Il D. Lgs n.150/2009: la riforma del pubblico impiego

1. Il D. Lgs n.150/2009: la riforma del pubblico impiego

2. Il vecchio regime ante riforma D.Lgs 150/2009 Le tappe del lungo processo di riforma

3. Le tappe verso la meritocrazia Con la pubblicazione in G.U. n.254 del 31 ottobre 2009 s.o. n.197 del D.Lgs 27 ottobre 2009, n.150, prende l’avvio il quarto tentativo del legislatore di rivisitare la disciplina del lavoro pubblico

4. Il primo tentativo: la legge quadro 29.3.1983, n.93 • Ideologia dominante: suggestioni anglo-americane (Thatcher / Reagan) -> eliminazione di tutte quelle regole legislative che impedivano l’affermarsi di dinamiche di mercato e cristallizzavano assetti di potere anacronistici • Accordo del 22 gennaio 1983 riconduce la contrattazione collettiva, privata e pubblica, all’interno di vincoli fissati al centro del sistema politico sindacale • La contrattazione collettiva assurge al rango di fonte sostanziale dell’impiego pubblico: espediente il recepimento dell’accordo collettivo in un D.P.R.

5. Il secondo tentativo: 1992/1993 • La deregulation confluisce nell’ideologia della privatizzazione • Modello regolativo fondato sui meccanismi di di funzionamento e di gestione del “privato”, anziché del pubblico • Influenza del pensiero politico riformatore anglo-americano (Bill Clinton, Tony Blair) • Prende avvio la privatizzazione (formale) dell’industria pubblica • Legge delega 23 ottobre 1992, n.421 e D.Lgs 3 febbraio 1993, n.29: il rapporto di lavoro perde la configurazione di rapporto speciale regolato dal diritto pubblico e viene ricondotto al diritto privato • Concilia la volontà di smantellare ogni vincolo esterno all’esercizio dei poteri datoriali di gestione dell’organizzazione e dei rapporti di lavoro (aziendalizzazione degli apparati pubblici come mezzo di controllo della spesa), con la volontà di individuare il contratto collettivo come fonte principale della disciplina del lavoro pubblico

6. La seconda privatizzazione: 1997/1998 • Superato il gradualismo della riforma del 1992 • Federalismo a Costituzione invariata (Bassanini) • Esaltazione del ruolo della contrattazione (collettiva e individuale) e spinta verso la delegificazione: • Legge e Contratto fonti di produzione normativa tendenzialmente equiparate • Il CCNL successivo prevale sulla norma di legge, regolamento o statuto che introduca una particolare disciplina dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti pubblici o ad alcune categorie di essi (art.2, 2° comma D.Lgs n.165/2001) • Nel 1998 viene superato il limite per materia originariamente lasciato alla contrattazione collettiva e aumentano le materie negoziabili, anche a livello microorganizzativo (fermo il baluardo delle prerogative manageriali)

7. La lotta ai fannulloni delle amministrazioni pubbliche: 2006 - 2009 • Polemica Prof. Ichino / Corriere della Sera • Introduzione del tema “meritocrazia” • Rivisitazione delle riforme degli anni novanta • Il D.Lgs n.150/2009 si inserisce in un ampio e articolato quadro di riforme, quali l’introduzione della “class action” nei confronti della pubblica amministrazione (D.Lgs 20 dicembre 2009, n.198), l’approvazione del codice della giustizia amministrativa (D.Lgs 104/2010), la riforma del processo civile (L. 18 giugno 2009, n.69).

8. La riforma “Brunetta” http://www.riformabrunetta.it/

9. La legge n.15/2009 Il D.Lgs. n. 150/2009 trae origine da una legge delega Legge 4 marzo 2009, n. 15 (“Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttivitàdel lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenzadelle pubbliche amministrazioni”)

10. La legge n.15/2009 • Contiene, oltre alla delega, anche norme immediatamente esecutive • Stabilisce che una norma in materia di lavoro può essere derogata da parte dei contratti -> ma solo se espressamente previsto dalla norma stessa (art. 1, comma 1) • Vale per le norme emanate dopo il 4 marzo 2009

11. La legge n.15/2009 Principi e i criteri direttivi per la delega, poi attuata con il D.Lgs. n. 150/2009 valutazione delle strutture e del personale delle P.A. performance trasparenza delle P.A. valorizzazione del merito premialità

12. La legge n.15/2009 Principi e i criteri direttivi per la delega, poi attuata con il D.Lgs. n. 150/2009 ai fini della migliore organizzazione del lavoro e della qualità del servizio, revisione delle norme su: • dirigenza pubblica • procedure di contrattazione collettiva • Responsabilità e sanzioni disciplinari dei dipendenti

13. Il decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009 n.15 • TITOLO I -> principi generali • TITOLO II -> misurazione, valutazione e trasparenza della performance • TITOLO III -> merito e premi • TITOLO IV -> nuove norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche • TITOLO V -> norme finali e transitorie

14. Il D.Lgs n.150/2009 in vigore dal 15 novembre 2009

15. La privatizzazione è stata tenuta ferma • Ribadito il principio secondo cui le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione del rapporto di lavoro sono assunte con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro • I rapporti di lavoro dei dipendenti (eccettuate le categorie escluse) restano disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, libro V c.c. e dalle leggi sul lavoro subordinato nell’impresa (art.2,II, D.Lgs n.165/2001) • Mantenuta la devoluzione delle controversie al giudice ordinario

16. Cambia il rapporto tra la legge e la contrattazione collettiva • Rafforzamento della fonte legislativa -> allargamento dell’ambito ad essa riservato, con esclusione in tale ambito di ogni intervento della contrattazione collettiva • Ribaltato il principio di preferenza per la fonte contrattuale che era sancito nel comma 2 dell’art.2 del D.Lgs 165/2001

17. Il ridimensionamento della contrattazione collettiva • La contrattazione collettiva può derogare alla legge solo quando essa disponga espressamente in tal senso • I rapporti di lavoro sono disciplinati dalle disposizioni del c.c. … fatte salve le diverse disposizioni contenute nel decreto n.165 che hanno valore imperativo (art.2,II D.165) • Oggetto del ccnl la determinazione dei diritti e degli obblighi del lavoratore -> diretta pertinenza al rapporto di lavoro (art.40 D.165) • Evidenziata esclusione per l’organizzazione degli uffici • In ambito disciplinare ->solo nei limiti previsti dalla legge

18. Alla contrattazione collettiva resta competenza esclusiva • In relazione all’attribuzione dei miglioramenti economici; • Le disposizioni di legge che li attribuiscono cessano a far data dall’entrata in vigore del rinnovo contrattuale (art.2,III, D. 165)

19. Rafforzamento dei poteri del dirigente • Le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dalla dirigenza in via esclusiva … fatta salva la sola informazione ai sindacati  • La riserva dirigenziale riguarda in particolare “le misure inerenti la gestione delle risorse umane … nonché la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici” (art.2,V, D.165) • Le prerogative NON sono negoziabili

20. Misurazione,valutazione e trasparenza La gestione del ciclo della performance

21. Principi generali (art.3 D.150) Ogni P.A. è tenuta a misurare e valutare la performance con riferimento a: • amministrazione nel suo complesso • unità o aree in cui si articola • singoli dipendenti

22. Il ciclo della gestione della performance (art.4 D.150) • definizione e assegnazione di obiettivi (commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard) • collegamento fra obiettivi e risorse • monitoraggio, misurazione e valutazione • assegnazione di premi secondo i meriti • rendicontazione a vertici dell’amministrazione, organi esterni, cittadini, utenti dei servizi

23. Particolare rilievo assumono gli obiettivi (art.5 D.150) Gli obiettivi devono essere: • Rilevanti e pertinenti • Specifici e misurabili • Sfidanti (tali da determinare un significativo miglioramento) • Riferibili ad un arco temporale determinato • Commisurati a valori di riferimento • Confrontabili • Correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili

24. Gli attori del ciclo della performance (art.12 D.150) • la «Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche»(organo centrale) • gli Organismi indipendenti di valutazione della performance(per ogni amministrazione) • l'organo di indirizzo politico amministrativo di ciascuna amministrazione • i dirigenti di ciascuna amministrazione

25. Merito e premi

26. Criteri e modalità (art.18 D.150) Le P.A.  • promuovono il merito • utilizzano sistemi premianti selettivi per attribuire incentivi economici e/o di carriera • E’ vietata la distribuzione indifferenziata e/o automatica • Obbligatorie le verifiche di performance

27. Criteri di differenziazione delle valutazioni (art.19 D.150) Tre fasce di merito per i dipendenti: • Alta (25% dipendenti; 50% risorse) • Media (50% dipendenti; 50% risorse) • Bassa (25% dipendenti; 0% risorse) Vale anche per i dirigenti, con riferimento alla retribuzione di risultato La contrattazione collettiva può modificare (con limiti, vedi comma 4)

28. Strumenti (art.20 D.150) • Bonus annuale delle eccellenze • Premio annuale per l’innovazione • Progressioni economiche • Progressioni di carriera • Attribuzione di incarichi e responsabilità • Accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale

29. Inderogabilità (art.29 D.150) Le disposizioni su merito e premi • Sono norme imperative • In quanto tali, sono inserite di diritto nei contratti collettivi • non posso essere (più) derogate dalla successiva contrattazione collettiva

30. Trasparenza “Accessibilità totale”= La trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei princìpi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.

31. Trasparenza D.Lgs. n. 198 del 20 dicembre 2009 (class action) Obiettivo della class action nei confronti della pubblica amministrazione è di indurre il soggetto pubblico o concessionario di servizi pubblici ad assumere comportamenti virtuosi nel suo ciclo di produzione. La sentenza finale di accoglimento ordina alla pubblica amministrazione o al concessionario di servizi pubblici di porre rimedio al disservizio, ma non provvede al risarcimento dell'eventuale danno cagionato dall’inefficienza, in quanto le disposizioni contenute mirano a realizzare un controllo esterno di tipo giudiziale sul rispetto, da parte delle pubbliche amministrazioni, degli standard (di qualità, di economicità, di tempestività) loro imposti.

32. CIVIT • DELIBERA n. 104/2010 – DEFINIZIONE DEI SISTEMI DI MISURAZIONE E VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE ENTRO IL 30 SETTEMBRE 2010 • DELIBERA n. 89/2010: Indirizzi in materia di parametri e modelli di riferimento del Sistema di misurazione e valutazione della performance (articoli 13, comma 6, lett. d) e 30, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150). • DELIBERA N. 88/2010: “Linee guida per la definizione degli standard di qualità (articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198)” e Tabelle esemplificative degli standard di qualità di alcuni servizi pubblici

33. PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Dipartimento della Funzione Pubblica Circolare 19 luglio 2010 n 8 (Oggetto: assenze dal servizio per malattia dei pubblici dipendenti) Circolare 13 maggio 2010 n. 7 (Oggetto: Contrattazione integrativa. Indirizzi applicativi del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. Circolare 17 febbraio 2010 n 3 (Oggetto: art. 55 novies del D.Lgs 165/2001: identificazione del personale a contatto con il pubblico) Circolare 14 gennaio 2010 n 1 (Oggetto: Pubblicazioni e comunicazioni dei dati inerenti PA e dipendenti: pubblicazioni dati curricolari e retributivi della dirigenza e dati sulle assenze del personale)

34. Le novità in materia disciplinare

35. LE RESPONSABILITA’ DEL DIPENDENTE PUBBLICO • PENALE conduce all’irrogazione di una sanzione predefinita prevista dal codice in relazione alla lesione di particolari interessi tassativamente individuati • CIVILE obbliga al risarcimento del danno ingiusto subito dal danneggiato secondo i principi del codice civile • DISCIPLINARE consiste nella reazione del datore di lavoro nei confronti del lavoratore per infrazioni previste dal CCNL • AMMINISTRATIVA – CONTABILEsanziona l’imperizia e la negligenza che determinano il danno erariale

36. Cos’è il potere disciplinare? • Un potere presente nei fatti e nelle entità superindividuali ancor prima e a prescindere di una norma che ne fornisse diretta legittimazione giuridica • La mancanza di una previsione normativa espressa non ha mai impedito, sin dalle origini, l’affermazione e il riconoscimento del potere disciplinare del datore di lavoro • Nel contratto di lavoro rappresenta l’anomalia e l’alterazione più notevole al sinallagma • Strumento di organizzazione

37. La responsabilità dirigenziale(art.21 D.Lvo n.165/2001) • Il mancato raggiungimento degli obiettivi, ovvero l’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente, valutati con i sistemi e le garanzie di cui all’art.5 del D.Lvo 30.07.1999, n.286, comportano, ferma restando l’eventuale responsabilità disciplinare….., l’impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l’amministrazione può, inoltre, revocare l’incarico …., ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo. • Rapporti con la responsabilità disciplinare • Applicazione dell’art.1218 c.c.?

38. Il codice disciplinare E’ un documento che riassume nel dettaglio i comportamenti vietati (le infrazioni), costituenti inadempimento contrattuale e assoggettabili a sanzioni specificamente previste in corrispondenza di ciascuna potenziale infrazione. REQUISITI PRINCIPALI: Predeterminazione Nullum crimen, nulla poena sine lege 2) Affissione Non ammette equipollenti 3) Conformità a ccnl/accordi, se esistenti

39. La contestazione dell’addebito atto scritto con il quale il datore di lavoro imputa al lavoratore il compimento di un’infrazione. Precede ogni provvedimento disciplinare ad eccezione del rimprovero verbale Costituisce l’inizio effettivo del procedimento disciplinare e determina la decorrenza di tutti i termini che lo scandiscono (Cons. Stato, Sez.IV, 23.10.98 n.1382) Il procedimento non comincia con la sospensione cautelare che ha carattere non sanzionatorio

40. La contestazione dell’addebito: il requisito della “tempestività” Tempestività codificata -> tutti i contratti collettivi hanno previsto che la contestazione debba avvenire non oltre venti giorni da quando il soggetto competente è venuto a conoscenza del fatto REQUISITI: • Tempestività: stretta connessione temporale con l’evento, da intendersi però in senso relativo, secondo il criterio della c.d. “ragionevole immediatezza”. Finalità: “risponde all’esigenza di tutelare l’interesse del lavoratore a che il procedimento intervenga in tempi brevi, al fine di consentirgli, per il più preciso ricordo dei fatti, una difesa più agevole” (Cass. 18.04.1998 n. 3964)

41. REQUISITI: 2.Specificità: esposizione precisa e puntuale di tutti gli elementi di fatto che individuano la condotta dell’incolpato e identificano l’infrazione La contestazione dell’addebito: il requisito della “specificità” • La specificità non implica l’obbligo di indicare le norme legali/contrattuali che si reputano violate (Cass. 9/4/90 n. 2940). • Non devono essere rese note al lavoratore le prove dell’addebito (Cass. 721 / 1984). • Non deve essere indicata la sanzione applicabile. (ivi compresa la recidiva) Trattasi di infrazione che in quanto “reiterata”, risulta meritevole di una reazione di maggior entità rispetto al semplice fatto considerato a se stante. Rappresenta una fattispecie disciplinare autonoma.

42. Il requisito della “immutabilità” La contestazione “fotografa” l’accadimento storico che si addebita al lavoratore, cristallizzando sin dall’inizio l’oggetto della procedura ->irrilevanza a tal fine di circostanze ulteriori, pur contestuali, non ritualmente citate nella contestazione. Riguarda solo gli elementi di fatto e non già la qualificazione giuridica dei medesimi

43. Il D.Lvo n.150: sintesi delle novità in materia disciplinare • Semplificazione dei procedimenti • Estensione dei poteri del dirigente <<capo struttura>> del dipendente • Riduzione dei termini • Potenziamento dell’istruttoria • Abolizione dei collegi arbitrali • Validità della pubblicazione del codice disciplinare sul sito telematico dell’amministrazione • Riforma del rapporto tra procedimento disciplinare e procedimento penale • Definizione di una serie di comportamenti assoggettati per legge al licenziamento • Previsione di varie ipotesi di responsabilità per condotte che arrecano danno alla P.A. (tra le quali la resp del dirigente o funzionario che determina la decadenza del potere disciplinare)

44. L’ambito lasciato alla contrattazione collettiva è circoscritto • La maggior parte delle disposizioni (tutte quelle inserite come artt. da 55 a 55 octies) è individuata come disposizione inderogabile inserita di diritto nel contratto collettivo ai sensi degli artt 1339 e 1419,II, c.c. • L’art.54 D.Lgs Brunetta consente la contrattazione collettiva in materia disciplinare negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge • Il nuovo art.55 D.Lgs 165 lascia spazio alla contrattazione solo in relazione alla tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni • Eliminato il rinvio all’art.7 dello Statuto dei Lavoratori e con esso la possibilità per il CCNL di intervenire in materia di procedure

45. organi competenti: art.55 bis • Art. 55 bis -> diversa procedura a seconda gravità della sanzione o della qualifica del responsabile della struttura • RIMPROVERO VERBALE -> rinvio al CCNL • SANZIONE superiore al RIMPROVERO VERBALE e inferiore alla SOSPENSIONE DAL SERVIZIO per più di dieci giorni -> provvede il responsabile della struttura se riveste qualifica dirigenziale • SANZIONE superiore alla SOSPENSIONE DAL SERVIZIO per più di dieci giorni -> provvede UCPD (ufficio competente per i procedimenti disciplinari) • SANZIONI meno gravi (quando il capo struttura non è dirigente) -> provvede UCPD

46. Procedura per le sanzioni irrogate dal capo struttura dirigente • I termini sono perentori e non è ammessa la sospensione in pendenza di processo penale

47. Procedura per le sanzioni irrogate dall’UCPD I termini, perentori, sono raddoppiati per sanzioni > a sospensione per più di 10 gg. Il termine per la conclusione decorre dalla data di prima acquisizione notizia. Consentita la sospensione penale

48. Rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale (art.55 ter) • Viene meno l’obbligo di sospensione del procedimento disciplinare in caso di pendenza del procedimento penale −> • la PA ha facoltà di sospendere il procedimento disciplinare (solo per le infrazioni di maggiore gravità, quelle punibili con la sospensione dal servizio per un periodo superiore ai dieci giorni) nei casi di particolare complessità dell’accertamento del fatto addebitatoequando all’esito dell’istruttoria l’UCPD non dispone di elementi sufficienti a motivare l’irrogazione della sanzione • Negli altri casi, l’amministrazione ha l’obbligo di iniziare o concludere il procedimento disciplinare -anche in pendenza di procedimento penale- per le infrazioni punibili con sanzioni superiori al rimprovero verbali ed inferiori alla sospensione dal servizio per più di dieci giorni

49. Raccordo tra i due procedimenti: L’assoluzione • Se vi è stata sanzione disciplinare, ma il processo penale si conclude con sentenza di assoluzione (perché il fatto non sussiste, perché non costituisce reato, perchè il dipendente non lo ha commesso), • su istanza del dipendente nel termine perentorio di sei mesi dall’irrevocabilità della sentenza • l’amm.ne riapre il procedimento disciplinare • modifica o conferma della sanzione

50. Raccordo tra i due procedimenti: La condanna • Se vi è stata archiviazione del procedimento disciplinare, ma il processo penale si conclude con sentenza di condanna ovvero se vi è stata sanzione disciplinare inferiore al licenziamento, ma dalla sentenza di condanna risultano fatti comportanti il licenziamento • l’amm.ne riapre il procedimento disciplinare • “adegua” le determinazioni disciplinari all’esito del giudizio penale