Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay, cuyos datos corresponden a Gobierno General; b/ Los datos de Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador corresponden al año 2003, mientras que los de Uruguay son del año 2002 y los de México del 2000.

8. Carga tributaria por impuesto, América Latina, 2004 (% PIB) Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central para todos los países, salvo Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay, cuyos datos corresponden a Gobierno General; b/ Los datos de Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador corresponden al año 2003, mientras que los de Uruguay son del año 2002 y los de México del 2000.

9. II. Evasión Impositiva • Evasión es cualquier forma de evitar el pago de impuestos, fruto de una acciónfraudulenta. • En los países desarrolladosla evasión oscila entre 5% y 15% de la recaudación potencial. • En países en desarrollola evasión supera el 30% y es inversamente proporcional al ingreso por habitante.

10. Inferior a US$ 1.200 Entre US$ 1.200 Entre US$ 4.000 y US$ 4.000 y US$ 7.000 Haití Colombia Uruguay Honduras Venezuela Brasil Nicaragua Perú México Bolivia Argentina Evasión entre Evasión entre Evasión entre 60% y 75% 40% y 65% 25% y 40% Ingreso por habitante / Países / Evasión Fuente: "Frediani, R (2001).

11. Algunas causas de la evasión • Complejidad del Sistema Tributario • Baja fiscalización de la Administración Tributaria • Número y cuantía de las alícuotas • Sanciones • Términos de intercambio con el Gobierno • Imagen de los funcionarios públicos • “Internalización” y aceptación de la evasión

12. Métodos de estimación de la evasión • Método directo: identificación de cada contribuyente y suma de todos ellos. Difícil de realizar. • Métodos indirectos: diversidad de modelos a utilizar: • Estimación del “potencial teórico”. • Métodos muestrales de auditorías: a) Muestra representativa de contribuyentes. b) Método del “punto fijo”. • Sondeo entre contribuyentes acerca de “su” estimación de evasión. • Información obtenida por las oficinas recaudadoras. • Evasión y economía informal

13. Tasa de evasión en el IVA Fuentes: AFIP, para Argentina; SIN, para Bolivia; SII, para Chile, SHCP, para México; DGI para Rep. Dominicana; y Cobas et al., para el caso de Uruguay. Nota: Para Argentina se ha considerado el “coeficiente de incumplimiento del IVA”, concepto más amplio que el de evasión.

14. Recaudación (% PIB) vs. Tasa del IVA, 2004 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Nota: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.

15. Recaudación (% PIB) vs. Tasa del IVA, 2004 Fuente: Silvani et al. (1993), "Medición del Cumplimiento del IVA y Análisis de sus Determinantes", en Combate el Abuso y la Defraudación Fiscales, Conferencia Técnica del CIAT, Italia.

16. 45.0 36.0 27.0 Economía Informal (% PIB) 18.0 9.0 0.0 OCDE Asia En Transición América Latina África Economía Informal por Regiones, 2000-2002 (% de PIB) Fuente: "Tamaño del Sector Informal y su Potencial de Recaudación en México", Universidad Autónoma de Nuevo León, Facultad de Economía, 2004.

17. Recaudación y Sector Informal (% PIB) Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE.. Nota: los datos son de 1999.

18. Alícuota reducida en transporte Fomento a micro empresas Exención en el IVA de libros III.- Qué es el Gasto Tributario ? Exención instituciones de beneficencia Crédito especial construcción de viviendas Importación zona franca

19. Gasto Tributario = Renuncia Tributaria “…Recaudación que el fisco deja de percibir, producto de la aplicación de franquicias o regímenes impositivos especiales, con diferentes objetivos…” • Concepto desarrollado en EE.UU. y Alemania en los 60 y extendido a países de la OECD en los 70 y 80. Brasil fue el pionero en América Latina. • En los últimos años, los GT han cobrado especial relevancia. Estudios recientes sugieren incorporarlos como un elemento más del proceso presupuestario.

20. Gasto Tributario: objetivos • Atraer inversión y/o nueva tecnología • Fomentar desarrollo de industrias “estratégicas” • Promover áreas geográficas “deprimidas” • Diversificar la estructura económica (países dependientes de commodities). • Generar empleo

21. Gasto Tributario: clasificación • Según efecto que ocasionan en el Sistema Tributario: • Exoneraciones, devoluciones, deducciones, tasas reducidas o diferenciadas, diferimientos, regímenes simplificados. • Impuesto afectado: renta, IVA, específicos… • Sector de actividad: editorial, automotriz, construcción… • Funcionalidad: sanidad, educación, inmobiliario… • Ámbito de aplicación: GC, GL, GG, etc.

22. Gasto Tributario: medición Metodologías: recaudación perdida (ex-post), ganancia en recaudación (ex-ante) y “gasto equivalente”. Finalidad • Asegurar su efectividad, eficiencia y equidad • Dotar de mayor transparencia a las cuentas públicas • Reducir la “discrecionalidad” administrativa • Identificar “perdedores” y “ganadores” y efectos distributivos • Evaluar desempeño del ST y orientar posibles mejoras…

23. Recaudación efectiva Renta y gasto tributario(% del PIB) Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales.

24. Recaudación efectiva IVA y gasto tributario(% del PIB) Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales.

25. Ahorro-inversión 60.45 Inmobiliario 13.06 7.73 Educación Salud 5.53 Regional 3.75 Transporte 2.50 Otros 6.98 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 % Sobre Total GT Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado, 2003

26. Argentina México Chile EE. UU. España Alemania Portugal Francia Holanda Austria Irlanda Canadá Australia Reino Unido Bélgica Finlandia 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 Gasto Tributario Ingresos Tributarios Comparación Ingresos Tributarios vs Gastos Tributarios (%delPIB)

27. Gasto Tributario: recomendaciones 1.- Prudencia en su utilización: pérdida de recaudación y dificultad de eliminación. 2.- Necesidad de conocerlos y medirlos: se favorece la transparencia de las cuentas públicas. Mayor frecuencia y detalle. 3.- Deseable incorporarlos en el proceso de elaboración de los presupuestos del Estado y darle igual tratamiento que gastos directos.

28. IV. Reflexiones finales • …momento clave de las finanzas públicas: incapacidad de financiar el gasto con recursos recurrentes. • Limitaciones para crear nuevos impuestos y aumentar alícuotas. • Eficiencia de la AT, conciencia y cultura tributaria para combatir la evasión y elusión. • Control de GT como nueva fuente de recursos fiscales. Mix “base tributaria amplia + tipos impositivos reducidos”

29. Muchas gracias... M. Victoria Espada Tejedor Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Publica ILPES, CEPAL, Naciones Unidas