养老金缺口之争

1. 养老金缺口之争

2. 养老金“缺口”的形成 • 我国从20世纪90年代开始实行由“现收现付制”到“部分积累制”的改革。“部分积累制”模式下，参保人员缴纳的养老保险费分为两部分，一部分用于支付当期退休人员养老金，另一部分预先积累在本人养老保险个人账户中。但是由于养老保险个人账户仅仅是一个虚拟账户，所以在对养老基金财务的管理上，实行的是混账管理的办法，即允许统、账基金相互调剂使用，以基础养老金代替基本养老金。没有做实个人账户，就无法割断统、账基金之间的联结，锁定统筹基金的债务。这也就为我国养老金“缺口”的形成埋下了隐患。

3. 事实上，我国由“现收现付制”向“部分积累制”转换过程中的确出现了麻烦，已退休人员过去没有个人账户积累，全部来源于参保人员缴费。当前的工作人员缴费的一部分进入个人账户;剩余的部分才进入统筹基金，因而不足以支付当期已退休职工的养老金，形成统筹基金缺口。在无专项资金弥补缺口情况下，只好动用在职人员个人账户资金，个人账户无钱，就形成了养老金“缺口”。养老保险制度改革以来，由于退休人员增长、参保缴费人员增长、缴费工资增长等原因，养老金“缺口”越来越大。事实上，我国由“现收现付制”向“部分积累制”转换过程中的确出现了麻烦，已退休人员过去没有个人账户积累，全部来源于参保人员缴费。当前的工作人员缴费的一部分进入个人账户;剩余的部分才进入统筹基金，因而不足以支付当期已退休职工的养老金，形成统筹基金缺口。在无专项资金弥补缺口情况下，只好动用在职人员个人账户资金，个人账户无钱，就形成了养老金“缺口”。养老保险制度改革以来，由于退休人员增长、参保缴费人员增长、缴费工资增长等原因，养老金“缺口”越来越大。

4. 郑秉文： 根据《2011年中国养老金发展报告》，2011年城镇基本养老保险个人账户记账额为2.5万亿左右，而实账部分仅为2703亿左右，“空帐”达到2.25万亿。 人社部： 根据人社部发布的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2011年全年城镇基本养老保险总收入是16895亿元，比上年增长25.9%，全年基金总支出是12765亿元，比上年增长20.9%，年末基本养老保险基金累计结存19497亿元。

5. 中国银行： 中国银行首席经济学家曹远征发表了一篇《化解国家资产负债中长期风险》的研究报告，到2013年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元，在目前养老制度不变的情况下，往后的年份缺口逐渐放大，假设GDP年增长率为6%，到2033年时养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%。

6. 养老金的可持续性问题研究

7. 城镇职工基本养老保险金运行的基本状况 • 1.参保和享受养老待遇人数逐年增长 截至2011年底，全国企业职工基本养老保险参保人数26 114.37万人，比2005年底增65.37%;有6299.73万人领取养养老金,比2005年底增长56.67%，更多的企业职工得到养老保障。

8. 2.养老保险待遇水平稳步提高2005年至2011年，国家连续7次调增企业职工基本养老保险待遇水平，年均增长13.40%，由2005年的每人每月713.25元提高到2011年的每人每月1516.68元，比同期CPI平均上涨幅度高出10.03个百分点。2.养老保险待遇水平稳步提高2005年至2011年，国家连续7次调增企业职工基本养老保险待遇水平，年均增长13.40%，由2005年的每人每月713.25元提高到2011年的每人每月1516.68元，比同期CPI平均上涨幅度高出10.03个百分点。

9. 3.基金规模不断扩大 注：1.数据来源于人力资源和社会保障部历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》（2008年前为《劳动和社会保障事业发展统计公报》）。　　 2.基金总收入包括征缴收入和各级财政补贴。　　 3.本表数据为城镇职工基本养老保险基金情况 近10年全国基本养老保险基金收支状况 单位:亿元

10. 2011年城镇基本养老保险基金总收入16895亿元，比上年增长25.9%，其中征缴收入13956亿元，比上年增长25.6%。各级财政补贴基本养老保险基金2272亿元。全年基金总支出12765亿元，比上年增长20.9%，当年结余为4130亿元。年末基本养老保险基金累计结存19497亿元。2011年城镇基本养老保险基金总收入16895亿元，比上年增长25.9%，其中征缴收入13956亿元，比上年增长25.6%。各级财政补贴基本养老保险基金2272亿元。全年基金总支出12765亿元，比上年增长20.9%，当年结余为4130亿元。年末基本养老保险基金累计结存19497亿元。

11. 城镇职工基本养老保险金的问题 • 1.地区间的养老金发展失衡

12. 目前我国的养老金是不存在缺口的，上面的数据也对此有一个证明。但是，从图中可以看出，14个省的支付有缺口。这个是剔除了中央财政对地方财政的补贴的数据。目前我国的养老金是不存在缺口的，上面的数据也对此有一个证明。但是，从图中可以看出，14个省的支付有缺口。这个是剔除了中央财政对地方财政的补贴的数据。 • 在32个统筹单位中(31个省、市、自治区加上新疆兵团），辽宁和黑龙江收支缺口均超过100亿元，天津、新疆兵团和吉林的缺口均在50亿-100亿元之间，河南、陕西、江西、湖南、广西、上海、海南和重庆的缺口在10亿-50亿元之间，河北的缺口达1.62亿元；在18个征缴收入大于支出的省份中，广东仍高达519亿元，浙江、江苏、北京和山东也在200亿-300亿元。这体现了各个省的养老金发展不均衡。

13. 造成这种不均衡的原因很多，各省的经济发展状况、人口结构、历史债务等等都会对此产生影响。造成这种不均衡的原因很多，各省的经济发展状况、人口结构、历史债务等等都会对此产生影响。 • 本来应当现收现付的社会统筹基金在一些地区出现大量结余，例如广东省高达519亿元，当结余很大时，意味着要么缴费、支付等不合理，要么资金未得到合理利用，而且还要面临巨大的保值增值压力。而那些亏空的省，在一定时期内，解决收不抵支的办法只能是依靠财政转移支付。 • 因此这样的情况是制度结构的异化，它已经严重地影响到了权益公平、费率公平与可持续发展。根本的解决办法是要实现全国统筹，将资金进行合理调配，不仅能让其他亏空省份实现收支平衡，还可以避免养老金的通货膨胀和保值增值的压力，还可以减缓中央财政的压力。

14. 2.转移性支付掩盖了养老金缺口

15. 社科院编撰的《中国养老金发展报告2011》显示，从1997年各级财政开始对养老保险转移支付算起，补贴规模迅速扩大。2000年各级财政补贴金额为338亿元，2006年为971亿元，2010年1954亿元，2011年新增补贴高达2272亿元，财政累计补贴金额达1.2526万亿元。这意味着，近三分之二的养老保险累计结余(1.9万亿元)，来自于财政转移支付。社科院编撰的《中国养老金发展报告2011》显示，从1997年各级财政开始对养老保险转移支付算起，补贴规模迅速扩大。2000年各级财政补贴金额为338亿元，2006年为971亿元，2010年1954亿元，2011年新增补贴高达2272亿元，财政累计补贴金额达1.2526万亿元。这意味着，近三分之二的养老保险累计结余(1.9万亿元)，来自于财政转移支付。 • 　　如果没有财政补贴，全国的养老金收支状况又是怎样的？

16. 3.个人账户空帐严重，影响未来支付 根据相关数据，2011年城镇基本养老保险个人账户记账额为2.5万亿左右，而实账部分仅为2703亿左右，“空帐”达到2.25万亿。

17. 为了填补个人账户空帐的问题，我国在2001年就开始实施做实个人账户，辽宁作为试点，其实效果并不好，在做实个人账户3年后，出现了当期的统筹部分的资金不足以发放养老金的情况，后来国家和地方财政为了弥补这个缺口，就分别承担了缺口的75%和25%，自2001年至2003年中央财政每年定额补助辽宁14.4亿元。后来缺口越来越大，中央财政也很为难，结果过了几年辽宁又开始挪用个人账户并持续至今。为了填补个人账户空帐的问题，我国在2001年就开始实施做实个人账户，辽宁作为试点，其实效果并不好，在做实个人账户3年后，出现了当期的统筹部分的资金不足以发放养老金的情况，后来国家和地方财政为了弥补这个缺口，就分别承担了缺口的75%和25%，自2001年至2003年中央财政每年定额补助辽宁14.4亿元。后来缺口越来越大，中央财政也很为难，结果过了几年辽宁又开始挪用个人账户并持续至今。 • 根据辽宁省社会保险事业管理局，2011年辽宁省个人账户被借支76.8亿元，比2010年的63.5亿增加了13亿元。可以说做实个人账户并不成功。

18. 4.投资收益率低，跑不过CPI，养老金不断缩水

20. 我国国务院明文规定，目前养老保险实行收支两条线，社会保险经办机构除预留2 个月的支付费用外，应全部用于购买国债和存入专户，严禁投入其他金融和经营性事业。如果以一年期、三年期银行存款和三年期国债为参考，在扣除通货膨胀率后，个人账户基金投资从1994年到2008年的平均利率水平分别为-0.11％、0.73％和1.25％。 而实际收益率低也是造成基金收支失衡的重要因素。

21. 在以银行存款为主的投资体制下，中国养老保险基金获得的年均收益率不到2 %，但过去11 年间，中国年均通货膨胀率却高达2.47 %。以此推算，养老保险基金的损失约6 000 亿元。当今养老金入不敷出，若一直保持银行存款的保守式投资方式，养老金继续缩水，难以跟上通货膨胀率的节奏，这样一来养老金更是雪上加霜，有可能在几十年内会出现断层等可预想的可怕情况。

22. 5.基本养老保险待遇一涨再涨，但缺乏自动调节机制5.基本养老保险待遇一涨再涨，但缺乏自动调节机制

23. 目前，根据国家规定，“基本养老金可按当地职工上一年度平均工资增长率的一定比例进行调整”，也就是说我国现行制度是单纯以职工工资增长率为参数的，未将生活费价格指数进行综合考虑。而在这种情况下，单纯用平均工资增长率作为参数来调整养老金计发，既未考虑到养老金保值问题，也未考虑到是否真的能保障退休人员的基本生活。因此上图中的九连长仅仅能作为我们研究养老保险待遇的一个参考。目前，根据国家规定，“基本养老金可按当地职工上一年度平均工资增长率的一定比例进行调整”，也就是说我国现行制度是单纯以职工工资增长率为参数的，未将生活费价格指数进行综合考虑。而在这种情况下，单纯用平均工资增长率作为参数来调整养老金计发，既未考虑到养老金保值问题，也未考虑到是否真的能保障退休人员的基本生活。因此上图中的九连长仅仅能作为我们研究养老保险待遇的一个参考。

24. 我们应该注意，养老金虽然不断在涨，但这种涨幅是不确定的，靠人为的调动无法保障养老金在未来的可持续性，如果不能考虑物价、通货膨胀等等相关的经济因素，以及人口发展、制度调整、替代率等等而确定的养老金给付，在面对未来人口老龄化和通货膨胀严重的社会，必然会出现支付问题。我们应该注意，养老金虽然不断在涨，但这种涨幅是不确定的，靠人为的调动无法保障养老金在未来的可持续性，如果不能考虑物价、通货膨胀等等相关的经济因素，以及人口发展、制度调整、替代率等等而确定的养老金给付，在面对未来人口老龄化和通货膨胀严重的社会，必然会出现支付问题。

25. 6.管理上不规范 • 主要是指一些地方和单位存在违纪违规问题、制度执行和业务管理还不够严格等。 • 近日深圳社保局被网络举报称挪用社保基金开公司，经营范围包括宾馆、发廊、停车场，且该局职工均可免费享受这些服务，被指隐形福利。深圳社保局回应称，注册资金已连本带息归还社保基金，公司运营已与社保基金脱钩。随后，深圳社保局又自曝其14年间共动用17.65亿元社保基金投资145个项目，引起公众对“养命钱”安全的担忧。2013年04月30日07:17

26. 补足当前社保体系的巨额资金缺口是破局人口老龄化下老有所养压力和完善中国社保体系的必要条件。目前有关部门采取的手段大致三种情况：补足当前社保体系的巨额资金缺口是破局人口老龄化下老有所养压力和完善中国社保体系的必要条件。目前有关部门采取的手段大致三种情况： • 其一，吸纳农民工等加入社保体系，以过大社保基金现存规模来缓解养老金支出压力； • 其二，调低个人账户缴存比例，以增加统筹账户所能动用的资金规模。如当前部分专家建议把个人账户资金8%的缴存比例调低至3%，其余的5%归入统筹账户中调配，以应对养老金支出压力。

27. 其三，允许养老金投资具有高风险的股市等资产市场以提高收益率，从而通过社保基金的增值以缓解养老金支出缺口。其三，允许养老金投资具有高风险的股市等资产市场以提高收益率，从而通过社保基金的增值以缓解养老金支出缺口。 • 这些举措只是把当前的养老金支付压力留给了以后处理。为此，我们必须针对养老金缺口形成的原因提出相应的解决对策。

28. 解决思路 • 实现全国统筹，解决地区养老金发展的不平衡 • 建立养老金正常的调节机制 • 建立多层次的养老保障体系 • 投资运营多元化 • 规范管理

29. 1.实现全国统筹，解决地区养老金发展的不平衡1.实现全国统筹，解决地区养老金发展的不平衡 • 目前不同地区是不能相互调剂使用养老金的。如果实现全国统筹，将资金进行合理调配，有助于养老保险基金的集中投资营运、解决保值增值难题，养老关系转移接续及多处投保问题。它还有利于逐步缓解我国地区、城乡之间养老保障不均衡的问题等等，减缓中央财政压力。 • 据我们测算，只要将基本养老保险制度上升到全国统筹，养老保险全面覆盖，至少在未来30年左右都不会出现收不抵支。---郑功成 • 我国基础养老金已经基本实现了省级统筹，实现全国统筹已经纳入“十二五”规划。目前国家在积极推进全国统筹。

30. 2.建立养老金正常的调节机制 • 其实，过去九年连续调整养老金实际上已经形成了一定的决策机制——经济发展、社会平均工资水平、物价水平、财政能力等因素都已经成为部门在决策时的考虑因素。 • 而现在需要做的就是将这些因素进一步细化，比如在公平性方面还有哪些因素需要考虑；在适应流动性方面，不同群体间、不同地区间的水平安排要怎样合理安排；在可持续性方面，怎样既不断提高退休人员的保障水平同时又能加强激励机制，实现多缴多得、长缴多得。

31. 我国自上世纪90年代开始逐步建立基本养老、企业年金、个人养老的三支柱养老保障体系，但目前基本养老在养老储备中占比超过70%。与发达国家的基本养老金、企业年金和个人商业保险“三条腿”走路相比，我国只是基本养老保险“一条腿”前行，在不断加快的老龄化社会面前愈发独木难支。我国自上世纪90年代开始逐步建立基本养老、企业年金、个人养老的三支柱养老保障体系，但目前基本养老在养老储备中占比超过70%。与发达国家的基本养老金、企业年金和个人商业保险“三条腿”走路相比，我国只是基本养老保险“一条腿”前行，在不断加快的老龄化社会面前愈发独木难支。 • 《2013 年社会保险基金监督工作要点》明确表示完善企业年金政策。推进企业年金集合计划规范管理，加强监管。制定受托财产托管账户记账及核算办法，细化、规范受托户管理。制定提高企业年金投资收益的若干措施，并跟踪实施情况，做好企业年金产品发行的审核备案工作。

32. 4.投资运营多元化 • 养老金保值增值已经迫在眉睫，将养老金放在银行只会不断缩水。而国家也在积极地进行尝试。广东作为养老金结余很大的省份，被选为第一个养老金投资运营的试点。广东省将1000亿元的基本养老基金转交给全国社保基金理事会运营，而养老金投资操作十分谨慎，这些资金主要投资于固定收益类的产品。

33. 我国有很多几乎零风险产品，例如大量短期和中长期票据、国库券、金融全等，还有企业债、公司债、地方债、理财产品，信托产品等中低风险产品，这些投资产品年收益率5-20%不等，养老金的投资选择十分丰富。如果投资收益很稳定，投入股市也是有可能的。我国有很多几乎零风险产品，例如大量短期和中长期票据、国库券、金融全等，还有企业债、公司债、地方债、理财产品，信托产品等中低风险产品，这些投资产品年收益率5-20%不等，养老金的投资选择十分丰富。如果投资收益很稳定，投入股市也是有可能的。 • 目前人社部正在研究制定整体养老金投资运营方案，有望成立新机构专事基本养老保险基金等社会保险基金的投资运营。而在此之前将部分省市养老金交给社保基金会管理，先行先试，不仅可以尽早降低养老金贬值风险，还可以为整体养老金投资运营方案的制订提供实践经验。 由此可见，养老金的投资运营思路是逐渐清晰的。

34. 5.规范管理，改善基金监管 我国负责养老保险基金业务管理的主要是地方各级社会保险经办机构，负责养老保险基金监管的主要是社会保障行政部门内部的基金监管部门，养老保险基金行政管理部门就有可能成为养老保险基金的统一管理和监督者，内部监管部门并没有本质上的监管职能，没有名副其实的话语权和监督权，不能对基金经办机构的行为形成必要的监督约束机制。 　因此，完善监督体系，让管理在阳光下执行，保障老百姓的养老金的增值。以建立一个“多权分离、各行其职、各负其责”的管理制度。实现对养老保险基金的事前、事中和事后的全方位监管。

35. 目前我国有关养老保险基金监管的政策和法规不健全，从而给基金的管理和投资规范化带来了困难。为此应尽早形成完整的养老保险基金监管法律体系。我国的养老保险基金监管必须有法可依，才能找到监管的标尺。目前我国有关养老保险基金监管的政策和法规不健全，从而给基金的管理和投资规范化带来了困难。为此应尽早形成完整的养老保险基金监管法律体系。我国的养老保险基金监管必须有法可依，才能找到监管的标尺。

36. 我国的养老保险基金监管部门还没有形成一套完善、通用性强的养老保险基金监管信息化操作系统，致使行政、立法、司法等部门之间有关财务数据、信息传递缓慢；各部门之间的对账制度尚未有效地建立起来，因而常常会出现同样一个数据，三家差别较大，甚至连养老保险个人账户对账单也无法及时、准确地打印公布。因此，必须加强政府监督和基金会之间的联系和沟通，建立信息化交流监督管理建设我国的养老保险基金监管部门还没有形成一套完善、通用性强的养老保险基金监管信息化操作系统，致使行政、立法、司法等部门之间有关财务数据、信息传递缓慢；各部门之间的对账制度尚未有效地建立起来，因而常常会出现同样一个数据，三家差别较大，甚至连养老保险个人账户对账单也无法及时、准确地打印公布。因此，必须加强政府监督和基金会之间的联系和沟通，建立信息化交流监督管理建设