은행의 소유지배구조 : 은행과 산업간의 상호지배

1. 은행의 소유지배구조:은행과 산업간의 상호지배 2008.4. 법무법인 바른 변호사최승재

2. Table of Contents • 도입 • 미국과 독일에서의 금융규제의 전개와 현황 • 은행에 대한 소유규제이론 분석 • 현행법에 대한 검토 • 대안의 제시와 대안의 검토 • 기타 쟁점

3. 용어의 정의 • 금산분리: (1) 금융기업(은행, 보험, 증권등)을 포괄하는 한 금융산업군의 기업이 비금융기업을 지배하거나, (2) 그 역의 경우를 금지함으로써 그 양자를 분리하는 정책의 방향 • 은산분리: 은행과 산업자본의 분리라는 면을 포착하여, 은행에 특성에 기초한 금산분리를 정의하는 방향 * 금융기관(‘financial institution’의譯語)이라는 용어를 사용하는 것이 적절하지 않다고 보나, 널리 사용되는 용어례임으로 필요한 경우 사용.

4. 관련법령 • 은행법 • 금융지주회사법 • 금융산업구조합리화법(금산법) * 본고에서는 금산법 제24조와 관련된 논의는 본고에서 검토대상으로 하지 않음. 사견으로 (1) 논점이 상이하고, (2) 위헌성이 있다고 보는 점 등에 기초함.

5. 상호지배의 구조도 산업자본 은행 펀드 등 투자 vehicle 비은행금융기관

6. 산업규제의 설계(미국) • 1790년대 초기 은행 소유 분산 (Charter / 법령) • 1824년 케미칼 은행 설립 • 1830년-1860년대 자유은행시대 • 남북전쟁 이후 1870년대 National Bank 설립 • 1913년 연방준비은행법 제정 • 1920년대 이후 은행의 위기 (초기 외견상의 건전성 유지 but 후기위기의 현재화) • 1930년대 초 bank run의 발생 • 1933년 은행법 제정 • 1956년 은행지주회사법(BHCA) 제정

7. 계속 • 1933년 은행법(글래스-스티걸 조항)- Commercial banking과 Investmentbanking 구별- 한계: 중앙은행의 회원은행만을 규율/ 회원의 지위 포기하면 여전히 규제 회피 가능 - CP나브릿지 론과 같은 형태로 실무상으로 상호 유사한 역할을 함. • 1999년 GLBA 제정- Bank v. Commerce 대신 Bank v. Finance로 개념 구별 - Finance 개념의 모호성 문제 i.e. IBM & MS as a financing company?

8. 계속 • GLBA는 1980년대 논의되었던 금융산업규제 완화론과 맥이 연결됨. • 미국 재무성은 1980년 은행의 특수성과 금융안전망(i.e. FDIC)이 가지는 사회적 의미 등을들어서 규제 완화에 반대 • 금산분리 관련된 규제의 핵심은 은행의 산업에 대한 투자행위에 대한 규제를 통한 은행의 건전성 확보 (행위규제방식) • 금융지주회사방식(FHC)을 통한 예외적인금융기관의 비금융기관에 대한 소유를 허용

9. 산업규제의 설계(독일) • Compartmentalism v. Universal Banking • Gesetz über das Kreditwesen: 은행업의내용을 규정함. (9개에서 11개로 증가) • 연혁적으로 은행자본이 산업자본을 지배하면서, 은행의 자본 투여를 통하여 급속한 산업발전을 도모하였음. • 겸업주의: 사내겸영방식, 금융지주회사방식, 자회사 방식 중 독일은 규정상으로도 사내겸영방식이 가능함.

10. 계속 • 은행의 전업화경향 • 영국식 전업주의로의 규범조화의 요구 • 2003년 투자업현대화법 – 투자은행업 강화를 통한 수익성 제고의 요구로 인하여 오히려 투자은행업과 상업은행업을 서로 분리하는 경향 • 양자간의 시장의 요구에 의한 방화벽 설치 등 분리가 이루어짐.

11. 은행의 특수성 • Systemicrisk • 통화 및신용창출 기능 • 금융정책의 전달기능 • 금융산업의 융복합화와 은행의 특수성

12. 은행과 산업자본의 분리 • 경쟁법과 큰 것에 대한 두려움(Fear to Bigness) - 1890년 셔먼법 제정시의 은행도 Tyranny의의심을 받음 - 은행은 타인자본을 통한 산업자본의 잠식을 통하여 거대한 경제적인 집중을 야기할 우려가 높음 • 캐나다의 경우의 소수 대형 은행 위주로 시장 구성 v. 미국은 다수 소형 은행으로 시장 구성

13. 계속 • 자본시장의통합과 융합형 상품의 등장과 융합형 금융기관의 등장 • 은행업 v. 보험업 or 증권업 • 은행업의 특수성은 여전히 융/복합화에도 불구하고 중요 • 은행업에 대한 구별적 취급 필요

14. 국제적인 자본시장의 관점 • 국가간의 금융위기의 전염가능성 증대 i.e. 서브프라임 사태(미국의 경우 서브프라임-모노라인 업체 등의 연계에서 보는 것처럼 업종 간 전염도 상호의존성 증가로 높아짐) • 새로운 유형의 금융투자기구의 등장 - 금산분리를 실질적으로 형해화할 가능성 증가 - 경제실질에 기초한 금융산업의 규제가 좀더 세련화되고, 국제적인 관점에서 이루어져야 할 이유가 됨.

15. 자본시장의 구조와 산업자본과 금융자본의 분리 • 직접금융위주 자본시장 v. 간접금융위주자본시장 • 독일형이냐, 미국형이냐가 아닌 한국에 맞는 형태가 무엇인가가 중요 • 한국금융업의 발전과 산업에 대한 원활한 자금의 공급과 이를 통한 투자진흥 및 국민경제의 발전이라는 연계고리가 순기능적으로 작동할 수 있도록 하는 것이 목적이 되어야. • 의사결정의 왜곡 등에 대한 가능성 제어장치가 같이 고려되어야

16. 금산분리와 소유규제 • 절대불변의 원칙은 아님. i.e. 은행법제37조 • 규제방식: 은행의 소유규제와 행위규제 • 동일인 보유한도 규제 • 의결권 제한 및 매각의무 • 비금융주력자에 대한 추가적인 제한: 4% 제한

17. 금융지주회사의 소유규제 • “금융지주회사”라 함은 주식(지분을 포함한다. 이하 같다)의 소유를 통하여 금융업을 영위하는 회사(이하 "금융기관"이라 한다) 또는 금융업의 영위와 밀접한 관련이 있는 회사를 대통령령이 정하는 기준에 의하여 지배(이하 "지배"라 한다)하는 것을 주된 사업으로 하며 1 이상의 금융기관을 지배하는 회사로서 제3조의 규정에 의한 인가를 받은 회사 • 은행지주회사와 구별됨.

18. 규제의 필요성 • 산업자본에 이한 금융자본의 지배에 대한 우려 • 금융지주회사, 특히 은행지주회사를 포함한 금융지주회사의 경우에는 은행에 대한 소유 규제에 비하여 더 강력한 소유규제를 하여야 할 것이다. 왜냐하면, 은행을 소유하는 경우보다, 정보의 집중이나 경제력의 집중이라는 관점에서 더욱 더 강도가 높아질 것이 예견되기 때문 • 제7조에서 금융지주회사와의 지배관계와 관련된 조항이 있지만, 그 이외의 소유지배구조에 대한 구조는 위의 입법취지에서 알 수 있는 것과 같이 은행에 대한 것과 거의 유사

19. 선행연구 (김용재교수님) • 다음으로 산업자본의 주식소유규제는 규범의 국제정합성 특면에서 수준미달이다. 왜냐하면, 이는 엄격히 소유를 금지하는 사전규제에 해당하는 때문이다. 더욱이 은행법 제16조의2 제2항 내지 제6항에 따라 각양각색의 예외조항들을 구비한 상황에서 동일인의 주식소유한도와 차별적으로 산업자본에 대한 소유규제를 반드시 유지하여야 하는지 의문이다. 따라서 향후 동일인과 산업자본의 주식소유제 규정을 일원화함으로써 명실상부하게 사전적인 소유규제를 대폭 완화하고 금산분리의 적정성을 담보할 수 있는 세부적인 감독방안을 마련하여야 할 것이다

20. 사전규제와 사후규제의 관계 • 사전규제와 사후규제의 관계이다. 기본적으로 필자의 이해로도 사전규제는 통상 사후규제에 비하여 규제의 유효성(effectiveness)라는 관점에서 일견 유의적이나, 그리고 사회적인 효율성(efficiency)라는 관점에서 열후적이라고 판단됨. • 사전규제는 통상 규제되어야 할 총량에 비하여 과다한 규제(over-regulation)를 할 수 있기 때문이다. 하지만 사후규제는 사전 규제에 비하여 과소규제의 우려가 있다. 왜냐하면, 이를 통제하기 위하여 여러 가지 거래비용이 소요되기 때문

21. 입법론적 대안의 제시 • 제1안: 현행법 체제의 유지 • 제2안: 소유규제의 완화 • 제3안: 소유규제의 폐지(1) 3-1안: 규제의 완전 폐지 (2) 3-2안: 행위규제로의 전환

22. 2안의 검토 • ‘미끄러운 경사길(slippery slope) 논변’이란 일단 시작된 일은 하나의 방향으로 진행되게 되어있다는 주장 • 미국에서 ‘그램-리치-브라일리법’( Gramm-Leach-Bliley Act)에서 금융지주회사들에 대하여 비금융행위에 대하여도 상당수준의 행위규제를 완화하는 것에 대하여, 결국 이러한 규제 완화가 비금융기업과의 기업결합까지도 허용하게 되는 일련의 과정의 전초가 되는 것이 아닌가 하는 우려가 있었음.

23. 계속 • 대안2가 이와 같이 작동한 가능성은 상당하다. 그러므로 이 점에 대하여는 일단 결론을 유보하고, ‘대안1(현행법 유지론)’이나 ‘대안3-2(행위규제론)’에 대하여 살펴서 이상의 대안이 ‘대안2(소유규제완화론)’보다 우수하지 않을 때 비로소 ‘대안2(소유규제완화론)’로 돌아와 추가적인 검토

24. 3-2안의 검토 • 우리의 현행 규제 체제는 최소한 소유규제와 관련하여서는 진입로와 진입 이후를 이중으로 규제하고 있는 매우 강력한 체제 • 소유는 허용하되, 거래행위에 대한 규제를 하여야 한다는 것이 ‘대안 3-2’의 생각 • 은행의 사금고화의 우려 • 사전적인 진입규제의 강점은 사후적인 행태규제에 비하여, 개별적인 행위규제위반에 대한 이를 지속적으로 감시하고, 발견하고, 처벌하기 위한 집행비용을 들일 필요가 없어 규제비용을 들일 필요 없이 입구에서 진입 자체를 막아 拔本塞源的으로 차단할 수 있기 때문

25. 계속 • 은행법과 경쟁법 • 은행법과 소비자보호법 • 금산분리를 완화한다는 것의 의미에 대하여 현행 시스템을 변경하려고 한다면, 그 변경으로 인한 효익이 변경을 위한 효익이 현저하게 초과하여야 한다. 이러한 규제방식의 변경에 있어서 반드시 고려하여야 할 것이 규제전환비용 • 규제전환비용을 고려하지 않으면, 비용을 과소하게 고려하게 되어, 실제로 집행을 하게 되었을 때, 사회적 후생의 감소를 가지고 올 수도.

26. 계속 • 외환위기 이전 상황이나 당시의 상황 보다는 많이 개선되었다고 하지만, 은행이 재벌기업의 계열회사화되는 경우 만일 사금고화를 막지 못하게 되면, 경쟁상황에 대한 영향은 매우 클 것인데 사금고화를 막을 수 있는 사후적인 금융당국이나 경쟁당국의 자원이나 역량에 대하여 분명한 확신을 심어줄 수 있는 상황인지가 선행적으로 검증되어야.

27. 대안의 검토 • 제1안이 현재로서는 나름대로의 균형점. • 3-2안의 채택을 위해서는 다른 균형으로의 이동을 위한 검증 및 시스템적인 정비가 필요 • 3-1안의 채택은 은행의 특수성을 감안하면 고려할 수 있는 대안이 아님. • 2안이 차선의 대안으로 기능할 수 있는 제1안에서의 현재 상태에서의 유일한 이동이 가능한 대안이라고 보임.

28. 은행의 민영화와 ‘황금주’의 문제 • 현재 금산분리 논의는 공적자금이 투입된 은행과 산업은행의 민영화라는 논의와 연결되어 있음. • 은행의 민영화는 매우 신중하게 접근하여야 할 문제로 단순한 금융업의 문제 만이 아님. • 일본의 잃어버린 10년이나, 미국의 대공황도 금융시스템의 불안정에서 출발한 면이 큼. • 산업정책과의 연계하에서 우리 자본시장의 현황을 같이 반영한 대안이 필요 • 황금주 논의는 영국에서와 같이 민영화 과정에서 반드시 논의되어야 한다고 봄.

29. 기타 문제 • 소위 한국 기업과 외국기업과의 역차별논의 • 액슨-플로리어법 관련 논의

30. 연락처 • 최승재 변호사 • 이메일: lawntech1@naver.comsungjai.choi@barunlaw.com 부족한 내용을 경청하여 주셔서 감사합니다.