公共突发事件与政府应急管理

1. 公共突发事件与政府应急管理 海南大学MPA教育中心 王宁 13976995581 089866292663

2. 几个问题： • 您有没有遇见突发事件或群体事件？ • 您认为突发事件或群体性事件发生的原因是什么？自然因素、经济因素、政治因素、文化心理因素、社会习俗因素？ • 您对处置突发事件或群体事件有什么看法？ 保亭县党政干部综合能力提升班课程

3. 近几年，我国群体性突发事件呈现出增长的趋势，特别是二十世纪九十年代以来呈现出高发的态势。1993年全国共发生8709宗，此后一直保持快速上升趋势，1999年总数超过32000宗，2003年，60000宗，2004年，74000宗，2005年，87000宗，与1993年比上升了近十倍。近几年，我国群体性突发事件呈现出增长的趋势，特别是二十世纪九十年代以来呈现出高发的态势。1993年全国共发生8709宗，此后一直保持快速上升趋势，1999年总数超过32000宗，2003年，60000宗，2004年，74000宗，2005年，87000宗，与1993年比上升了近十倍。 • 于建嵘《中国的骚乱事件与管治危机》，2007年10月30日，大河论坛，(http://vcom. dahe. cn/dh bbs/) 保亭县党政干部综合能力提升班课程

4. 我国每年因突发公共事件造成的损失惊人。 • 2003年我国因生产事故损失2500亿，各种自然灾害损失1500亿元，交通事故损失2000亿元，卫生和传染病突发事件的损失500亿元，共计6500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6%。 • 2004年全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡，175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。 • 2005年发生灾害突发公共事件540万起，比上年减少21万多起；造成大约20万人死亡，比上年减少了1万多人；直接经济损失约3253亿元，比上年有较大幅度降低。 • 2006年民政部国家减灾中心的数据显示，截至8月15日，我国受灾3.16亿人，死亡2006人，直接经济损失近1600亿元人民币，灾情为近6年来最严重。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

5. 2008年中国重大公共安全事故 保亭县党政干部综合能力提升班课程

6. 2008年及2009年上半年重大群体性事件 保亭县党政干部综合能力提升班课程

7. 一、突发事件：概念 • “突发性事件,是指那些突然发生、带有异常性质、人们缺乏思想准备的事件。  “突发事件，通常是指突然发生的出乎人们意料的事或灾祸，不以人们的主观意志而转移。因它具有"突发性"，在一段时间内会成为人们关心、社会舆论关注，甚至举世瞩目的热点和焦点。” 保亭县党政干部综合能力提升班课程

8. 一、突发事件：概念 • “突发事件是指突然发生并对人类的生存和环境造成或可能造成严重损害的事件。”“突发事件区别于正常的社会运行机制下可以容纳的事件，指的是突然发生的、影响面广泛的、出乎民众和社会正常心理承受力之外的事件，具有突发性、严重性、影响广泛性的特点。”“所谓突发事件，是指那些突然发生、无法预知、带有异常性质，并具有一定危险性的事件。”“突发事件是指在某种必然因素支配下出人意料地发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负面事件。” 保亭县党政干部综合能力提升班课程

9. 一、突发事件：概念 • 根据我国2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

10. 一、突发事件：等级与构成 • 根据社会危害程序、影响范围等因素，可分为特别重大、重大、较大和一般四级。 • 突发事件的构成要素：突然爆发、难以预料、必然原因、严重后果、需紧急处理。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

11. 一、突发事件：分类与构成 • 突发事件的类型方法： • （1）按照成因：自然性突发事件、社会性突发事件 • （2）按照危害性：轻度、中度、重度危害 • （3）按照可预测性：可预测的、不可预测的 • （4）按照可防可控性：可防可控的、不可防不可控的 • （5）按照影响范围：地方性、区域性或国家性、世界性或国际性 • （6）根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，分为自然灾害 、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件 。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

12. 一、突发事件：分类与构成 • 地方性突发事件。有限范围发生，影响范围小。一般只需地方政府应急处理机构应对，无需外来协助。但地方政府有责任义务及时向上级报告，以备扩大延伸和恶化时提供援助。 • 　　区域性或国家性。SARS、挑战者号、切尔诺贝利核泄漏、李登辉两国论、库尔斯克海难、哥伦比亚解体。需中央政府出面调度资源救援处理，也需各省或地方政府积极协调配合。民间资源援助也必不可少。 • 　　世界性或国际性，SARS、卢沟桥事件、珍珠港事件、入侵科威特、911。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

13. 一、突发事件：性质 • （1）突发性。对能否发生、什么时间、地点、方式爆发、程度等都是始料未及，难以准确把握。来源于三方面因素：有些突发事件由难以控制的客观因素引发；有些爆发于人们的知觉盲区；有些爆发于熟视无睹的细微之处。 • （2）复杂性。往往是各种矛盾激化的结果，总是呈现出一果多因、相互关联、牵一发而动全身的复杂状态。多变性，处置不当可加大损失，扩大范围，转为政治事件。突发事件防治的组织系统也较复杂，至少包括中央、省市及有关职能部门、社区三个层次。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

14. 一、突发事件：性质 • （3）破坏性。以人员伤亡、财产损失为标志，包括直接损害和间接损害，还体现在对社会心理和个人心理造成的破坏性冲击，进而渗透到社会生活的各个层面。 • （4）持续性。整个人类文明进程突发事件从未停止过。只有通过共同努力最大限度降低突发事件发生的频率和次数，减轻其危害程度及对人类造成的负面影响。无数次突发事件使人类反思人与自然的关系，变得更加成熟，行为更加理性。突发事件一旦爆发，总会持续一个过程，表现为潜伏期、爆发期、高潮期、缓解期、消退期。持续性表现为蔓延性和传导性一个突发事件经常导致另一个突发事件的发生。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

15. 一、突发事件：性质 • （5）可控性。控制指掌握住使之不超出范围。从系统论看控制是对系统进行调节以克服系统的不确定性，使之达到所需要状态的活动过程。是人类改造自然、利用自然的重要内容和社会进步的重要标志。英国—香港研究小组使用模型评估不同公共卫生手段对SARS的控制情况。A没有采取任何控制措施的发病情况，B爆发后30天开始，把出现症状到入院治疗间隔平均缩短2天，可减少19%发病人数。C在B基础上于第45天停止各区域间人员往来，减少76%发病人数。D在B基础上于第45天减少50%人员相互接触和医院感染率，能够阻止疫情增长。E在D基础上于第55天减少70%医院感染率，疫情能得到非常迅速控制。（南方周末2003.5.29第29版） 保亭县党政干部综合能力提升班课程

16. 一、突发事件：性质 • （6）机遇性。突发事件存在机遇或机会，但不会凭空掉下来，需要付出代价。机遇的出现有客观原因，偶然性之后有必然性和规律性。只有充分发挥人的主观能动性，通过人自身的努力或变革，才能捕捉住机遇。但突发事件毕竟是人们不愿看到的，不应过分强调其机遇性。是机遇，也需要有忧患意识。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

17. 一、突发事件：发展阶段 程度 高潮期 缓解期 爆发期 消退期 潜伏期 时间 保亭县党政干部综合能力提升班课程

18. 一、突发事件：发展阶段 • （1）潜伏期。为起始阶段，矛盾量变和积累，或质变已发生但不明显。突发事件的征兆不断出现，但未造成损害或损害很小。普遍缺乏警惕性，习以为常，对逐步的变化适应，难以区分征兆性质。需保持清醒头脑和高度警惕，并采取适当行动。 • （2）爆发期。时间最短感觉最长，事件急速发展和严峻态势出现。强度上事态逐渐升级，引起越来越多媒体注意，烦扰之事不断干扰正常活动；事态影响社会组织正面形象或团队声誉。对社会冲击危害最大，马上引起社会普遍关注，产生很强震撼力。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

19. 一、突发事件：发展阶段 • （3）高潮期。从人们可感知突发事件造成的人员物力损失到突发事件无法继续造成明显损失的阶段。损害达最高点，突发事件的六大性质非常明显。 • （4）缓解期。损失慢慢减小。时间长短不一，有形损失易恢复且较快，无形损失恢复需很长时间。得到初步控制，但未彻底解决。 • （5）消退期。得到完全控制，开始恢复生产、重建家园，需加强各种预防知识的宣传。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

20. 二、政府在突发事件中的角色与作用 • 政府角色 • 政府的政治定位 • 政府的社会管理者的角色 • 政府的公共服务提供者的角色 • 政府的社会资源支配者的角色 保亭县党政干部综合能力提升班课程

21. 二、政府在突发事件中的角色与作用 • 突发事件带给政府的可能影响 • 可能潜藏的政治风险 • 可能存在的社会风险 • 可能存在的发展风险 • 可能存在的本上级政府问责的风险 • 可能存在的心理风险 保亭县党政干部综合能力提升班课程

22. 二、政府在突发事件中的角色与作用 • （1）减少和避免经济损失 • 　　日本阪神地震的直接经济损失达1000亿美元，但90年代按新规模设计的建筑物仅3%~4%发生损伤。美国每1美元预防白喉、破伤风和百日咳可节约29美元的医疗费。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

23. 二、政府在突发事件中的角色与作用 • （2）减弱或避免政治风险 • 　　历史上已多次发生由突发事件导致政治动乱甚至内战的情况。宏观政治涉及公共管理机构在国际社会、新闻媒体、公众面前的形象。应利用各种公共关系，明确公共管理机构的立场，提供及时准确的信息，稳定公众信心，团结更多的合作者和支持者。微观政治涉及政策的决策和执行。应成立突发事件应对小组，提出清晰的思路和行动建议，保证信息传递准确及时，物资和人事调动畅通无阻。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

24. 二、政府在突发事件中的角色与作用 • （3）减少或避免文化损失 • 　　防范突发事件可以塑造良好社会精神，这是国家、民族面对突发事件的灵魂和基础。突发事件文化指各阶层人们在突发事件状态时的主体意识和行为，内容涉及传统、思想、意志、毅力、品德、作风、创造力等文化背景。要培养不怕挫折，敢于胜利的强势心理，用知识和科学培养正确的突发事件意识、精神准备、承受能力和操作方法，尽快用科学的文化取代滞后的非科学文化和迷信。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

25. 二、政府在突发事件处理中存在的问题 • 1、突发事件处理主体——地方政府官员和公众普遍缺乏危机意识 • 2003年春天“非典”疫情中公众的恐慌、无所适从并导致社会局面的失控就是一个明显的例子。 • 海南东方323事件、农垦退场事件 保亭县党政干部综合能力提升班课程

26. 二、政府在突发事件处理中存在的问题 • 2、突发事件处理机构——部门条块分割导致职责划分不明确 • 例如，对突发群体性交通事故的应急处置，医疗部门、生产运输部门、安全生产监管部门和地方政府都有各自的应急预案和措施，但如何统一行动，统一调配、相互配合，事先各部门的充分协调不够，甚至互不知晓。从应急体系建设看，特别是在基础地理信息、信息通讯、救援队伍和救灾装备的建设方面，存在着部门分割、低水平重复建设情况，影响了国家投入的有效性。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

27. 二、政府在突发事件处理中存在的问题 • 3、突发事件处理制度——地方政府群体公共危机处理制度缺乏或不健全 • 例如,在埠阳奶粉事件中,这表明工商部门、食品安全监督部门、质量监督部门的管理之间信息不共享。质量监督部门已经检验出某一品牌的奶粉不合格,但工商部门不知情,仍然颁发了生产许可证。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

28. 二、政府在处理中存在的问题 • 4、评价制度——危机综合性风险评估有所不足，预警机制不健全 • 突发事件评价研究是公共管理研究领域甚至是管理学学科领域一个崭新的研究领域，也是一个多学科的研究领域。根据现有的资料，我国各级地方政府机构并没有建立完善的突发事件评价体系，更不用说建立完善的群体性公共突发事件评价体系。现有的突发事件管理里面，多是经验型的危机管理，没有对突发事件的产生、发展以及所造成的影响进行预知性的评价。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

29. 三、当前突发事件发生的可能性原因 • 我国目前处在突发公共事件的高发时期。而且在未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。 • （1）自然角度 • 　　中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，种类多、频度高、损失严重。受灾害影响人口大体在2亿左右，占全国1/7以上，在中国有着较强的社会性。随着经济建设的发展灾害损失逐步增加。我国有70％以上的大城市、半数以上人口、75％以上工农业生产值分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。我国每年因自然灾害造成的损失一般都要超过上千亿元。 • （2）社会角度 • 　　我国目前既是社会经济的关键发展期，同时又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当有可能出现社会危机。此外，国际政治经济格局的最新变化也使得国际间的冲突和危机出现新的特点。如“9·11”事件就显示了国际恐怖主义的巨大威胁。 • 　　另外，我国很多地区自然环境破坏严重，潜在的危机有可能随时爆发。而建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，又缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多，也是一个个定时炸弹。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

30. 四、我国地方政府突发事件管理设想和建议 • （一）地方政府在群体性公共突发事件处理中的角色、定位与责任 • 角色：公共突发事件管理中的“政府角色”是通过对公共危机管理中政府应该扮演的角色进行探讨,理清公共危机管理中的政府职能和作用方式,从观念上为政府建立一个科学的职能或角色定位体系,提高政府的危机管理意识和能力,最终提高公共危机管理的效能。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

31. 四、我国地方政府突发事件管理设想和建议 • 定位： • （1）科学决策者。 • （2）正式信息发布者。 • （3）主动作为者。 • （4）系统思维者。 责任：地方政府在群体性公共危机中所所担负的责任主要是政治责任和社会责任。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

32. 四、我国地方政府突发事件管理设想和建议 • （二）完善地方政府突发事件管理的思路与对策 • 1、地方政府突发事件管理的指导思想与目标 • 以地方政府为主体，以资源整合为基础，以政府业务流程优化重组为核心，以信息技术为手段，以全面提高政府部门的依法行政能力、决策能力、危机管理能力和公共服务能力、提高公众的满意度为目标，创新政府公共危机管理模式，建立服务型政府，适应社会主义市场经济体制、现代化建设、信息化和网络化社会化对政务工作的要求，实现政府公共危机管理职能的科学配置、组织结构的优化以及行政流程的合理重组。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

33. 四、我国地方政府突发事件管理设想和建议 • 2、地方政府突发事件管理的基本原则 • 以人为本、以预防为主的原则。 • 指挥统一、运转协调的原则。 • 责权明晰、依法行政的原则。 • 资源整合、信息共享原则。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

34. 四、我国地方政府突发事件管理设想和建议 • 3、建立和完善政府公共危机管理机构 • 目前我国许多地方已经开始设置专门的危机管理机构，将危机管理作为政府的一项日常工作来抓。如深圳市设立了“深圳市处置紧急事件委员会”作为全市最高的紧急事务管理机构，颁布了《深圳市处置紧急事件总预案》上海市组建了体现统一指挥、整合资源优势的综合减灾领导小组，聘请了一批知名专家、学者组成专家委员会，参与危机处理的决策和研究。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

35. 四、我国地方政府突发事件管理设想和建议 • 4 确立各职能机构应急联动体系 • 现代突发事件具有复杂性的特点，并且往往会发生“连锁效应”，这使得单一的部门难以有效应对危机管理。一旦需要动用各方资源的重大危机爆发或是多种危机事件并发时，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重地影响政府处理危机事件的效率。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

36. 四、我国地方政府突发事件管理设想和建议 • 5 加强突发事件的预防工作 • 我国正处在经济转轨、社会转型的历史阶段，各种社会矛盾错综复杂，对政府的执政能力和社会管理能力提出很高的要求。目前，我国发生的群体性突发事件大多属于人民内部矛盾，需要地方政府发挥其协调职能，妥善处理各种矛盾。然而，随着时代的发展，我国原有的调处人民内部矛盾的机制的作用正在减弱，需要构建新的矛盾处理机制来协调复杂的社会矛盾。 保亭县党政干部综合能力提升班课程

37. 谢谢 保亭县党政干部综合能力提升班课程