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Università dell’Insubria Dipartimento di Economia Conferenza di Aurelio Bruzzo (Dipartimento di Economia Istituzioni Territorio – Università di Ferrara) su: “ La programmazione regionale: ricostruzione storica e questioni aperte ” Varese, 20 gennaio 2009. Premessa: origine e obiettivi

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Università dell’Insubria

Dipartimento di Economia

Conferenza di Aurelio Bruzzo

(Dipartimento di Economia Istituzioni Territorio – Università di Ferrara)

su:

“La programmazione regionale:

ricostruzione storica e questioni aperte”

Varese, 20 gennaio 2009

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Premessa: origine e obiettivi

  • 1.1 Obiettivo del più ampio progetto
  • Effettuare un’analisi, tendenzialmente critica, dei contributi recati dai regionalisti italiani all’evoluzione della disciplina in esame, sia sul piano teorico che su quello della sua concreta implementazione, rispetto al contestuale dibattito condotto a livello internazionale.
  • 1.2 Obiettivo e metodo dell’esposizione odierna
  • Inquadrare, in modo sistematico ma ad un livello non ancora definitivo, la letteratura scientifica italiana prodotta in materia, dalla seconda metà degli anni ’70 fino ad oggi (da cui poi ricavare un contributo organico).
  • Dal punto di vista metodologico, analisi condotta:
  • secondo un approccio interdisciplinare;
  • in ordine temporale.
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2. Oggetto e campo d’indagine

  • Derivato da alcuni studi sulle definizioni (Forte; Mossetto)
  • Qui, analisi limitata alla programmazione socio-economica delle Regioni amministrative, che si estrinseca soprattutto nell’elaborazione dei Programmi regionali di sviluppo (P.R.S.) o di un documento di analoga valenza.
  • Conseguente esclusione de:
  • la programmazione comunitaria, in quanto parziale ed “eterodiretta”;
  • la programmazione di settore (produttivi e non), in quanto parziale e spesso non coordinata;
  • la programmazione finanziaria (o di bilancio), in quanto meramente strumentale;
  • la pianificazione urbanistico-territoriale, in quanto appartenente ad una disciplina diversa.
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Ciò nonostante, queste forme di programmazione sono strettamente connesse con quella economica (o generale).

  • Inoltre, esclusione dall’analisi dell’articolazione regionale della programmazione nazionale, anche perché quest’ultima, di fatto, da tempo è inesistente.
  • - Nonostante la ristretta accezione di programmazione regionale qui considerata, possibile sua declinazione in due sub-accezioni principali:
  • a) programmazione dell’Amministrazione regionale (di tipo micro-economico);
  • b) programmazione dell’intero sistema socio-economico amministrato (di tipo macro o meso-economico).
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3. Periodo temporale di riferimento

  • Periodo costituito da oltre 30 anni.
  • Data la sua notevole estensione, opportunità di una articolazione del periodo complessivo - effettuata ex post - in quattro sotto-periodi, in base ai temi di volta in volta affrontati negli studi considerati:
  • seconda metà degli anni ’70 e gli anni ’80;
  • prima metà degli anni ’90;
  • dalla seconda metà degli anni ’90 alla prima metà del decennio in corso;
  • la seconda metà del decennio attualmente in corso.
  • Per ciascuno di questi sottoperiodi, presentazione de:
  • i principali contenuti che caratterizzano i contributi;
  • una loro valutazione complessiva, con le questioni ancora aperte.
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4. Primo sottoperiodo: la seconda metà degli anni ’70 e gli anni ’80

  • 4.1 Aspetti caratteristici
  • Qualche tentativo di inserire la programmazione regionale nel contesto sia teorico che operativo, in seguito alla istituzione delle R.S.O.;
  • Alcuni contributi finalizzati a rilanciare la programmazione economica in Italia;
  • Numerose valutazioni delle esperienze registrate nelle prime legislature delle R.S.O.;
  • Primi tentativi di cogliere le connessioni fra la PR e la programmazione di cui alla politica comunitaria di coesione.
  • Qualche contributo con finalità sia formativa, sia di sistematizzazione della materia (Archibugi).
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4.2 Valutazione complessiva

- Periodo proficuo soprattutto per alcuni studi di confronto o con i contributi internazionali oppure con le esperienze straniere (G.B.), al fine di desumerne indicazioni valide anche per il contesto italiano (G. Bianchi).

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5. Secondo sottoperiodo: la prima metà degli anni ’90

  • 5.1 Aspetti caratteristici
  • Nonostante le esperienze non positive fino ad allora registrate, numerosi contributi tendenti a sostenere non solo l’esigenza della PR, ma anche la sua realizzabilità nel particolare (= dualistico) contesto italiano (Camagni).
  • Alcuni contributi mediante i quali si dimostra che la PR, ispirata alla structure planning inglese, era stata implementata con successo ed in modo completo (almeno in alcune regioni) (Bianchi, Pieracci).
  • Comparsa di qualche tentativo di elaborare una disciplina di pianificazione nuova rispetto all’approccio allora prevalente, evidentemente considerato non soddisfacente (Archibugi).
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5.2 Valutazione complessiva

- Emergere di una “divaricazione” fra l’approccio tradizionale, a favore di una PR almeno “meso-economica” ed un nuovo approccio, a favore di un ridimensionamento della PR in chiave “microeconomica”, al fine di farla diventare più efficace.

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6. Terzo sottoperiodo: dalla seconda metà degli anni ’90 alla prima metà del decennio in corso

  • 6.1 Aspetti caratteristici
  • Spostamento dell’applicazione della programmazione ad un livello sub-regionale (o locale), e ciò in seguito all’introduzione da parte del governo centrale della programmazione “negoziata” (1996).
  • Contestuale ritorno delle regioni meridionali al centro della politica economica nazionale, attraverso l’adozione di una “nuova programmazione”, sempre di origine “centrale” ed inoltre strettamente connessa alla politica comunitaria di coesione (1998).
  • Diffusione della “pianificazione strategica”, anch’essa però volta a favorire lo sviluppo economico in ambito locale nelle regioni centro-settentrionali.
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6.2 Valutazione complessiva

  • Sostanziale scomparsa della PR dal dibattito scientifico, sostituita dalla pianificazione strategica, intesa come un nuovo strumento di governance, sebbene entrambe (PR e PS) possano essere considerate solo una ripresa di temi già abbozzati nei decenni precedenti.
  • Questione aperta: la pianificazione strategica è veramente un nuovo tipo di programmazione?
  • Altra questione aperta: La governance costituisce solo un tentativo per superare il neo-centralismo regionale, allora criticato da parte degli Enti locali ?
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7. Il periodo in corso e le prospettive da esso emergenti

  • Alla luce di alcune esperienze positive nel frattempo registrate, ritorno del dibattito scientifico ad occuparsi di PR (in sede AISRe), intesa nel senso qui attribuito: metodo di governo dell’intervento pubblico nel sistema economico;
  • Ciò al fine di evidenziare le potenzialità della PR quale fondamentale fattore di competitività territoriale.
  • Gli studi più recenti sono:
  • a) in parte, un’illustrazione delle pratiche regionali più valide; b) in parte, dei tentativi di integrare gli strumenti programmatici già adottati con alcuni nuovi (PASL, PISL, PIT, ecc.), derivanti dalle esperienze di P.N., così da giungere ad una PR più concretamente applicabile ed efficace, anche in presenza di fenomeni di natura esogena come la globalizzazione.
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- Inoltre, dai primi esiti di un’indagine di tipo comparato condotta a livello europeo (Bandera, Mazzoleni), l’attuale quadro di PR applicata in Italia appare - nonostante tutto - più avanzato rispetto sia a quello di paesi più simili dal punto di vista istituzionale (E, FR, UK), sia a quello dei paesi federali (D, O), per l’elevazione a livello regionale della pianificazione strategica.

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8. Conclusioni: valutazioni critiche e ulteriori questioni aperte

  • 8.1 Aspetti comuni dei due principali filoni di studio
  • Particolare attenzione prestata, in epoca recente, alla governance all’interno sia dell’intero sistema socio-economico che della sola componente pubblica, sebbene con una differenza nel ruolo attribuito ai soggetti privati.
  • Limitata diffusione di entrambi i modelli (PR tradizionale e PR strategica) nei sistemi regionali, giacché attualmente solo un terzo delle Regioni (7/21) adottano uno dei due approcci, mentre le altre si limitano a mutuare gli schemi proposti dal governo centrale (PN) o dalla U.E. (PC).
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8.1 Aspetti critici

  • Da un lato, limitata attenzione:
  • ai fenomeni esogeni, e ciò è particolarmente grave per dei sistemi “aperti” per definizione come le regioni;
  • all’effettiva convenienza economico-finanziaria della PR (= mancanza di valutazione economica).
  • Dall’altro lato, eccessiva fiducia nel livello culturale e nelle capacità manageriali presenti all’interno delle Regioni italiane, sia a statuto ordinario che a statuto speciale.
  • Questioni aperte:
  • la PR ha ancora un senso in Italia ?
  • b) e se si, qual è il suo effettivo ruolo ?
  • c) oppure, è possibile una PR integrata ?
  • d) ecc.