L’ORGANISATION DU TRAVAIL

1. L’ORGANISATION DU TRAVAIL Repenser le travail administratif , adapter les méthodes et améliorer les performances de l’administration

2. Organisation du travail et adaptation de l’administration à son environnement  Réflexions autour du rôle du manager public et de ses spécificités

3. Introduction • La réflexion sur la modernisation de l'organisation du travail dans les administrations publiques, s'apparente à une recherche de cohérence : • cohérence des structures avec les aspirations, • cohérence des moyens avec les missions, • cohérence entre la gestion de l'urgence et la vision de long terme, • cohérence enfin entre l'unité de l'action publique et la liberté des acteurs. • Elle revêt une double dimension macro et micro administrative concernant aussi bien la structuration d’un ministère que celle du moindre de ses bureaux et services déconcentrés.

4. Service public et organisation de l’administration • La décentralisation et la déconcentration ont conduit l’administration à repenser ses modes d’intervention • Service public et usager : concept de qualité administrative •  La maîtrise des coûts et l’ allocation des ressources budgétaires • La mobilisation du potentiel humain

5. Service public et organisation de l’administration Politique RH • penser les questions d’organisation du travail et d’affectation prioritaire des ressources humaines : • priorités sectorielles, profils requis (répartitions par catégories des agents à recruter), • localisation des effectifs (partages services centraux/ services déconcentrés), priorités géographiques (milieux urbains/ monde rural), • ou encore articulation la charge d’activité et les objectifs . 

6. Service public et organisation de l’administration • La décentralisation et la déconcentration ont conduit l’administration à repenser ses modes d’intervention • Service public et usager : concept de qualité administrative •  La maîtrise des coûts et l’ allocation des ressources budgétaires • Les ressources humaines : des potentiels à mobiliser

7. Service public et organisation de l’administration • Les attentes des agents publics : • Comme dans le secteur privé, l’élévation du niveau de formation et la complexité accrue des postes de travail ont augmenté le “ nombre de gens susceptibles de penser l’organisation (ou de penser dans l’organisation). • L’administration a besoin de renforcer les démarches de management participatif pour impliquer davantage l’ensemble des personnels. • Une évolution démographique de la fonction publique propice à une réflexion générale sur l’organisation du travail : • plus de 1.700.000 agents publics avec des statuts diversifiés. • Cette tendance lourde pose la question de la gestion prévisionnelle de l’emploi

8. Politique RH Service public et organisation de l’administration • penser les questions d’organisation du travail et d’affectation prioritaire des ressources humaines : • priorités sectorielles, profils requis (répartitions par catégories des agents à recruter), • localisation des effectifs (partages services centraux/ services déconcentrés), priorités géographiques (milieux urbains/ monde rural), • ou encore articulation entre effectifs et charge d’activité. 

9. La souplesse et la proximité de l’organisation au service de la performance des administrations Une organisation du travail légitimée par le respect des principes démocratiques et la garantie contre l’arbitraire La spécificité d’une administration soumise au droit public L’organisation du travail dans l’administration demeure imprégnée par le modèle de régulation par la règle. Le droit constitue le fondement de l’action administrative : le respect de la forme est assuré et garanti par l’administration. La réalité de l’action administrative prolonge la prescription juridique, car les règles procèdent d’une libre adhésion des membres de la collectivité et protègent les citoyens contre le règne de l’arbitraire. Le principe d’un traitement égal et impersonnel appartient à la culture du service public, à laquelle les agents demeurent particulièrement attachés.

10. La souplesse et la proximité de l’organisation au service de la performance des administrations La souplesse et la proximité de l’organisation au service de la performance des administrations • La double contestation de la spécificité de l’administration : la notion d’organisation et le rôle des agents comme acteurs du changement • Peut – on soumettre l’action administrative aux démarches des entreprises? • Les agents publics doivent –ils jouer un rôle dans le processus décisionnel?

11. La souplesse et la proximité de l’organisation au service de la performance des administrations La souplesse et la proximité de l’organisation au service de la performance des administrations • En France, l’ingénieur-administrateur des Mines Fayol est le premier à appréhender l’Etat essentiellement comme une « organisation ». • Père de l’approche managériale, Henri Fayol conteste toute appréhension de l’Etat fondée sur laspécificité de l’action administrative. • Lorsque le sous-secrétaire d’Etat aux PTT, le sollicite afin de rédiger un rapport portant réforme de la régie des PTT, Fayol analyse concrètement l’organisation du travail dans une optique de prestation de services et propose la délégation de ce service public (qui conduira à la mise en place du budget annexe des PTT).

12. La souplesse et la proximité de l’organisation au service de la performance des administrations La souplesse et la proximité de l’organisation au service de la performance des administrations • A la primauté de la régulation par la règle, Fayol a opposé une véritable sociologie de l’action prolongée d’une réflexion sur la culture hiérarchique. • Dans sonAdministration industrielle et générale (1916), la fonction administrative s’incarne dans la prévision, le commandement, l’organisation, la coordination et le contrôle. • Parmi les principes qui doivent guider l’action, Henri Fayol relève la responsabilité, l’unité de direction, et l’intéressement des personnels. • A une époque où l’enjeu pour l’Etat n’était pas tant d’améliorer sa gestion que de justifier ses interventions dans de nouveaux secteurs, cette conception n’a pas emporté l’adhésion des décideurs.

13. La souplesse et la proximité de l’organisation au service de la performance des administrations La souplesse et la proximité de l’organisation au service de la performance des administrations • L’exercice de missions de service public marque la spécificité de l’action administrative : « l’Etat n’est pas une organisation comme une autre, mais une institution soumise au droit public ». • La question de l’organisation se pose de nouveau au pouvoir politique à partir des années 1970, avec l’apport d’une sociologie des organisations fondée sur l’approche de l’individualisme méthodologique. • A la différence des travaux de Fayol, centrés sur la structure, les conceptions de Michel Crozier soulignent l’importance de l’étude des stratégies des acteurs, notamment dans la conduite du changement. • Les réformes actuelles de l’organisation du travail tentent de concilier ces deux approches.

14. La souplesse et la proximité de l’organisation au service de la performance des administrations La souplesse et la proximité de l’organisation au service de la performance des administrations • Une organisation du travail qui produit vis-à-vis de l’application de la loi plus de libertés que de contraintes • Les règles hiérarchiques prégnantes • Le rapport aux usagers / Contribuables • Une « pyramide inversée » qui confère aux agents se situant au plus près du terrain l’essentiel du pouvoir. • L’intérêt général n’est plus le régulateur exclusif des comportements : il n’irrigue plus l’organisation du travail. • Un agent administratif ne peut assurer à la fois l’égalité devant le loi, la promotion de l’intérêt général et se montrer soucieux des cas particuliers qui lui sont soumis.

15. La souplesse et la proximité de l’organisation au service de la performance des administrations La souplesse et la proximité de l’organisation au service de la performance des administrations • Dans le système « militaro-hiérarchique », la profusion réglementaire et l’organisation uniforme créent paradoxalement plus de liberté vis-à-vis de la loi qu’elles n’engendrent de contraintes. • Toute la problématique de la réforme du système vise à « restituer » de la vraie déconcentration (l’autonomie des moyens), et à éliminer la « mauvaise déconcentration » (l’arbitraire), à faire s’exprimer la diversité des besoins dans la diversité de l’organisation administrative.

16. Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? • Le développement du management par objectifs: Une mise en place à plusieurs niveaux : • Entre administrations centrales et services déconcentrés, le management par objectifs a surtout été développé dans le cadre de la contractualisation entre services centraux des ministères et services déconcentrés. Diverses formules de « contrats », plus ou moins formalisés, ont été expérimentées. • des formules souples de contractualisation interne au sein des différents ministères. • Parmi d’autres, mérite d’être citée  l’expérience des contrats de performances peut constituer une piste de progrès .

17. Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? • Entre les services et leurs usagers • l’apparition de démarches qualité dans les administrations a créé un cadre propice au développement du management par objectifs. • Le service se fixe alors ses propres objectifs en tenant compte des attentes des usagers, prenant parfois des engagements formels à leur égard. • Cette démarche prend la forme de chartes (charte des usagers en France, charte des utilisateurs en Belgique, charte des citoyens en Italie) où sont consignés des principes généraux destinés à régir le comportement des administrations à l’égard des usagers et citoyens.

18. Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? • Au niveau des services, la mise en œuvre de démarches « qualité » prend en revanche une dimension très concrète, obligeant à une réflexion en profondeur sur les besoins du public et sur les voies d’amélioration de la qualité du service. • De fait, cette réflexion fait apparaître la nécessité d’une réorganisation du travail (identification des faiblesses de l’organisation, révision des procédures, nouvelle répartition du travail…).

19. Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? • Au sein de chaque service : • la généralisation du management par objectifs ne sera achevée que lorsque chaque agent public se verra assigner des objectifs personnels annualisés. • La responsabilisation par le biais de la fixation d’objectifs ne doit en effet pas s’arrêter aux seuls niveaux des services ou des directeurs, mais se diffuser dans l’ensemble des administrations.

20. Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? • Cette exigence implique que chaque responsable hiérarchique prenne le temps de rencontrer l’ensemble de ses agents pour leur fixer des objectifs individuels. • L’entretien annuel d’évaluation : outil adapté pour cela. • Ces objectifs doivent être mesurables, réalistes (sous peine de démotiver) et surtout négociés. • L’entretien annuel d’évaluation doit également être l’occasion de vérifier que les objectifs de l’année précédente ont été remplis et, le cas échéant, d’identifier les difficultés rencontrées

21. Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? • A l’étranger, la formule des agences s’avère la plus intéressante quant à la responsabilisation et à la mobilisation des agents. • Elle est développée de longue date en Suède, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni (programme Next Steps de 1988). • Les relations entre les agences britanniques et leurs ministères de rattachement sont régies par un document cadre précisant les missions de l’agence et actualisé chaque année par des objectifs opérationnels. toutefois, la délégation des responsabilités a été élargie : portée du principe d’annualité budgétaire nettement atténuée, grande marge d’appréciation du directeur de l’agence en matière de gestion des moyens et d’organisation de ses services (le civil service management code de 1996 déconcentre presque entièrement la gestion des ressources humaines, notamment la rémunération). •   Les agences ont été conçues selon une logique très proche de celle des centres de responsabilité et des contrats de service français.

22. Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? • Le développement d’une culture de pilotage • L’instauration du management par objectifs doit s’accompagner d’une clarification des missions de service public. • Il n’est possible de fixer des objectifs individuels que dans la mesure où l’organisme sait réellement ce qu’il attend de ses agents, au regard de ses propres objectifs.

23. Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? • La définition des objectifs a vocation à conférer une réelle responsabilité aux agents ou aux services auxquels ils sont assignés. • Ceci implique qu’ils soient relativement stables dans le temps et assortis des moyens nécessaires à leur réalisation. • Le principe du management par objectifs suppose également qu’une marge d’autonomie importante soit laissée à l’agent ou au service pour juger de la meilleure façon d’atteindre les objectifs, dans le respect de la légalité et des principes de bonne gestion. • Dans les relations entre ministères centraux et services déconcentrés, la tendance à la multiplication des circulaires et instructions va souvent à l’encontre de l’exigence de responsabilisation.

24. Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? • Développer les outils de pilotage • Contrôle de gestion: Le ministère français de l’équipement a mis en place d’un contrôle de gestion ou mise en place d’outils de « reporting » sur l’activité des directions départementales et régionales. • Indicateurs d’efficacité de l’activité :exemple la DGI a défini 92 indicateurs (activité, productivité, qualité…) qui font l’objet de remontées régulières, sous forme de tableaux de bord.

25. Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? • Compléter la logique hiérarchique verticale par le développement de liens horizontaux • Organiser le décloisonnement • Favoriser le travail en équipes • Développer l’interministérialité au niveau local

26. Comment passer d’une logique de prééminence des règles à une logique de résultats ? • Orienter l’organisation des administrations vers le service public de proximité • La mise à disposition des formulaires administratifs sur internet, prévue par le programme d’action gouvernemental pour la société d’information, constitue un moyen efficace de simplifier les démarches des usagers. • De même, l’accès via les sites internet à des sources documentaires permet d’éclairer le public sur les services offerts, et à améliorer leur qualité. 

27. LA DEMARCHE STRATEGIQUE

28. Démarche stratégique Traduire les missions en objectifs ( QUOI ? ) Objectifs Missions (COMMENT ? )Stratégie AVEC QUOI ? ORGANISATION STRUCTURES EQUIPEMENTS METHODES BUDGET COMPETENCES / RESSOURCES HUMAINES COMPETENCES / RESSOURCES HUMAINES

29. Les missions d’une organisation • Les missions d’un ministère ou d’un service public ne changent pas en général • Les missions doivent néanmoins être explicites, définies dans leur portée, leur champ d’application et leur finalité dans un espace administratif ou politique plus large; • Les missions ne peuvent être réalisées qu’ avec l’adaptation constante des moyens, des méthodes et des techniques

30. Traduire les missions en objectifs • Missions d’un centre éducatif : • Objectifs du centre définis en fonction • du contexte ( national, international, régional, statistiques, besoins des groupes bénéficiaires des services • De la décision politique ( en direction de la jeunesse, contraintes, déficit des structures ) • Des finalités ( culturelles, scientifiques, diffusion de connaissances, sensibilisation)

31. Comment ? • La détermination des objectifs s’appuie sur des méthodes et des démarches • Méthodes : quelles techniques utiliser? • Démarches: avec qui ?

32. LE CONTEXTE DES PROBLÈMES • Y a t’il du temps pour l’analyse? • Quelle est la portée politique du problème? • Quelles sont les positions de départ? • S’agît-il d’une question centrale? • Y a t’il un marge de décision? • Y a t’il un consensus sur la question? • Complexité de la question • Y a t’il certitude sur le cursus d’action et les résultats? • Quelles sont les valeurs concernées?

33. ÉTABLISSEMENT D’OBJECTIFS • Où êtes vous? • Où voudriez vous aller? • Qu’est-ce que vous empêche d’y aller? • Quels sont vos besoins pour y aller? • De la part d’autres organisations • De la part de votre organisation • Pouvez vous gérer d’objectifs multiples? • Qu’est-ce que c’est le succès pour vous? • Pouvez vous le quantifier? • Est-ce que le succès est assuré ou dépend de facteurs que vous ne contrôlez pas? • Quelles seront les conséquences si vous n’avez pas de succès?

34. L’expérimentation participative et la gestion flexible • Modèle adapté aux besoins de développement • Limitation de: • Capacité technique • Ressources • Autorité politique et administrative • Contexte d’incertitude

35. PROBLÈMES, OBJECTIFS, PLAN • L’analyse: • Sources d’information • Techniques d’identification de problèmes • Le contexte et la portée du problème • L’établissement d’objectifs et des priorités • L’établissement d’un plan d’action

36. MÉTHODES D’IDENTIFICATION • Sources informelles, l’attitude publique, la gestion comme artisanat • Sources administratives • Analyse démographique • Indicateurs sociaux • Techniques de réflexion • Méthode Delphi • Brainstorming • Groupe nominal • Étude de la littérature scientifique • Évaluation des politiques en cours

37. LA COMPOSANTE INSTITUTIONNELLE DE L’IDENTIFICATION DE PROBLÈMES • Qui est en charge? • Centres administratifs d’analyse • Sources externes: universités • Partenariats

38. OUTILS • État leader • Mobilise les acteurs et les ressources • S’appuie sur les structures et les agents qui ont les capacités d’action • Persuasion vs. Imposition • Coopération: les Partenariats public-privé (PPPs)

39. STRATÉGIE • Une détermination des buts de l’organisation à long terme • Une sélection des parcours ou possibilités d’action pour y parvenir • Une allocation de ressources pour obtenir ces buts

40. La planification, est-elle possible? • La planification a historiquement été un outil des pays industrialisés • Elle est fondée sur un plan qui se décompose en étapes successives mis en oeuvre avec un contrôle technique • Rationalité des acteurs • Confiance dans le comportement des agents • Existence de ressources • Scénario politique, économique et social stable

41. L’IDENTIFICATION DE PROBLÈMES • Identifier les possibilités d’action • Établir des priorités • Définir stratégiquement le rôle voulu pour l’organisation

42. LES REPERCUSSIONS DU PROBLÈME • Quelles sont les conséquences du problème • Population affectée • Niveau de signifiance des groupes affectés • Rapports avec d’autres questions • Portée de l’engagement pour l’organisation • Coût • Temps

43. SYSTÉMATISER L’ANALYSE DES PROBLÈMES

44. Priorisation d’objectifs • Éléments déterminants hors contrôle • Demande • Nécessité • Bénéfice

45. Analyse d’options et choix final

46. PLAN D’ACTIONS • Comment atteindre mes objectifs ? avec quelles solutions stratégiques • Organisation du travail • Équipements • Budget pluriannuel • Méthodes de gestion • Avec quelles compétences ? Quelle politique de Gestion des ressources humaines ?

47. La mise en oeuvre de la stratégie • Établir des cursus d’action • Identifier les responsabilités des unités • Identifier les responsabilités des individus • Contrôle et évaluation

48. APO: avantages et inconvénients • Avantages: • Améliore la direction de l’organisation • Améliore la définition de l’organisation • Développe des engagements du personnel • Améliore le contrôle • Inconvénients • Impossible sans appui du sommet • Doit être intégral • La permanence est difficile d’obtenir dans l’administration publique • Peut être mise au profit des intérêts politiques ou professionnel des dirigeants

49. Organisation du travail S’adapter à son environnement

50. Adapter son style d’organisation • Travailler avec une équipe • Organiser son temps • Gérer le changement