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土地利用总体规划修编思路及技术方法实务操作. 东北农业大学 雷国平 教授 2005 年 6 月 3 日. 主要内容. 第一部分：土地利用总体规划编制的基础理论 第二部分：新一轮土地利用总体规划修编的总体思 路和研究的主要内容 第三部分：规划修编几个专题研究问题探讨. 第一部分：土地利用总体规划编制的基础理论. 一、土地的概念及功能. 1 、土地的涵义. 政治涵义 土地问题涉及政治利益，是构成现代社会中政治、经济、军事乃至文化等领域基本矛盾冲突的背景。 经济涵义 土地是财富的来源，是巨大的资产和资本。
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土地利用总体规划修编思路及技术方法实务操作土地利用总体规划修编思路及技术方法实务操作 东北农业大学 雷国平 教授 2005年6月3日
主要内容 • 第一部分：土地利用总体规划编制的基础理论 • 第二部分：新一轮土地利用总体规划修编的总体思 路和研究的主要内容 • 第三部分：规划修编几个专题研究问题探讨
1、土地的涵义 • 政治涵义 土地问题涉及政治利益，是构成现代社会中政治、经济、军事乃至文化等领域基本矛盾冲突的背景。 • 经济涵义 土地是财富的来源，是巨大的资产和资本。 • 自然涵义 土地是天然赐予的，人类只有一个地球。
生态涵义 土地利用直接或间接地参与了地球生态系统的物流、能源循环运转过程。 • 法学涵义 拥有土地实际上就是拥有土地的权利。 • 社会学涵义 土地如何利用和如何配置直接关系到社会的公平和效率，也关系到全社会的福利。 • 工程涵义 土地是一种基地、场所或物料。
2、土地的功能 联合国粮农组织和环境规划署1999年提出了土地的十大功能： • 储存个人、群体或社会财富； • 生产人类食物、纤维、燃料或其他生物物质； • 植物、动物和微生物的栖息场所； • 全球能量平衡和水循环的决定者之一，提供资源和沉淀温室气体； • 规定地表水和地下水的储存和流动；
人类使用的矿物和原料的储存场所； • 化学污染物的缓冲器、过滤器或调节器； • 提供聚集、工业和娱乐空间； • 保存历史或史前纪录（化石、过去的气候证据、人类遗迹等）； • 提供或制约动物、植物和人类的迁徒。
解决土地利用的外部不经济问题 • 解决公共设施用地配置问题 • 解决公共土地资源的保护问题 • 解决土地利用中的信息不完全问题 • 解决土地利用中的独占供给问题 • 解决土地利用中的效率和效益问题
对土地利用的超前性 • 对未来发展的导向性 • 对社会发展的公共性 • 对区域和空间组织的有效性 • 对人口、资源、环境和发展的协调性
1、土地利用控制理论 土地利用控制过程分为以下三个步骤： • 确立土地合理利用的标准 • 根据该标准衡量土地利用系统的状态 • 采取土地利用管理的纠正措施
2、土地利用分区理论 • 20世纪以来，在英美等发达国家，土地利用规划的主要内容就是土地利用分区（zoning District）。 • 该理论认为：如果没有人类对土地利用系统的合理调控，则系统将朝无序、低级和简单的方向发展。因此，必须根据土地的性质、功能和社会需求，划分不同的土地利用区，实现不同的土地利用功能，使系统不断朝着有序化和高级阶段的方向发展。
3、土地供求平衡理论 评价供求平衡有以下四个方面的标准尺度： • 由土地利用性质与土地质量相匹配而确定的土地适宜程度； • 由土地中农业生产的物质、能量转化效能所决定的土地生产潜力的发挥程度和社会对农产品的满足程度； • 由城镇、工矿和开发区等建设用地综合影响所决定的土地集约水平和产出效益； • 由土地生态系统中各生态因子相互作用而反映土地产出是否稳定的生产风险性。
4、土地优化配置理论 土地优化配置理论的内涵包含四个方面 • 土地利用结构优化 • 土地空间布局优化 • 土地集约配置 • 土地优化配置效益
土地利用规划的英文表达为“land use planning”，著名的美国土地利用规划学者F.Schapin曾分析过“土地利用规划”的含义曾经过三次演化。 • 传统的土地利用规划起源于设计工程学，它重点强调土地利用的设计，给出一个未来土地利用设计的蓝图，这一层次的土地利用规划只告诉人们未来的土地利用应是一种什么状态，却没有告诉人们这一状态如何实现 。
因而人们认识到土地利用规划还应该有另一种含义，即给出行动路线，也就是要向人们指出为实现未来的土地利用目标所要采取的行动过程和途径，这要求土地利用规划不仅要对未来的土地利用状态进行安排设计，同时建立一个控制调节指导系统，以指导和控制未来的土地利用过程。因而人们认识到土地利用规划还应该有另一种含义，即给出行动路线，也就是要向人们指出为实现未来的土地利用目标所要采取的行动过程和途径，这要求土地利用规划不仅要对未来的土地利用状态进行安排设计，同时建立一个控制调节指导系统，以指导和控制未来的土地利用过程。
60年代初期，我国土地利用规划工作研究的主要内容有三个意见： • 认为土地利用规划应当解决土地利用和与土地利用有关的全部问题。土地利用规划实际上是一个农业企业的全面经济规划。（日本国土规划） • 认为土地利用规划应当解决土地利用的全部规划问题。土地利用规划既应解决土地利用在空间上的组织, 应制定集约经营土地,提高土地生产率的规划。 • 认为土地利用规划主要是解决在空间上合理组织土地利用问题。它是一种不可缺少的配套措施。
我国自20世纪80年代初试行县级土地利用总体规划以来，已经基本上形成了一个以各级土地利用总体规划为主体的覆盖全国的土地利用规划体系。我国自20世纪80年代初试行县级土地利用总体规划以来，已经基本上形成了一个以各级土地利用总体规划为主体的覆盖全国的土地利用规划体系。 • 土地利用总体规划时在一定区域范围内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的需要，对土地资源的利用结构和布局进行一种战略上的安排。
我国的土地利用总体规划是由原农林牧渔业部土地管理局在1982年提出来的，并草拟了《县级土地利用总体规划要点（讨论稿）》，同时选择黑龙江省的集贤县、辽宁省的康平县、河南省的兴山县和四川省的眉山县进行规划的试点工作。我国的土地利用总体规划是由原农林牧渔业部土地管理局在1982年提出来的，并草拟了《县级土地利用总体规划要点（讨论稿）》，同时选择黑龙江省的集贤县、辽宁省的康平县、河南省的兴山县和四川省的眉山县进行规划的试点工作。 • 至1986年中共中央、国务院发布的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及同年颁布的《中华人民共和国土地管理法》明确规定，县级以上各级人民政府应尽快编制土地利用总体规划。
同年国家土地管理局成立以后，先后在黑龙江、辽宁和四川三省开展土地利用总体规划试点，在黑龙江省穆棱县（市）、湖北省大冶县、广东省花县和河北省辛集市开展了县级土地利用总体规划的试点工作。（1986——2000）同年国家土地管理局成立以后，先后在黑龙江、辽宁和四川三省开展土地利用总体规划试点，在黑龙江省穆棱县（市）、湖北省大冶县、广东省花县和河北省辛集市开展了县级土地利用总体规划的试点工作。（1986——2000） • 自1997年4月15日《中国中央、国务院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）以来，组织开展第二轮土地利用总体规划。规划期限1997——2010年。
第二部分：新一轮土地利用总体规划修编的总体思路和研究的主要内容第二部分：新一轮土地利用总体规划修编的总体思路和研究的主要内容
1、指导思想 • 以《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规、规章为依据，认真贯彻执行全面建设小康社会的要求，在总结上一轮规划编制和实施经验的基础上，根据市（县）土地资源特点和区位优势，运用规划编制的先进理念和方法，不断探索新形势下如何正确处理经济社会发展与土地资源保护、规划调控与市场调节、内涵挖潜与外延扩大等重大关系，以提高土地利用的综合效益，提高土地利用规划的科学性和可操作性，提高土地利用规划对未来社会经济快速变化的适应性为出发点和归宿，编制规划方案。
2、基本原则 • 坚持保护基本农田，严格控制非农建设占用耕地的原则。要以立足保护耕地和提高粮食综合生产能力为目标，进一步强化对基本农田的保护，推进耕地保护由重数量保护向数量、质量和生态全面管护转变。按照保障经济发展与保护农用地相统一的要求，保证经济发展必需的用地，合理安排建设用地的规模和布局。
坚持节约与挖潜并举，提高土地利用效率的原则。各业用地要走内涵挖潜与外延节约相结合的发展道路，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效益。坚持节约与挖潜并举，提高土地利用效率的原则。各业用地要走内涵挖潜与外延节约相结合的发展道路，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效益。
坚持统筹安排各类、各区域用地的原则。要按照经济社会发展、国土整治和资源环境保护的要求与土地供给能力，综合平衡各业用地需求；适应产业结构调整、城乡统筹发展和地区协调发展的需要，合理调整和优化土地利用结构与总体布局。坚持统筹安排各类、各区域用地的原则。要按照经济社会发展、国土整治和资源环境保护的要求与土地供给能力，综合平衡各业用地需求；适应产业结构调整、城乡统筹发展和地区协调发展的需要，合理调整和优化土地利用结构与总体布局。
坚持保护和改善生态环境，保障土地资源可持续利用原则。要按照国家的统一部署和生态环境保护与建设的要求，合理安排生态建设和环境保护用地，推进国土资源综合整治，确保土地利用和环境保护的协调统一。坚持保护和改善生态环境，保障土地资源可持续利用原则。要按照国家的统一部署和生态环境保护与建设的要求，合理安排生态建设和环境保护用地，推进国土资源综合整治，确保土地利用和环境保护的协调统一。
坚持大力推进土地开发整理，努力实现耕地占补平衡的原则。认真贯彻落实保障发展与保护耕地“双保、双赢”的要求，积极开展土地开发整理复垦，努力实现建设占用耕地的占补平衡。坚持大力推进土地开发整理，努力实现耕地占补平衡的原则。认真贯彻落实保障发展与保护耕地“双保、双赢”的要求，积极开展土地开发整理复垦，努力实现建设占用耕地的占补平衡。
1、搞好土地利用现状变更调查工作 • 按照国土资源部对土地利用现状变更调查的技术要求，由市局统一组织和部署，调动各区、乡镇土地管理部门和社会技术力量，利用卫星影像图，结合野外实地调查，对市(县)2002年土地利用详查变更图进行变更，并进行建库和各类数据的统计工作。
2、加强专题调查和专项研究 • 根据规划工作任务的要求，采取多部门合作、多方外协的形式，开展自然、社会经济、环境影响、土地利用条件、规划实施管理政策和效果等多项专题调查和基本农田保护、土地生态与风景旅游用地、土地开发整理、中心城市土地利用等专项规划研究，注重吸纳各行业、各部门的意见，充分借助有关高等院校和科研单位的最新研究成果，提高成果的科学技术含量和实用价值。
3、进行多方案比较 • 围绕土地利用战略和土地利用规划目标，按照自然生态环境保护和基本农田保护要求，根据城镇社会经济建设发展和城乡一体化协调发展需要，立足规划实施的条件、可行性、效益及环境影响等因素，编制多个规划方案，并对规划供选方案进行评价和比较，确定规划推荐方案和备选方案。
4、搞好协调衔接 • 按照上下结合、相互协调的原则，重点做好三个方面的协调衔接工作：一是搞好与市有关部门的协调衔接工作；二是做好与经济发展计划、区域规划、城镇规划、交通规划、水利规划、环境规划、风景旅游规划、林业规划、农业规划和各类保护区规划的协调衔接工作；三是做好与省、各县市和乡镇土地利用总体规划的协调衔接工作。
5、加强专家咨询和公众参与 • 在规划编制的不同阶段及时召开市有关部门专家咨询会和全国、省相关专家咨询会，不断对规划方案进行论证。征求各级政府和公众对规划的意见。探索建立规划咨询审议、民主决策、公众参与等制度，增强规划的可行性和可操作性。
6、注重创新 • 注重土地利用规划编制理论、技术方法和管理制度等方面的创新，充分借鉴和吸收国内外相关规划的编制经验，在土地利用现状变更调查、专题研究、规划方案编制及规划成果制作和规划管理等方面采用先进的方法和技术手段，增强规划的科学性，努力提高规划编制和管理水平。
1、土地利用现状变更调查 • 拟定科学的土地利用现状变更调查工作方案和技术方案，通过应用现代技术和野外调查，实现图、数、实地三者一致，建立土地利用现状动态管理信息系统，得到1∶1万分幅土地利用现状图和统计数据，作为规划修编的基础资料。
2、专题调查与专项规划研究 市（县）土地利用总体规划实施评价 • 全面评价规划实施所发挥的积极作用和成效；分析上一轮规划指标（建设用地规模、耕地保有量、基本农田面积）执行情况，建设用地指标分配、建设用地布局、基本农田保护面积和耕地保有量指标分解中存在的问题；规划编制模式、规划制度和规划政策对规划实施过程的影响，规划管理对社会经济发展、生产、生活和生态的影响。
市（县）土地利用现状分析与土地集约利用研究市（县）土地利用现状分析与土地集约利用研究 • 分析影响土地利用的自然、社会、经济和生态环境条件分析、土地利用结构布局，评价土地利用现状、各类土地利用特点、土地利用潜力、城市地下空间开发状况及存在的问题；应用城市布局集中紧凑度、用地功能组合、用地结构、城市用地增长系数、综合容积率、综合覆盖率、人均用地面积、地均固定资产投入、地均GDP、地均财政收入、地均不动产价值等指标测度分析土地集约利用水平和土地使用效率，客观评价规划期间土地利用的有利条件和不利因素，寻求城市内涵发展模式，提高土地配置效率，提出土地利用对策。
市（县）社会经济发展与土地利用战略研究 • 分析国家和地方经济发展水平与发展阶段，国际环境变化、长江三角洲一体化对市（县）社会经济发展态势的影响，评价市（县）社会经济发展综合实力；分析国家产业政策、市（县）产业结构演化趋势、人口变化情况、经济增长空间、财政和金融动态，预测市（县）城市化和工业化水平；结合土地利用条件和供求分析评价研究提出经济社会发展战略和土地利用战略；确定与社会经济发展相适应的土地利用的目标、方针和重点。
市（县）建设用地需求量预测分析 • 根据城镇化发展水平，结合城镇体系规划，在城市用地现状评价基础上，应用特尔菲法、时间序列分析、多元线性模型、灰色预测模型、神经网络模型等多种定性与定量相结合的方法对建设用地需求进行预测，分析城镇建设用地结构和布局，建设用地需求的年际动态变化特征；重点研究建设用地需求与GDP、城镇化水平、工业化水平、固定资产投资、用电和用水量、城镇居民收入、银行年末储蓄量、资本输入、技术输入等指标测度的关系。力求较准确地把握建设用地需求的变化规律。
市（县）土地利用规划环境影响评价 • 调查、分析环境现状和历史演变，识别敏感的环境问题以及制约土地利用的主要因素，运用生态系统理论和环境科学建立市（县）土地利用环境影响的评价体系和评价方法，预测和评价土地利用规划方案对环境质量、环境可持续性和环境保护目标的影响，针对规划方案提出减轻不良环境影响的措施和对策，确定环境可行的规划推荐规划方案，制定分区土地利用措施和环境保护控制要求，拟定规划环境监测、跟踪评价计划，以达到通过土地利用总体规划促进社会经济和生态环境协同发展的目的。
市（县）土地利用规划编制模式、实施政策与制度创新市（县）土地利用规划编制模式、实施政策与制度创新 • 根据上一轮土地利用总体规划实施评价结果，在遵循国家和地方有关法律、法规的前提下，从有利于规划的实施管理和土地的可持续利用角度出发，借鉴国内外有关土地利用规划的经验，研究提出适合市（县）市情的新一轮土地利用规划编制的新模式，包括规划体系模式、规划分区模式、规划用地容量确定模式和规划指标调控模式研究。
市（县）基本农田保护规划研究 • 根据土地利用现状变更调查结果，总结和评价市（县）农用地利用现状、优势条件及存在的主要问题，特别是耕地资源数量、质量和粮食生产能力，结合市（县）农业用地发展战略，提出农业现代化发展模式、重点和布局，倡导绿色农业和生态农业，预测规划期市（县）耕地保有量、基本农田保护面积，并对农用地总量、分布和结构提出控制要求和建议，制定耕地保护和促进耕地生产能力提高的政策措施 。
