Download
1 / 14
160 likes | 397 Views
תיאוריות של אינטרס פרטי. המדינה המינהלית בעידן של הפרטה ורגולציה/עו"ד יובל רויטמן. מבוא. תיאוריות המבוססות על אינטרס פרטי – הרגולציה הממשלתית מיועדת מפרטים/קב' בחברה המבקשים למקסם אינטרס פרטי. תיאוריות האינטרס הפרטי זכו לתהודה רבה בד בבד עם התגברות התמיכה במדיניות של דה-רגולציה.
E N D
תיאוריות של אינטרס פרטי המדינה המינהלית בעידן של הפרטה ורגולציה/עו"ד יובל רויטמן
מבוא • תיאוריות המבוססות על אינטרס פרטי – הרגולציה הממשלתית מיועדת מפרטים/קב' בחברה המבקשים למקסם אינטרס פרטי. • תיאוריות האינטרס הפרטי זכו לתהודה רבה בד בבד עם התגברות התמיכה במדיניות של דה-רגולציה. • תיאוריות של אינטרס פרטי שמות דגש על "כשל רגולטורי" ושל "לכידת רגולטורים", כהצדקה לדה-רגולציה. • טענת כפירה: הנחות המוצא של תיאוריות האינטרס הפרטי אינן מסבירות את הצלחת מגמת הדה-רגולציה, על רקע הטענה כי דווקא התמשכות הרגולציה היא הנותנת מענה לאינטרסים של קב' האינטרס הפרטי.
תיאוריית הלכידה (Capture Theory) • מספר גרסאות בעלות עוצמה ומשמעות שונה. • פקיד במוסד רגולטורי שאמור לקדם את האינטרס הציבורי מפתח מערכת יחסים קרובה עם הגוף עליו הוא נדרש לפקח. כתוצאה מכך, הוא מקדם את האינטרסים של הגוף המפוקח ומעדיף אותו על פני האינטרס הציבורי. • מספר רב של טעמים היכולים להוביל ללכידה: • "דלתות מסתובבות": הרגולטור שואף לקבל עם סיום כהונתו תפקיד בכיר בסקטור המפוקח. ההגבלה באמצעות חוקי צינון שונים נותן מענה מוגבל. יתרה מכך, בחוקי הצינון יש כדי להרתיע מועמדים פוטנציאלים. בישראל – בעיה מיוחדת על רקע ריכוזיות המשק והעובדה כי ניתן לתגמל רגולטור באמצעות משרה שאינה נוגעת במישין לתחום עיסוקו השלטוני.
הרגולטור המכהן זקוק לסקטור המפוקח על-מנת להצליח בתפקידו השלטוני. • טכניקה של ציווי ושליטה – מתבססת על אינפורמציה שהרגולטור קיבל מהסקטור המפוקח. שינוי טכניקות רגולציה. • הרגולטור רוצה להתבסס על מצב של שיתוף פעולה עם הגוף המפוקח ולא על מצב של עימות "כסאות מוזיקלים". • רגולטור סקטוריאלי – מחוייב להבטחת שירות הולם בסקטור זה. לגוף המפוקח יש יכולת לגרום לשיבוש אספקת השירות ולפגוע במעמד הרגולטור יצירת איזון בין רגולטור סקטוריאלי לרגולטור כלל-משקי.
"מעגל החיים" של ועדות רגולטוריות - Bernstein • מציע תמונה סטנדרטית של שלבי חיים של רשות רגולטורית החל מתקופת ה"היריון" ועד לתקופת הזיקנה. • השלב "ההיריוני": תולדה של משבר. נובע ממאבק קבוצתי. הרגולציה היא פועל יוצא של פשרה. הרגולציה שמה דגש על מטרות קצרות טווח ולא על מטרות ארוכות טווח. • שלב הנעורים: הרשות פועלת באופן תקיף כלפי הסקטור המפוקח. הרשות חסרה ניסיון; לרשות יש מטרות מעורפלות; בחינה של סמכויות חוקיות. התנגדות מאורגנת של התעשיהשמצליחה להתגבר על ההד הציבורי שהלך ונחלש. השפעה על הרגולטורים עצמם.
שלב הבגרות: הרשות הופכת פאסיבית. מתאימה את עצמה לנסיבות. מאבדת תמיכה ציבורית ופרלמנטרית. מתבססת על תקדים ועל רוטינה. שומרת על יחסים טובים עם התעשיה. מבזבזת זמן בהליכי ליטיגציה. • שלב הזיקנה: חולשה של הרשות. הענקת מעמד של קדושה להליכים. יש הסכמה שבשתיקה עם התעשיה על-מנת לשמור על הסטטוס-קוו.סירוב של הקונגרס ולהעביר תקציבים. ירידת רמת הסגל ורמת הניהול. העדר התאמה לנסיבות המשתנות. • בכל שלב עשויות נסיבות חיצוניות לגרום לשינוי המיקום על-פני "מעגל החיים". • Posner: התייחס לשאלת מעגל החיים מנק' המבט של המחוקק. הסוכנות הממשלתית מוקמת על-ידי המחוקק על-מנת להתמודד עם בעיה מסויימת. ככל שחולף הזמן, המחוקק הולך ומאבד עניין, ואין לו זמן לפקח כראוי על הסוכנות הרגולטורית. היא חופשייה לסטות מהמטרות לשמן הוקמה מלתכחילה.
תשובות לתיאוריית הלכידה: • המדובר בהשערה בלבד ולא בתיאורייה מבוססת. • השימוש במטאפורה של שליטה אינו מדוייק. זו מערכת יחסים הדדית. • הלקוחות (הצרכנים) מבקשים להשפיע על הרגולטור ו"ללכוד" אותו. • אין לתיאוריה משמעות כאשר הרגולטור מפקח על סקטורים תעשייתיים שונים להם אינטרסים מתנגשים. • בפועל ישנם מקרים בהם רגולטורים פעלו על-מנת לקדם את האינטרס הציבורי. • ככל שהסקטור המפוקח יכול "ללכוד" את הרגולטור – מדוע לא מנע את הקמת הרגולטור מלכתחילה? ייתכן שהוא רוצה ברגולטור כנוע שמקדם את האינטרסים שלו.
תיאוריה כלכלית של אינטרס פרטי • תהליך קבלת ההחלטות הרגולטורי מוקבל לתהליך קבלת החלטות המבוססת על השוק החופשי. • השחקנים השונים – אזרחים בודדים, קב' מאורגנות, מחוקקים, רגולטורים וכו' – מחליפים טובין רגולטורים על בסיס תיאוריה של היצע וביקוש. • בצד ההיצע – ההטבות הכרוכות ברגולציה השלטונית. "המדינה על מנגנוניה השונים הינה משאב פוטנציאלי לסקטור הפרטי". • הגבלת כניסה: מניעת כניסת מתחרים חדשים לשוק מסויים. לדג', הגבלות מכסיות . מונעת כניסת של מתחרים ממדינות אחרות. "הבעיה של ישראל נובעת מכך שאין איום חיצוני על השוק המקומי מצד מדינות שכנות ושיש רגולציה שמפריעה לשחקנים קטנים להיכנס לשוק."
עידוד מוצרים משלימים והגבלת מוצרים מתחרים: יצרני החמאה יעדיפו להגביל את ייצור המרגרינה ולעודד את ייצור הלחם. • פיקוח על המחירים; קבלת פטורים מדיני ההגבלים העסקיים ועוד. • קב' אינטרס פרטי המבקשות לקדם את האינטרסים הפרטיים שלהן מאורגנות בצורה טובה יותר מקב' אינטרס ציבורי. האינטרס של כל חבר בקב' אינטרס פרטי משמעותי יותר. לכן, מוכן להשקיע ממרצו ומכספו לטובת קידום המדיניות הרגולטורית. האינטרס של כל אזרח הרבה יותר מצומצם. • אמנם סך האינטרסים של האזרחים גדול מסך כל האינטרסים של חברי קב' האינטרס הפרטי אולם ההבדל באופן בו האינטרסים מתחלקים מביא לכך שיותר קל לגבש את קב' האינטרס הפרטי ולהובילה לפעולה.
חולשת הליך הבחירות הפורמלי: הבחירות אינן כלי אפקטיבי להשפעה על המדיניות הרגולטורית בתחומים השונים. נובע, בין היתר, מבעיות אינפורמציה ובעיות קטיגוריזציה. • חולשת ההליך הפוליטי תביא לכך שהפוליטיקאים הנבחרים יפעלו להגן על אינטרסים של קב' אינטרס פרטי. • המחיר: הענקת טובות הנאה לנבחרי הציבור, לרבות תמיכה כספית המוענקת בצורות שונות וגיוס מצביעים. • השלכות חלוקתיות אך גם השלכות על הרווחה החברתית המצרפית. תיקבע מדיניות רגולטורית פחות יעילה.
רגולציה לעומת העברה כספית: • קשה להצדיק מבחינה חברתית העברת כספים ישירה מהמדינה לקב' אינטרס פרטי. רגולציה פועלת באופן יותר מתוחכם ומסווה. על אף האמור, יש דג' הפוכות (המדען הראשי במשרד התמ"ת/מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת). • הענקת תמיכה כספית תעודד כניסת מתחרים חדשים לשוק הרלבנטי. החלופה המעודפת – רגולציה המקשה על כניסת מתחרים חדשים. שטיגלר טוען כי רק בנסיבות בהן הגמישות של צד ההיצע היא מוגבלת יש העדפה להעברות כספיות ישירות, שכן אז יש מגבלות על מתחרים חדשים. • מוצר ציבורי: • פעילות קב' אינטרס פרטי לקידום רגולציה שלטונית היא מוצר ציבורי. קיימת לגביה בעיית הרוכב החופשי. • השפעת הומוגניות/הטרוגניות על בעיית הרוכב החופשי. • ניתן ללמוד על הטיית המערכת הפוליטית על בסיס אופן עיצובה. פוזנר – אצילה לרשויות רגולטוריות מלמדת על בעיית אינטרס פרטי. לא השתכנע מההצדקות של מקצועיות ואי-תלות. מהי דעתכם?
יצירת "מעגל הברזל" הכולל את קב' האינטרס הפרטי המחוקק הרשות הרגולטורית. • מה התשובות המוצעות לבעיה זו? • לא תמיד מחוקקים פועלים על-מנת לקדם את בחירתם מחדש. • לפקידי הציבור מוטיבציות שונות מקידום האינטרס האישי במובן הצר.
תיאוריה פוליטית של אינטרס פרטי • רגולציה כתוצר תחרות בין קב' אינטרס שונות על השפעה. כל קב' תיזכה במשאבים רגולטורים עד השלב שקב' אחרת מתנגדת תפעיל לחץ כדי להגביל את זכייתה של הקב' המקורית. • אין בנמצא רגולטור היכול להביא לגיבוש האינטרס הציבורי. • שאלה – האם קיימות מספיק קב' אינטרס פרטי שתאזנה זו את זו?
בג"ץ 7721/96 איגוד שמאי הביטוח • הסדר של חברות הביטוח בנושא שמאות רכב. מחלוקת לגבי השימוש בשמאי הבית. • פירוש רחב של סמכויות המפקח על הביטוח, על בסיס תכלית החוק. • בית המשפט קובע כי יש צורך לקבוע הסדר אחר, הולם יותר. • ניתוח של התיאוריה של אינטרס פרטי וסכנת הלכידה של המפקח על-ידי הסקטור הפרטי.
