La liberalizzazione del trasporto aereo

1. V Corso di Formazione Giuridico Amministrativa Demetra Centro Studi“La costituzione del comparto aerospaziale e la liberalizzazione degli aeroporti non aperti al traffico commerciale” La tutela dei passeggeri nel mercato del trasporto aereo: carta dei diritti del passeggero e Reg. CE n. 261/2004 Avvocato Gianluca Lo Bianco

2. La liberalizzazione del trasporto aereo • L’ampliamento della disciplina comunitaria del trasporto aereo è finalizzato a garantire un mercato unico e concorrenziale quale base economica dell’Unione. • Il sistema dei trasporti è strumentale al funzionamento del mercato complessivo. • Il trasporto aereo ha assunto un ruolo sempre più rilevante anche come settore economico considerato a sé stante. • Libro bianco della Commissione Europea su “La politica europea dei trasporti fino al 2010: Il momento delle scelte”, Com (2001), 370, del 12 settembre 2001, il trasporto aereo ha registrato negli ultimi trenta anni il maggiore tasso di crescita tra i modi di trasporto. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

3. La normativa comunitaria • In esito a tale processo, con un fenomeno sempre più rapido ed esteso, come rilevato dalla dottrina, si è passati ad una regolazione quasi marginale del fenomeno, ad una disciplina con caratteristiche di diffusività che tocca i vari aspetti nevralgici del trasporto aereo: • dal controllo sull’accesso dei vettori al mercato all’assegnazione delle rotte infracomunitarie, • dalla gestione delle infrastrutture aeroportuali alla tutela del passeggero e dell’ambiente. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

4. Revisione assetti competitivi del trasporto aereo • A seguito del processo di liberalizzazione innestatosi sulla base normativa comunitaria, il trasporto aereo passeggeri è stato interessato, a livello europeo, da un processo di profonda revisione degli assetti competitivi: • ridimensionamento del ruolo degli ex monopolisti nazionali; • espansione di alcune compagnie di caratura nazionale e l’affacciarsi sul mercato, non sempre con esiti positivi, di numerose nuove imprese; • affermazione di un nuovo modello organizzativo (low cost) ha spinto i vettori tradizionali a rivedere le proprie strategie commerciali. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

5. Tutela dei diritti del passeggero • La normativa comunitaria, seppure diretta in primo luogo a garantire lo sviluppo di un mercato unico e concorrenziale, attraverso l’imposizione di regole di competizione tra i vettori, indirettamente è finalizzata alla tutela dei diritti del passeggero. • L’obiettivo finale del legislatore è garantire all’utente del trasporto aereo un servizio migliore a prezzi vantaggiosi, anche attraverso l’introduzione di regole che vadano a incidere sullo squilibrio contrattuale che caratterizza il rapporto tra passeggero e vettore. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

6. Il reg. (CE) n. 261/2004 • A tal fine con il reg. (CE) n. 261/2004 dell’11 febbraio 2004 è stata disposta una rafforzata protezione dei passeggeri coinvolti in disservizi del trasporto aereo prevedendo, a carico dei vettori, un obbligo standardizzato di assistenza gratuita nei confronti di tutti i passeggeri coinvolti in una serie di eventi come • negato imbarco • cancellazione del volo • ritardo prolungato e, nei casi previsti, anche nell’offerta di una compensazione pecuniaria. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

7. Fonti • A integrazione della disciplina dettata dal codice civile in ordine alla responsabilità del vettore aereo (art. 1681 c.c.) • le disposizioni dettate bella parte aeronautica del codice della navigazione (artt. 941 e ss.), recentemente riformata; • in particolare art. 947 c. nav. – impedimenti del vettore. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

8. Art. 947 c. nav. – impedimenti del vettore • L’art. 947 c. nav., in caso di inadempimento del vettore, riconosce al passeggero i diritti previsti dalla normativa comunitaria in caso di negato imbarco, di soppressione o ritardo nella partenza, di interruzione del viaggio, anche per cause di forza maggiore. • La predetta norma individua, inoltre, nell’ENAC l’organismo responsabile dell’applicazione della normativa comunitaria che disciplina anche le modalità di presentazione dei reclami da parte dei passeggeri e irroga le sanzioni amministrative previste per legge. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

9. L’attuazione della normativa comunitaria • Quindi sia l’Autorità nazionale di regolazione nel settore dell’aviazione civile, l’ENAC, che il giudice nazionale devono dare attuazione, nell’ambito ognuno delle rispettive competenze istituzionali, alla normativa comunitaria, che ha relegato ormai, come giustamente rilevato dalla dottrina, a ruolo sussidiario, le disposizioni interne, che restano applicabili per i soli fini non previsti dal diritto comunitario e internazionale. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

10. La tutela accordata dal reg. (CE) n. 261/2004 • La fonte regolatrice della responsabilità del vettore aereo è costituita dal reg. (CE) n. 261/2004 dell’11 febbraio 2004, che ha introdotto nell’ordinamento nuovi strumenti a tutela dell’utente del trasporto aereo. • Il reg. (CE) n. 261/2004 delinea, infatti, un sistema di tutela minima e omogenea nei diversi ordinamenti in caso di • negato imbarco • cancellazione del volo • ritardo prolungato fattispecie che sono, evidentemente, causa di gravi disagi e fastidi per i passeggeri. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

11. Precedenti disposizioni comunitarie • Peraltro una forma di tutela era stata già introdotta in precedenza la legislatore comunitario con il reg. (CE) n. 295/1991 del 4 febbraio 1991 che si limitava, però, a stabilire, attraverso norme comuni relative ad un sistema di compensazione, un regime di base per la protezione dei passeggeri nel solo caso di • negato imbarco • limitatamente al trasporto aereo di linea • solo per i passeggeri in partenza da un aeroporto comunitario (con il reg. n. 261/2004 la tutela viene accordata anche ai passeggeri di un volo in arrivo da una Paese terzo diretto a un aeroporto comunitario, sempre che il volo sia operato da un vettore comunitario). V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

12. Limitazione degli obblighi • L’unica fattispecie in cui è prevista una limitazione degli obblighi che incombono sul vettore aereo operativo è riconducibile ai casi in cui un evento è dovuto a circostanze eccezionali, come peraltro previsto dalla Convenzione di Montreal. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

13. Obbligo standardizzato di assistenza gratuita • Il reg. (CE) n. 261/2004 predispone una rafforzata protezione dei passeggeri coinvolti in disservizi del trasporto aereo prevedendo, a carico dei vettori aerei, un obbligo standardizzato di assistenza gratuita nei confronti di tutti i passeggeri coinvolti nel disservizio. • Tale assistenza consiste in offerta di • ristoro, • pernottamento, • voli alternativi, • rimborso di biglietto • e, nei casi previsti, anche nell’offerta di una compensazione pecuniaria. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

14. Carta dei Diritti del Passeggero • Stilata per la prima volta nel 2001 è arrivata ora in Italia alla 6a edizione. • È una sintesi ed una guida di riferimento alla normativa in materia di trasporto aereo, che aiuta il passeggero a muoversi in caso di disservizi. • L’ultima edizione tiene conto, tra l'altro, delle disposizioni europee sui diritti dei passeggeri diversamente abili, delle normative in materia di sicurezza e sorveglianza sugli operatori, del regolamento per il trasporto dei liquidi a bordo degli aeromobili, nonché della recente sentenza della Corte di Giustizia Europea del novembre 2009 sul risarcimento ai passeggeri in caso di ritardo prolungato. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

15. ENAC organismo responsabile dell’applicazione delle sanzioni • In Italia, a seguito di legge delega 18 aprile 2005, n. 62, veniva adottato il d. lgs. 27 gennaio 2006, n. 69,recante «disposizioni sanzionatorie per le violazioni al reg. (CE) n. 261/2004» e col quale si individuava nell’ENAC l’Organismo responsabile dell’applicazione delle sanzioni medesime. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

16. Circolare ENAC APT 23A • Di conseguenza, l’ENAC emanava dapprima la circolare APT 23 del 23 giugno 2006 e quindi la circolare APT 23A del 5 febbraio 2008 in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, cancellazione del volo e ritardo prolungato, con lo scopo di individuare le modalità procedurali per la comminazione delle sanzioni ai sensi del citato d. lgs. n. 69/2006. • La circolare fa riferimento ai principi generali in materia di sanzioni amministrative contenuti nella legge 24 novembre 1981, n. 689, Modifiche al sistema penale, richiamata nelle premesse del decreto legislativo di cui sopra. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

17. Art. 12 del reg. n. 261/2004 • Come si evince dalla semplice lettura dell’art. 12 del reg. (CE) n. 261/04, al passeggero è riconosciuto il diritto ad ottenere un risarcimento c.d. “supplementare” ossia ulteriore rispetto a quello previsto dalla disciplina comunitaria. Lo scopo della disciplina comunitaria è quello di assicurare una tutela minima a favore del passeggero che non condizioni, in alcun modo, la possibilità di ottenere ulteriori somme. • Peraltro, come espressamene previsto dall’art. 15, § 1, del citato regolamento, gli obblighi nei confronti del passeggero non possono essere oggetto di restrizioni o rinunce, per effetto di clausole restrittive o derogatorie del contratto di trasporto. • Inoltre, grava sul vettore l’obbligo di fornire un’informativa piena, fedele e tempestiva, in ordine ai diritti del consumatore in caso di disfunzioni concernenti il volo. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

18. Il procedimento sanzionatorio connesso alle violazioni del reg. (CE) n. 261/2004: le varie fasi • Come anticipato, in attuazione delle disposizioni di carattere primario (regolamento (CE) n. 261/2004 e d.lgs. 27 gennaio 2006, n. 69), l’ENAC ha emanato la circolare APT 23A del 5 febbraio 2008 in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, cancellazione del volo e ritardo prolungato, con lo scopo di individuare le modalità di svolgimento del procedimento, di accertamento delle violazioni alle prescrizioni del regolamento (CE) n. 261/2004, di notificazione al vettore interessato e irrogazione delle relative sanzioni. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

19. Fasi • In sintesi il procedimento sanzionatorio si compone delle seguenti fasi, alcune necessarie altre eventuali, come individuate nella citata circolare: • accertamento, • contestazione e notificazione, • eventuale pagamento in misura ridotta, • obbligo del rapporto, • eventuali controdeduzioni del vettore aereo, • ordinanza-ingiunzione ovvero ordinanza-archiviazione. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

20. Circostanze eccezionali e presunzione di responsabilità del vettore • Vi è tuttavia un’ipotesi nella quale il vettore, in caso di cancellazione del volo, può sottrarsi all’obbligo risarcitorio. • È la fattispecie contemplata dall’art. 5 del reg. (CE) n. 261/2004, se il vettore può dimostrare che la cancellazione è dovuta a circostanze eccezionali che non si sarebbero comunque potute evitare anche se fossero state adottate tutte le misure del caso. • Si tratterebbe, come giustamente sottolineato, di impossibilità sopravvenuta della prestazione dovuta a cause non imputabili al debitore-vettore (artt. 1256 e 1463 c.c.). V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

21. Il vettore è tenuto ad assistere i passeggeri: il caso del vulcano islandese • La predetta disposizione esonera il vettore dall’obbligo di corrispondere la compensazione pecuniaria, ma non esclude gli obblighi connessi all’assistenza. • Paradigmatica dell’applicazione delle presenti norme è stata nell’aprile del 2010 la vicenda, che ha coinvolto gran parte dei vettori mondiali, connessa all’eruzione del vulcano islandese Eyjafjallajökull. In tale circostanza, infatti, le compagnie aree hanno dovuto sopportare pesanti oneri economici per assistere e riproteggere migliaia di passeggeri, sebbene sicuramente l’emissione di ceneri vulcaniche nell’atmosfera, potenzialmente pericolose per il traffico aereo, sia un fenomeno ascrivibile al novero degli eventi eccezionali, in alcun modo evitabili o prevedibili. • Il vettore è sempre ed in ogni caso, quindi, tenuto ad adempiere agli obblighi di assistenza, quali l’avviso in tempo utile ai passeggeri della cancellazione del volo e la riprotezione su altro volo o il rimborso del biglietto. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

22. Definizione delle circostanze eccezionali • Tuttavia, come è facile immaginare, considerata la eterogeneità della categoria “circostanze eccezionali”, sono sorti forti contrasti sull’applicabilità di tale fattispecie. In merito, ai fini dell’esegesi di tale disposizione, bisogna innanzitutto muovere dal considerando n. 14 del reg. (CE) n. 261/2004 che, richiamando la Convenzione di Montreal, definisce le circostanze eccezionali: • instabilità politica; • condizioni meteorologiche incompatibili con l’effettuazione del volo in questione; • rischi per la sicurezza; • improvvise carenze del volo sotto il profilo della sicurezza; • scioperi che si ripercuotono sull’attività di un vettore aereo operativo. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

23. Linee guida della Corte di Giustizia su responsabilità del vettore • La Corte di Giustizia, con una decisione che ha avuto una larga eco tra gli interpreti, ha tracciato una sorta di linee guida rispetto all’estensione della sfera di responsabilità del vettore nel verificarsi di circostanze eccezionali che possano incidere sulla sicurezza dei voli (Corte Giust. CE Sez. IV 22 dicembre 2008, n. 549). V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

24. Il giudice comunitario sulla responsabilità del vettore • Il giudice comunitario ha affermato: • il diritto alla compensazione costituisce un principio cardine per garantire un elevato livello di tutela del passeggero e assicurare, più in generale, la protezione dei consumatori; • per cui, prevedendo il § 3 dell’art. 5 le condizioni alle quali il vettore non è tenuto a versare tale compensazione, questo va considerato norma derogatoria del principio generale e come tale interpretata restrittivamente. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

25. Natura indicativa dell’elenco che individua le circostanze eccezionali • Sulla base di tali premesse, la Corte ha affermato che l’elenco contenuto nel considerando n. 14 ha natura meramente indicativa, senza escludere, quindi, che altre circostanze possano essere ricondotte a tale categoria e che le stesse, anche se ricomprese nell’elenco, devono assumere una determinata gravità per essere ricomprese tra quelle eccezionali. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

26. Imprevedibilità • In applicazione di tali principi, il giudice ha statuito che un evento per essere ascrivibile alla categoria delle circostanze eccezionali, deve contenere l’elemento della imprevedibilità, ossia che non sia riconducibile al normale esercizio dell’attività del vettore, pur se quest’ultimo abbia agito con diligenza. • Per cui i problemi tecnici emersi in occasione della manutenzione degli aeromobili, o a causa di una carenza di manutenzione, non possono costituire “circostanze eccezionali” ex art. 5, § 3, del reg. n. 261/2004. • Diversamente: • Vizio di costruzione dell’aeromobile in grado di incidere sulla sicurezza dei voli; • Danni dovuti a sabotaggio o terrorismo. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

27. Il vettore è tenuto a dimostrare che non poteva fare nulla per evitare il disservizio • Il vettore, quindi, per essere esonerato dagli obblighi che su di esso incombono, non solo deve provare che si è verificata una circostanza eccezionale, ma anche che non poteva far nulla per evitarla, pur mettendo in campo tutti i mezzi in termini • di personale; • di materiale ; • di risorse finanziarie. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

28. Art. 5, § 3: obbligo di assistenza del vettore • Peraltro, tali circostanze eccezionali rilevano solo ai fini della corresponsione della compensazione pecuniaria dovuta in caso di cancellazione del volo, come previsto nell’art. 5, § 3, a nulla rilevando rispetto agli obblighi di assistenza che il vettore è sempre ed in ogni caso tenuto ad adempiere, quali l’avviso in tempo utile ai passeggeri della cancellazione del volo e la riprotezione su altro volo o il rimborso del biglietto. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010

29. Conclusioni • Con l’emanazione del regolamento comunitario, si è data concretezza al principio di elevata protezione del consumatore, in considerazione dell’esigenza di affermare la centralità del passeggero. V Corso di Formazione Giuridico-Amministrativa Demetra Centro Studi - 11 dicembre 2010