公共管理基础

1. 公共管理基础 中共丽水市委党校副教授 刘君龙

2. 一、概 述 一、《管理学》试卷结构（管理学基础知识50分+实际问题分析50分） 1单项选择题（每小题1分，共40分） 2案例题（每小题2分，共30分）（3*5） 3简述题（每小题4分，共20分）（5*4） 4分析题（共10分） 二、《行政学》试卷结构（行政学基础知识60分+实际问题分析40分） 1选择题：30分（每题1分，共30题） 2名词解释：15分（每题3分，共5题） 3简述题：15分（每题5分，共3题） 4论述题：20分（每题10分，共2题） 2案例分析题：20分（每题6~7分，共3题） 三、《公共管理基础》试卷结构（公共管理基础知识80分+实际问题分析70分） 闭卷，笔试，时间180分钟，满分150分。 1单项选择题：1~30题，每小题1分，共30分。 2多项选择题：31~40题，每小题3分，共30分。 3案例题：41~50题，每小题2分，51题20分，共40分。 4简述题52~56，每小题6分，共30分。 5论述题：57题，20分。

3. 《公共管理基础》试卷结构 （公共管理基础知识80分+实际问题分析70分） 闭卷，笔试，时间180分钟，满分150分。 一、单项选择题：1~30题，每小题1分，共30分。 二、多项选择题：31~40题，每小题3分，共30分。 三、案例题：41~50题，每小题2分，51题20分，共40分。 四、简述题：52~56，每小题6分，共30分。 五、论述题：57题，20分。

4. 二、复习思路 1、总括全书，建大框架 2、练习分析，顾小细节 3、寻找感觉，模拟测试

5. 《公共管理基础》教材结构解析 总论 第一章 公共管理导论 管理学 第二章 公共组织 主体 第四章 行政领导 公共管理基础 第三章 公共决策 行为 第五章 沟通与协调 主体 第六章 公共组织的人力资源管理 第七章 公共管理的法律基础 行政学 第八章 公共财政管理 保障 第九章 公共组织的文化与伦理 第十章 政府工具 第十一章 公共组织的变革与发展 趋势

6. 管理的含义 管理的职能 管理与管理理论的演进 管理学 第一章 公共管理导论 管理理论的演进 行政的含义 相关概念辨析 行政与行政理论的发展 行政学 行政理论的发展 公共管理理论概述 对公共管理理论的不同理解 公共管理理论的兴起 公共管理的研究对象 公共管理的学科特征 公共管理的研究途径和方法

7. 一、管理与管理理论的演进 1、概念：管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了实现特定目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。 2、概念理解：管理就是管理者①在一定的环境和条件下②，为了实现特定目标③，动员和运用有效资源④而进行的计划、组织、领导和控制⑤等社会活动⑥。

8. 主体 客体 第一节 管理与管理学的演进 管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了 实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的 计划、组织、领导和控制等社会活动。 环境 管理的含义 目标 职能 社会实践活动 计划：预先性、预测性、评价性、选择性、调整性 管理的职能 组织：合理性、有序性、规范性 领导：权威性、主导性、决断性、公正性、协调性、 规范性 控制： 管理的特征：具有两重性（科学性和艺术性） 管理理论的演进：古典管理理论阶段—-行为科学阶段—现代管理理论阶段

9. 管理学的历史发展比较

10. 历年试题 1、管理的两重性是指（ B ）（01） A管理的目标性和阶段性 B管理的科学性和艺术性 C管理的先进性和可行性 D管理的组织性和行为性 2、管理的艺术性集中体现在（ D ）（02） A管理活动中对于“度”的把握 B管理活动是一种创造性的活动 C管理活动有其特殊规律性 DA项和B项

11. 定义：行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力,依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动定义：行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力,依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动 第二节 行政与行政理论的发展 行政的含义 行政的特点：执行性、政治性、权威性 行政学的定义：是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社 会公共事务和行政机关内部事务的学科。 原因：1、“行政国家的出现”2“文官制度”改革运动 的发展 3多种学科的形成和发展4专业教育 和职业 教育的发展 行政理论的发展 形成时期(古典管理理论阶段) 成长时期(行为科学阶段) 发展 发展时期(现代管理理论阶段)

12. 行政理论的发展

13. 三次重大理论转变：传统的公共行政—公共政策分析—公共管理三次重大理论转变：传统的公共行政—公共政策分析—公共管理 概述： 公共管理理论的产生 将“公共管理”等同于“公共行政” 对公共管理理 论的不同理解 第三节 公共管理理论的兴起 把公共管理当做公共行政的一个分支学科 将公共管理看作一种新的学科框架 研究对象与范围更大 更具跨学科、综合性特点 公共管理的学科特点 （与传统相比） 研究焦点转为“外部取向” 涉及大量的新主题 更具现实性 管理学 政治学 研究途径 法学 系统分析 经济学 比较分析 公共管理学基本的研究方法 实验分析 案例分析

14. 小测验

15. 管理的含义 管理的职能 管理与管理理论的演进 管理学 第一章 公共管理导论 管理理论的演进 行政的含义 相关概念辨析 行政与行政理论的发展 行政学 行政理论的发展 公共管理理论概述 对公共管理理论的不同理解 公共管理理论的兴起 公共管理的研究对象 公共管理的学科特征 公共管理的研究途径和方法

16. 含义： 构成要素： 公共组织概述 第二章 公共组织 类型： 两个概念：管理幅度与层次 四种结构形式： 公共组织结构 我国政府的组织结构： 行政体制的基本类型： 生态环境 公共组织环境 基本构成因素

17. 是人们一定行为关系的集合 有着某种特定目标 组织的共性 有一定的结构和行为方式 有其内在的精神意识 第一节 公共组织概述 是一个开放系统 人员 职位 团体意识 职权 组织设计 目标 组织的构成要素 2 3 1 职责 职能 支持硬件 机构 规章制度 技术和信息 根据组织权限范围：中央、地方 根据组织公共程度高低：政府、第三部门 根据管理公共事务的不同：文化、科技、教育…… 公共组织的类型 按财务-会计标准分类：营利、非营利 按公共权力标准分类：强制型、半强制型、非强制型 古典模型 按权威与等级结构标准分类 官僚模型 第三部门行政模型

18. 管理幅度：有效管理下级人员（单位、部门）数目管理幅度：有效管理下级人员（单位、部门）数目 成反比 两个概念 管理层次：纵向划分的等级数 直线结构 第二节 公共组织的结构 职能结构 直线—职能结构 结构形式 矩阵结构 旁系结构（如经济学会、学术学会） 中央行政组织 两级制（直辖市-市） 纵向结构 三级制（直辖市-区-乡、镇） 地方行政组织 我国政府 组织的结构 四级制（省、自治区-地级市（自治 州）-县级市、县、区-乡、镇） 决策部门 横向结构 执行部门 反馈部门 监督部门 根据行政组织中最高决策权所属人数：首长制、委员会制 根据行政组织构成单位的功能和性质：层级制、职能制 行政体制的基本类型 根据行政权力的使用特点：集权制、分权制 完整制（集约制） 根据行政组织中同一层级 各部门所受的指挥和控制 分权制（独立制）

19. 概念：……对组织存在与发展产生影响的因素的总和P40概念：……对组织存在与发展产生影响的因素的总和P40 农业社会（融合）型 里格斯行政生态学划分 过渡社会（棱柱）型 第三节 公共组织环境 工业社会（衍射）型 公共组织的 生态环境 微观环境（组织系统本身） 行政生态学家划分 中介环境（联系环节因素） 宏观环境（外部环境） 政治环境 经济环境 组织环境的基本构成因素 文化环境 技术环境 舆论环境

20. 小测验

21. 含义： 构成要素： 公共组织概述 第二章 公共组织 类型： 两个概念：管理幅度与层次 四种结构形式： 公共组织结构 我国政府的组织结构： 行政体制的基本类型： 生态环境 公共组织环境 基本构成因素

22. 决策的含义 决策的类型 一、决策的基本问题 第三章 公共决策 决策的前提 行政决策的含义 二、行政决策体制 行政决策系统 行政决策体制 问题界定 目标确立 三、行政决策程序 方案设计 后果预测 方案抉择 群体决策及其利弊 参与决策的特征 四、公共决策中的群体决策 群体决策的抉择规则

23. 含义：理查德-施奈德：1选择 2过程 预见性 决策的含义 选择性 特征 主观性 根据重复程度不同 第一节 决策的基本问题 根据决策目标的多寡 根据决策条件的可控程度 决策的类型 根据决策权限的制度安排 根据决策所要解决的问题性质 根据决策影响时间的长短 …………P48 提出问题的角度不同 价值因素 区别 认定形成根据不同 决策的前提 事实因素 影响决策的作用不同

24. 一、行政决策含义P49 决策主体的特定性：行政权的组织+个人 决策内容的广泛性 行政决策特点 决策的权威性 行政决策的分类：国家决策、地方决策 第二节 行政决策体制 信息子系统 参谋子系统 二、行政决策系统 决断子系统 监控子系统 宗教领袖型 君主新政型 独裁制 军人独裁型 议会—总统制 三、行政决策体制 议会制 议会—内阁制 议会—委员会制 人民代表大会制

25. 三个基本环节 问题界定 四个主要方法 特征（3） 必须遵循的原则（5） 目标确立 主要经过环节（2） 主要方法（5） 第三节 行政决策程序 头脑风暴法 具体步骤（2） 方案设计 对演法 基本方法（3） 统摄法（比喻法或集思广益法） 主要步骤（3） 后果预测 主要方法（5） 经验判断法 方案抉择 主要环节（3） “决策树”技术 主要方法（4） 试验法 模拟法

26. 集思广益，群策群力 满意度增加，易于执行 优势（3） 领导群体决策 加强人际沟通，增强组织凝聚力 第四节 公共决策中的群体决策 劣势（9） 孔多塞标准（两两对比法） 一票否决（全体一致） 博尔达计数（偏好次序表决法） 多数规则 赞成投票制（同意表决法） 抉择规则 淘汰投票制（否定表决法） 等级决定规则 正负表决法 制衡、削弱集权式领导 认同和接受的程度较高 群体参与决策 易于贯彻执行 优势与作用（P60） 决策的满意度较高 有利于提高公共决策的有效性和合法性 应注意的问题：适合下属的成熟程度

27. 领导的含义 公共组织领导者 第一节：领导与领导者 第四章 行政领导 领导者的基本技能 我国的根本领导制度 第二节：我国行政领导制度 我国的行政领导制度 日常的行政领导制度

28. 作为管理职能的领导（P66）：1过程2艺术 权力 领导的含义 对人的认识与理解 四个基本构成要素 与组织和群体成员的联系 第一节 领导与领导者 领导的风格 职务序列：五级 内部 公共组织领导者 选任制 领导来源 外部 委任制 法定 考任制 聘任制 职务权力 领导权力 非职务权力（个人权力） 技术技能（T技能） 领导者的基本技能 人事技能（H技能） 观念技能（C技能）

29. 领导者素质的层次性（罗伯特`卡茨）

30. 我国的根本领导制度：民主集中制 第二节 我国行政领导制度 我国的行政领导制度：行政首长负责制 接待日制度 对话制度 处理行政领导者与行政 活动参与者关系的制度 咨询制度 日常的行政领导制度 信访制度 通报制度 上下级行政领导者 之间联系的制度 评议制度 协调领导班子内 部关系的制度

31. 沟通的含义 第一节 沟通 信息与沟通 第五章 沟通与协调 沟通机制 沟通类型与模式 协调的含义 第二 节 协调 协调的类型 协调的方式 协调中的若干关系

32. 1沟通的实质：信息传递和处理过程 一、沟通的含义：P74 2沟通的功用：整个系统的“神经” 含义的理解 3沟通的目的：统一思想 4沟通的要素：发送者、接收者、信息、渠道、情境 收集 加工 二、信息处理的四个环节 传递 第一节 沟通 贮存 刚性机制（制度规定） 语言约束机制 三、信息沟通机制 柔性机制 心理约束机制 正式沟通 四、信息沟通的类型 非正式沟通 聚联式 单联式 信息沟通模式 互联式

33. 是一种经常性的组织行为 是一种艺术性的组织行为 协调的含义 是一种公关性的公共组织行为 从协调的对象：（对人、对事） 从协调的范围：（内部、外部） 从协调的内容：（认识性、利益性） 第二 节 协调 协调的类型 从协调的性质：（促进式、纠偏式） 从协调的方式：（合作式、应变式） 从协调的途径：（会议、非会议） 主体合流法 中间数法 冷处理与热处理法 协调的方式 当面表态法 谈心法 跟踪处理法

34. 公共组织人力资源管理的相关概念 公共组织人力资源管理的兴起 第六章 公共组织人力资源管理 公共组织人力资源管理概述 公共组织人力资源管理的过程 我国公共组织人力资源管理模式的转变 公共组织人力资源的性质 公共组织人力资源开发的含义 公共组织的人力资源开发 公共组织人力资源开发的主要内容 我国公共组织人力资源开发 西方文官制度的形成与特点 我国公务员制度的形成和发展 公务员制度 我国公务员制度的基本内容 我国公务员制度的完善

35. 对象： 人事P85 人事行政 内涵特征 主体 相关概念 第一节 公共组织人力资源管理概述 后盾 人事行政的作用：P86 关于人的假定上 人力资源管理与 传统人事管理的区别P87 管理原则上 兴起 管理方法上 公共组织人力资源管理特征 管理内容上 管理部门地位上 公务员管理上 规划 责权分离，导致人事脱节，矛盾激化 工作职位和职责分配 过程 强化了“人治”，忽视了法治 ……P89 阻碍竞争机制发挥作用 传统政府人事管 理模式的局限性 不利于优秀人才脱颖而出， 严重阻碍人才成长 我国管理模式 的转变 人力资源管理模式在我国 政府管理中的现实意义P91

36. 生物性 公共组织人力资 源管理的性质 时代、时间性 基本性质 能动性……P92 第二节 公共组织人力资源管理 较强的法律观念 较强的政治品质、政策水平、职业道德觉悟 特殊性质 从事公共服务热情 公平、公正、公开的工作准则、作风 战略性 系统性 公共组织人力资源开发的特点 社会性 前瞻性 预测与规划 动态性 确立第一资源观念 教育与培训 确立人力资本观念 公共组织人力资 源开发的内容 选拔与使用 新观念 确立人才商品化观念 配置与管理 明确人才资源开发的特殊性 我国公共组织人力资源开发 我国公共组织人力资源开发的任务P96 加快我国公共组织人力资源开发的措施P96

37. 文官制度法律化 严格区分政务官与事务官 西方文官制度 形成与特点 强调“政治中立” 第三节 公务员制度 公开考试，择优录用……P98 我国公务员制度的建立（P99） 《公务员法》的发展与突破 我国公务员制度的发展 我国公务员制度 的形成与发展 公务员制度的优越性（P101） 动因不同 我国公务员制度与 西方文官制度的区别 基本原则不同 管理方式不同 服务宗旨和利益关系不同 我国公务员制度的基本内容（P102-104） 营造良好的社会生态环境 我国公务员制度的完善 健全法制，建立机制，改进管理，加强监督 建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍

38. 公共管理的法律逻辑 公共管理与宪法、行政法、组织法 公共管理与法律 第七章 公共管理的法律基础 公共管理与私法 行政立法 行政执法 行政立法、执法和司法 行政司法 行政管理法制化的目标 我国行政管理的法制化 行政管理法制化的主要内容 我国行政管理法制化的发展进程

39. 公共管理研究途径：管理、政治、法律 1正当法律程序 2个人应享有的实质权 利和法律的平等保护 公共管理的 法律逻辑 法律途径的核心价值 第一节 公共管理与法律 3维护社会公平 公共管理法律途径的内容：P107 宪法：是宪法的具体运用 无法律即无行政：早期是限制 行政国家与行政法：近代承认 行政权扩张 行政法治与行政法：当前寻求平衡 行政法 公共管理与 组织法：规范行政组织 控制行政组织 公法 大陆法系 私法 公共管理与私法 1将公共职能委托给私人部门 2日益倾向于以市场约束方式代替 命令—控制规则 公共管理的变革扩大 了私法的作用空间 3市场结构模式如联邦公司的应用 4协商立法等程序规则的应用

40. 主体：行政机关 含义P111 对象：具有普遍性 特征 行为：具有不可诉性 必须严格限定在法定权限范围内 第二节 行政立法、执法和司法 行政立法 根据来源不同：一般授权立法与特别授权立法 根据行政立法权的主体不同：中央行政立法、地方行政立法 种类 根据立法内容目的不同：执行性、补充性、自主性、试验性 原则：P112 系统性 职权性 特征 应时性 行政执法 外部性 原则：合法性、合理性、平等、责任、公开 方式：抽象的方式、具体的方式（刚性方式、柔性方式） 行政复议制度 主要内容： 行政听证制度 行政司法 行政裁决制度 原则：合法性原则、公平公正原则、效率原则、程序适度原则、 司法终局原则

41. 是法治国家的基本要求 法治政府的必要性 是市场经济的运行基石 是实现公共利益的保障 行政管理法 制化的目标 高效便民 合法行政 第三节 我国行政管理的法制化 法治政府的的含义 诚实守信 合理行政 权责统一 程序正当 就依法行政体制而言：政企分开…… 法治政府的目标 就依法行政主体而言：观念巩固…… 就行政法律制度建设而言：符合权限P119…… 法律至上意识 行政法治意识的培养 服务意识 责任意识 行政管理法制化的主要内容 行政管理组织的法制化 行政管理职权的法制化 行政管理程序的法制化 建设法治政府：确立依法治国的总体方略 建设责任政府：制定《行诉法》、《赔偿法》 建设有限政府：制定《处罚法》、《许可法》 我国行政管理法 制化的发展进程 建设廉洁政府：制定《监察法》、《公务员法》 建设高效政府：改革行政方式，引入私法机制 建设服务政府：确立信赖保护原则和以人为本原则

42. 公共财政的内涵与特征 公共财政管理概述 公共财政管理的内容 公共预算的含义 第八章 公共财政管理 公共预算管理的基本模式 公共预算管理 公共预算的过程 税收管理 公共收入管理 政府收费管理 公债管理 购买性支出管理 公共支出管理 政府采购管理 转移性支出管理 我国财政管理体制的沿革 转型时期我国公共财政管理的完善 我国公共财政管理体制存在的问题 转型时期我国公共财政管理的完善

43. 以弥补市场失灵为行为准则 为市场经济提供一视同仁的服务 公共财政的内涵 非市场营利性 为市场 第一节 公共财政管理概述 法治性 主体是公共部门 贯穿包括计划、资源取的分配、监督等环节在内的全过程 是一项技术性的活动 公共财政管理的特征 管理技术多元 目的是保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行 效率 公平 三大目标关系： 既统一又矛盾 公共财政管理的总体目标 稳定 首先：在政府管理中居于核心地位 公共财政管理的地位 其次：国家政治生活最主要的舞台之一 第三：是一个变动性很大的领域、因而具有更多活力

44. 计划性 透明性 全面性 权威性 政治程序性 公共预算的含义P128 特征 第二节 公共预算管理 按照不同的政府级别：中央、地方 按照不同的编制形式：单式、复式 按照不同的预算作用时间：年度、中长期 按照不同的收支管理范围：总预算、单位预算 公共预算的分类 分项排列的预算模式 规划-计划-预算模式 目标管理预算模式 零基预算模式 绩效预算模式 公共预算管理的基本模式 公开性原则 完整性原则 可靠性原则 年度性原则 法律性原则 编制原则 收入执行 支出资金拨付 预算调整 公共预算的过程 执行 决算（四阶段）：准备、编制、审查、批准

45. 税收的概念：P133 强制性 无偿性 固定性 税收的特征 课税对象与税率 税负转嫁与税收归宿 第三节 公 共 收 入 管 理 税收管理的要素 所得课税 商品（劳务）课税 财产课税 税收种类 税收管理 坚持同等税收待遇原则 坚持支付能力原则 坚持受益原则 公平征税 税收管理的核心 税收效率 政府收费的概念：P136 政府收费的特点：直接有偿性、排他性、非规范性 直接费 公共事业特种费 特许费 使用者费 政府收费的形式 政府收费管理 行政规费 司法规费 规费 公债管理（P137） 政府收费中的关键问题（P135）

46. 是国家信用的主要形式 是公共财政活动的一种特殊形式 是一种重要的经济杠杆 税收管理 公债的内涵 第三节 公 共 收 入 管 理 自愿性 有偿性 灵活性 政府收费管理 公债的特点 按公债发行地域分类：国内、国外 按举债主体分类：中央、地方 按偿还期限：短期、中期、长期 按是还允许上市流通：自由流通、非自由流通 公债的种类 公债管理 增强政府宏观经济管理能力 弥补赤字 为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金 公债的作用 公债设计 公债发行 公债流通 公债偿还 公债管理过程

47. 经济建设支出 教科文卫支出 行政管理支、国防支出 购买性支出（政府直接进入市场购买商品或劳务） 公共支出 转移性支出（政府进行非市场性再分配） 第四节 公共支出管理 采购资金的公共性 采购目标的非市场营利性 采购行为的规范性 采购主体的特定性 采购范围广、规模大、影响力大 概念：P140 政府采购特点 政府采购管理 竞争原则 公开原则 透明原则 运用商业标准原则 原则 动态性 刚性 适度性 政府采购的模式：分散采购、集中采购 特点 社会保障支出管理 社会保险 社会救助 社会优抚 社会福利 内容 转移性支出管理 财政补贴管理原因、方式P142 外援支出 债务支出 其它转移性支出管理

48. 第五节 转型时期我国公共财政管理的完善 公共财政管理体制沿革 计划型财政管理阶段（1950-1979） 1980：“划分收支，分级包干” 1985：“划分税种，核定收支 分级包干“ 1994：实行分税制 1999：正式明确提出实施…… 过渡阶段（计划型财政-公共财政管理） （1980-1998） 明确走向公共财政管理阶段（如实施收支两条线等） （1999——）（P143） 公共财政管理尚未得到全社会足够的重视 预算管理与经济社会发展存在矛盾 公共收入管理不尽合理 公共支出管理亟需规范 公共财政管理的法律制度不健全 我国公共财政管理 体制存在的问题 完善公共预算管理 加强公共收入管理 改革现行公共支出管理制度 加强对公共财政管理的审计监督 健全公共财政管理法律制度 注重信息技术在公共财政管理中的运用 转型时期我国公共财政管理的完善

49. 组织文化的特征 组织文化的类型与结构 第九章 公共组织的文化与伦理 组织文化概述 行政文化的构成 组织文化的功能 公共管理伦理的含义 公共管理伦理的类型 公共管理伦理 公共责任 公共责任的自律与他律 公共管理伦理的选择取向 公共管理伦理建设 公共管理伦理建设的途径 合理有效的行政伦理体系的形成

50. 一、组织文化的含义：P146 是组织成员的共同认知系统 是组织成员都认可的习惯性行为方式 是隐含在价值观背后的基本假设系统 是组织成员的心理契约 组织文化的特征 第九章 第一节组织文化概述 强文化 弱文化 二、组织文化类型（根据对成员影响力的大小） 器物层（表层、必要条件） 制度层（中间层、集中体现要求） 精神层（核心、是基础和原则） “三层论” 组织文化的层次 理念层 制度层 行为层 物质层 “四层说” 三、行政文化的含义：P147 行政文化的特征：历史性、阶级性、民族性、变动性、连续性 主体行政文化 客体行政文化 行政文化的关系构成 行政文化的发生性构成：行政心态、行政意志、行政规范、行政评价 一般功能 P149 特殊功能 P150 行政文化的功能