Від бюрократичної моделі адміністрування до нового публічного менеджменту

1. НУ «Львівська політехніка» Вища школа публічного лідерства Від бюрократичної моделі адміністрування до нового публічного менеджменту Проф. Колодій А.Ф. https://political-studies.com 19 лютого 2019 р.

2. План лекції: • Публічне адміністрування в системі державного управління • Історичні типи бюрократії. Плюси та мінуси теорії раціональної бюрократії Макса Вебера • Новий публічний менеджмент (НПМ) в теорії і практиці сьогодення • Проблеми реформування адміністрацій і залучення бізнес-структур та менеджерів

3. Урядування / Адміністрування • У(в)рядування- використання владних структур, суспільних інституцій і співробітництва для розподілу ресурсів і координації та спрямування діяльності в суспільстві або в економіці • Публічне адміністрування – технічна складова врядування, що забезпечується на професійній (неполітичній) основі • Адміністрування (словник) – професійне управління, вид організаційно-розпорядчої діяльності, спрямованої на підготовку та впровадження владних рішень

4. Публічне адміністрування Адміністрування - професійне управління, вид організаційно-розпорядчої діяльності, спрямованої на підготовку та впровадження владних рішень Публічна адміністрація – сукупність структур та повноважних осіб (публічних/державних службовців), які здійснюють державне (публічне) адміністрування (administration– в обох значеннях) (Службовців ще називаємо чиновниками)

5. Розмежування політичних та адміністративних функцій і посад • Політики, що приходять до влади через вибори, виражають волю громадян, тому їм належить право визначати стратегію розвитку, формувати публічну політику. • Бюрократія теоретично перебуває поза політикою. Вона – підпорядкований елемент у структурі держави, який повинен реагувати на імпульси з боку політичного керівництва, допомагати готувати рішення і здійснювати їх імплементацію. (Приклад – Дмитро Шимків)

6. Переплетення двох видів управлінської діяльності • Формування порядку денного п/політики (врядування) - п • Підготовка рішень - а • Прийняття рішень - п • Організація впровадження рішень - а • Моніторинг впровадження - а • Оцінювання наслідків п/політики - п

7. Різні трактування співвідношення 2-х видів управлінської діяльності У різних країнах розмежування функцій здійснюється в різний спосіб і різною мірою (Канада, Україна) Деякі теоретики публічного управління підкреслюють сумнівність чіткого поділу функцій системи управління, наголошуючи на переплетенні політичних та адміністративних функцій в усіх видах політико-управлінського процесу. Ваша думка?

8. Розмежування політичних та адміністративних функцій і посад в теорії і на практиці Як співвідносяться поняття: • Політик – урядовець • Урядовець (посадова особа) – службовець • Урядовець – бюрократ Хто кого використовує в системі врядування: • Політики управлінців чи навпаки? І що краще? Урядовець і бюрократ

9. Історичні типи бюрократії й перехідні суспільства ХХІ ст. Виконує функції: • забезпечення виконання рішень, їх втілення у життя, а також • консультування політиків перед прийняттям ними рішень Його суб’єктами є люди, що займають адміністративні посади – службовці, бюрократія, чиновники • Вони заміщуються за конкурсом • перебування на цих посадах не повинно залежати від зміни політичних керівників внаслідок виборів чи інших політичних подій і пертурбацій ----------------------------------

10. (Нео)патримоніальна бюрократія • чиновники призначаються володарем (царем, королем, а може й президентом…) зі свого кола і тільки перед ним відповідають за свої дії; • ірраціональність і повна залежність від патрона, • професійність – не головне, головне – особиста відданість

11. Раціональна бюрократія • Макс Вебер називав бюрократією раціональну форму управління державними справами, ієрархічну систему, якій властиве чітке визначення меж компетенції на кожному з рівнів, прийняття публічних рішень у строгій відповідності до порядку, встановленого законами й інструкціями.

12. Раціональна бюрократія - важливий соціальний винахід людської цивілізації. Її основні риси: • Підбір і кар’єрне зростання службовців відбувається на засадах особистих здібностей і заслуг кожного (меритократії) • Звідси – професіоналізм службової діяльності, вишколеність і раціональність службовців • ієрархізована система служби на засадах субординації • функціональний поділ праці • службова дисципліна • регламентація управлінського процесу.

13. Негативні сторони раціональної бюрократії • Зворотний бік регламентації – бюрократизм і безініціативність • високого і стабільного статусу – кастовість і відірваність від суспільства • професіоналізму й опори на знання – засекречування інформації та формальність каналів комунікації • Наслідок: поступове падіння ефективності управління через незацікавленість управлінців суттю справи і байдужість до людей

14. Бюрократизм

15. Мішель Крозьє – критик «раціональної бюрократії» • Раціоналізація досягається шляхом стандартизації і розповсюдження рутинних процедур, що гальмують розвиток • Система прийняття рішень надто ускладнена безконечними консультаціями та узгодженнями, втратою контактів з реальним життям • Знеособлюється прийняття рішень (часто невідомо, хто і як прийняв те чи інше рішення) • Зростає відчуженість керівників та підлеглих • Відповіддю є нарощування регламентацій і правил, а також чисельне зростання бюрократії, що ще більше посилює процес бюрократизації.

16. Де шукати рішення проблем бюрократизації? • Вебер: допомогти в управлінні публічною сферою можуть тільки наука та політика. • Що вони дають: наука – нові знання про суспільство і нові технології управління • Демократична політика – збільшує вимоги підзвітності адміністрацій виборним органам і громадам, спонукає до децентралізації, розширює поінформованість громадськості, може зменшувати тривалість перебування бюрократів на посадах. • Але не все так просто… Чого вони не дають?

17. Критики концепції раціональної бюрократії знайшли рішення • поставивши завдання створення „уряду, що працює краще і коштує менше”, вони запропонували: • запроваджувати в публічне управління стимули та механізми бізнес-менеджменту, який дає кращі результати • йти шляхом заміни регламентації конкуренцією, ієрархії та дисципліни - свободою й переконанням, на контрактній основі залучати приватні фірми та ГО для надання адміністративних послуг

18. Особливості НПМ • Відокремлення формування політики від оперативного управління • Орієнтація на досягнення результату • Орієнтація на громадянина як споживача і клієнта • Децентралізація і деконцентрація (орієнтація на невеликі, гнучкі організаційні структури) • Конкуренція (змагальність як стимул) • Залучення структур і осіб з приватного й громадського секторів до надання послуг • Чітке відокремлення виконавських структур від органів прийняття рішень • Уповноваження всіх членів організації відповідно до переліку обов’язків та персональної компетенції

19. Елементи парадигми НПМ • Дебюрократизація / Внутрішня дерегуляція • Підзвітність на основі результатів • Маркетизація • Поділ на покупця / постачальника • Договірність відносин (контракти) • Агенції • Аутсорсинг

20. Головна відмінність нового публічного менеджменту від традиційного адміністрування

21. Користь НПМ для місцевого самоврядування • Відродження політики на місцевому рівні (більше повноважень – більше влади, більше можливостей) • Органи місцевої влади - ініціатори розвитку громади • Органи місцевої влади - постачальники якісних послуг через нові гнучкі механізми, що їх пропонує НПМ • Прозорі процеси, підзвітність та демократичний діалог

22. Новий публічний менеджмент перестає бути новим • НПМ почав формуватися в 1970-і роки як парадигма модернізації уряду, системних реформ у сфері публічного адміністрування • А утвердився у 1980-і роки як сучасна модель публічного адміністрування, яка з часом перестала бути новою • Спочатку ця модель набула поширення в Австралії, Великій Британії, Новій Зеландії, Швеції та США. Але згодом поширилась практично на всі країни Заходу, а також впроваджується в нових державах і молодих демократіях

23. Механізми НПМ на місцях • Децентралізація і деконцентрація дають більше автономії місцевій владі • Аутсорсинг – передача виконання деяких видів робіт від органів місцевого самоврядування у приватний сектор, створення змішаних підприємств для надання послуг та використання можливостей НПО економлять ресурси і дає кращу якість послуг • Труднощі пов’язані з ресурсами і масштабом діяльності

24. Критика НПМ • Подорожчання послуг • Слабка орієнтації на моральні цінності пов’язані із служінням суспільству • Ослаблення впливу держави на процес управління, труднощі узгодження позицій з партнерами та децентралізованої відповідальності • У нерозвинених демократіях зі слабкими традиціями ринку й правових відносин сюди з часом перекочовує багато недоліків попередньої системи адміністрування

25. Питання для роздумів: • Чи можливий і чи потрібен на сучасному етапі перехід до системи раціональної бюрократії (за Максом Вебером) в Україні? • Чи знаєте ви приклади НПМ в Україні і наскільки цей досвід є успішним? • Які, на Вашу думку, можуть бути головні перешкоди для впровадження НПМ в сучасній Україні?

26. Література • Бейко О.В. Механізми вдосконалення управління на місцевому рівні та наближення його до європейських стандартів. – URL: http://www.academy.gov.ua/ej1/txts/Beyko.htm • Вебер М. Бюрократия // Классики теории государственного управления: американская школа / под. ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. – М.: Изд-во МГУ, 2003. – 800 c. • Енциклопедія державного управління : у 8 т. – Т. 8: Публічне врядування / наук.-ред. кол. : В. С. Загорський [та ін.] – Львів : ЛРІДУ, НАДУ, 2011. – 712 с. • Єгіозар’ян Артур. Реалізація принципів нового публічного менеджменту та належноговрядування в сучаснихзахідних моделях державного управління // Державнеуправління та місцевесамоврядування. – 2015, вип 4.(27). – С. 23-31. http://www.dridu.dp.ua/vidavnictvo/2015/2015_04(27)/5.pdf • Запровадження нової системи публічного менеджменту в місцевому самоврядуванні (реф., але досить якісний) – URL: http://www.ukrreferat.com/index.php?referat=66140&pg=17 • Кристовскі К. Адміністративні еліти і ефективна держава. – „Ї”. – 2006. – Ч. 45: У пошуках втрачених еліт. – С. 146-151. – URL: http://www.ji.lviv.ua/n45texts/krystowski.htm • Малиновський В. Я. Публічна служба в Україні : підручник. Малиновський В. Я. — Київ: Видавничий дім «Кондор», 2018. — 312 с. • Основи демократії. Підручник для студентів вищих навчальних закладів / За заг. ред. А.Ф. Колодій. Третє видання, оновлене і доповнене. Розділ 15. Бюрократія і демократичне управління. — Львів: Астролябія, 2009. — С440-479.

27. Література (продовження) • Definition of basic concepts and terminologies in governance and public administration. Compendium of basic terminology in governance and public administration [Electronic resource] // United Nations : Economic and Social Council. Committee of Experts on Public Administration. Fifth session. New York, 27-31 March 2006. Agenda item 5. (E/C.16/2006/4)/ – URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan022332.pdf. • Hood, Christopher. The “New Public Management” in the 1980s: Variations On A Theme / London School of Economics and Political Scince / Accounting, Orgainisations and Society, Vol. 20, No. U3, pp. 93-109, 1995 Vol. 20, No. U3, pp. 93-109. – URL: https://pdfs.semanticscholar.org/2807/1401574fd01fb00345dcba852f216a825e37.pdf • Hood C. A public management for all seasons? – URL: http://newdoc.nccu.edu.tw/teasyllabus/110041265941/Hood%20NPM%201991.pdf • Hood C. Public Management, New / C. Hood [Electronic resource] // International Encyclopedia of the Social & Behavioral Sciences. – Elsevier Science Ltd., 2001 – Mode of access: http://www.christopherhood.net/pdfs/npm_encyclopedia_entry.pdf • Lane, Jan-Erik. New Public Management. – Routledge, 2000. 242 pgs. • New Public Management: Emergence and Principles / authors: Nazmul Ahsan Kalimullah, Kabir M. Ashraf Alam, M. M. Ashaduzzaman Nour. – BUP JOURNAL, Volume 1, Issue 1, September 2012 (BUP – Bangladesh University of Professionals) – URL^ https://www.pravo.unizg.hr/_download/repository/1-22.pdf • Osborne, D. and Ted Gaebler. Reinventing Government. – Reading. Massachusetts, Addison-Wesley, 1993. • Vabø, Mia. New Public Management. The Neoliberal Way of Governance. - Rannsóknarritgerðir / Working papers; nr. 4 2009 (critical) – URL: https://thjodmalastofnun.hi.is/sites/thjodmalastofnun.hi.is/files/skrar/working_paper_4-2009.pdf