10 de diciembre de 2012

1. ANÁLISIS DE LA EVASIÓN Y LA ELUSIÓN EN EL PAGO DE LAS COTIZACIONES PREVISIONALES Y MEDIDAS DE POLÍTICA PÚBLICA PARA SUPERAR SUS CAUSAS 10 de diciembre de 2012

2. Objetivo General del Trabajo: • Disponer de un diagnóstico y conocimiento detallado de evasión y elusión en las cotizaciones previsionales, y entender la mecánica de las relaciones laborales y económicas en que estas ocurren, tanto en el sector privado como estatal. • Lo anterior con el objeto de entregar al Consejo Consultivo Previsional y la Comisión de Usuarios los antecedentes necesarios para proponer medidas que minimicen la subdeclaración o evasión en el pago de las cotizaciones previsionales, a través de herramientas de fiscalización y normativas.

3. Objetivo Específico i. Realizar un análisis de la actual institucionalidad encargada de regular, fiscalizar y sancionar, y las herramientas técnicas con que cuenta para esta labor. Objetivo Específico ii. Identificar, describir y analizar la evasión y/o elusión del pago de las cotizaciones previsionales. Lo anterior distinguiendo tanto el tipo de trabajadores, como las características de las empresas y del sector de la economía donde se desenvuelven. Objetivo Específico iii.Evaluar la fiscalización efectiva que se realiza. En particular, cómo opera, qué rol juegan las distintas instituciones, y las restricciones operativas que enfrentan. Objetivo Específico iv. Proponer indicadores que permitan monitorear la magnitud de la evasión y/o elusión de las cotizaciones previsionales por cada una de las categorías económicas exploradas con anterioridad.

4. Objetivo Específico v. Analizar el proceso de cobranza judicial de cotizaciones en cuanto a los tópicos efectividad, capacidad y entregar propuestas para su mejora y/o reforma. Objetivo Específico vi. Realizar un análisis específico sobre el tema de DNP y DNPA. Objetivo Específico vii.Proponer un conjunto de políticas que permitan mejorar la fiscalización de la evasión y elusión en el pago de las cotizaciones previsionales o generar incentivos que conduzcan a reducir estas prácticas en determinados sectores de la economía. Objetivo Específico viii. Evaluar y proponer medidas sobre cómo es posible de hacer a los trabajadores más partícipes de este proceso de información y cobranza en casos de elusión y/o evasión de cotizaciones previsionales.

5. Categorías de evasión y elusión de cotizaciones previsionales • Trabajadores Asalariados sin Contrato: Evasión Laboral • Trabajadores Asalariados con Contrato y sin Cotizaciones al Sistema de Pensiones: Evasión Previsional • Trabajadores Asalariados, con Contrato, que Cotizan Sobre una Renta Inferior a la Remuneración Real: Elusión Previsional • Trabajadores Remunerados Bajo la Modalidad de Honorarios y Cuyo Vínculo Laboral Corresponde al de un Trabajador Asalariado: Elusión Laboral

6. Institucionalidad

7. Marco institucional • Superintendencia de Pensiones Regulan • Dirección del Trabajo Fiscalizan • Tribunales de Justicia Poder autónomo • AFPs (Provida y Planvital) • PreviredEjecutan • Empresas de cobranza

8. Resumen de marco regulatorio Puesto el foco en las atribuciones: Hay facultades para regular? Sí Hay facultades para sancionar? Sí Hay facultades para fiscalizar? Sí, pero hay deficiencias (acceso a información por parte de la DT) Hay facultades para coordinar? No

9. Síntesis y Conclusiones • Se observa una separación institucional considerable, respecto del ámbito del control y la fiscalización de las categorías de evasión y elusión: • La DT a cargo de: Evasión Laboral, Elusión Previsional trabajadores asalariados, Elusión Laboral trabajadores independientes (categorías 1, 3 y 4). • SP-AFP a cargo de: Evasión Previsional (DNP, DNPA) categoría 2.

10. Síntesis y Conclusiones • La DT aparece como responsable de un segmento mayor de la evasión, con mayor complejidad, por su heterogeneidad y dificultades de fiscalización (menos información). • La DT declara contar con menores recursos humanos, materiales y en términos de herramientas de fiscalización (información y sistemas), en relación a la institucionalidad a cargo de la Evasión Previsional.

11. Síntesis y Conclusiones • Se suma a esto el hecho de que la DT trabaja en un espacio de menor densidad institucional y, por tanto, recursos disponibles: • En materia de Evasión Previsional se cuenta con: SP, 6 AFPs, Previred, empresas de cobranza. • La DT realiza sus labores en forma autónoma. • Adicionalmente, respecto de la institucionalidad ligada a la Evasión Laboral (DT) se declara que no hay coordinación reciente con los tribunales de justicia. • Tampoco existe un canal formal de coordinación DT-SP.

12. Síntesis y Conclusiones • La separación de ámbitos de fiscalización puede generar pérdidas relevantes en sus resultados. • Al menos puede señalarse que es altamente probable que segmentos de trabajadores con características de vulnerabilidad y en cierto tipo de empresas en que trabajan, transiten regularmente en las distintas categorías de evasión y elusión. • La segmentación no permite identificar esta situación, restando efectividad a la fiscalización (focalización de los recursos de fiscalización, operaciones conjuntas, seguimiento de trabajadores y empresas).

13. Síntesis y Conclusiones(Incentivos institucionales) ¿Quién es el dueño del tema? • A nivel normativo, NO existe un responsable final en materia de control y fiscalización de cotizaciones previsionales. Ámbitos separados: • SP + AFPs + Previred + empresas de cobranza • DT • Declaraciones formales e indicadores de desempeño, en la misma línea, no revelan a un “propietario del tema”.

14. Síntesis y Conclusiones(Incentivos institucionales) ¿Quién es el dueño del tema? • En el ámbito de la evasión previsional cada AFP es responsable por las cotizaciones de sus afiliados, para lo que cuenta con atribuciones. • Sin embargo, las AFP no son entidades con atribuciones y recursos para llevar a cabo la coordinación completa del proceso de control y fiscalización: • Claramente no tienen atribuciones normativas. • No cuentan con el estatus institucional para tener una vinculación con los tribunales de justicia que permita hacer un seguimiento estrecho de las causas, proponer cambios en los procedimientos, allegar recursos para cristalizar estos cambios. • No cuentan con atribuciones para reunir la información pública y privada que les permita realizar una mejor fiscalización. • Por el contrario, son entidades reguladas, en este sentido, acatadoras de normativa impuesta por otros.

15. Síntesis y Conclusiones(Incentivos institucionales) Declaraciones de Prioridad Institucional • En las declaraciones formales no hay una mención expresa al control y fiscalización de cotizaciones previsionales en las entidades participantes de los procesos. Exc.: PREVIRED. • De las entrevistas, la fiscalización y cobranza aparece como un tema muy relevante e incidente en la gestión tanto de la SP, de las AFP, como de PREVIRED. • En la DT no aparece que este sea un tema central. Las infracciones sancionadas por no declarar cotizaciones, aunque están en el ranking de las 30 más frecuentes, sólo representan el 2,1% del total.

16. Síntesis y Conclusiones(Incentivos institucionales) Atribuciones y Recursos • Existen atribuciones regulatorias y sancionatorias. Se debe profundizar atribuciones en coordinación y acceso a información. • En materia de recursos disponibles, dos realidades distintas: • SP + AFPs + Previred + empresas de cobranza • DT (declara déficit)

17. Síntesis y Conclusiones(Incentivos institucionales) Incentivos remuneracionales • No existen incentivos remuneracionales asociados al tema. • Sí hay incentivos institucionales: - Comisiones AFP - ICSA - Costas de cobranza

18. Cuatro ideas centrales • No existe un responsable final en materia de control y fiscalización de cotizaciones previsionales, que rinda cuentas por el control de la evasión y elusión en su conjunto. • Los ámbitos de fiscalización están separados en dos institucionalidades, que no están coordinadas, lo que se puede traducir en pérdidas respecto de los resultados finales. • La fiscalización de la evasión y elusión de mayor peso y complejidad está a cargo de una institucionalidad que declara fuertes déficits. • La fiscalización de la evasión previsional está finalmente en manos de las AFP, entidades que no parecen tener el estatus institucional suficiente para realizar esta labor.

19. Análisis cuantitativo de la evasión y elusión y Propuesta de indicadores

20. 1. Definiciones Evasión Laboral (EvL): corresponde a la situación en que un trabajador asalariado no tiene contrato con su empleador. Evasión Laboral Previsional (EvLP): corresponde a la situación en que un trabajador asalariado no tiene contrato con su empleador ni tampoco recibe el pago de sus cotizaciones previsionales

21. 1. Definiciones Evasión Previsional (EvP): corresponde cuando a un trabajador asalariado con contrato no se le realiza el pago de sus cotizaciones previsionales Evasión Previsional Total (EvPT): incluye la evasión laboral y la evasión previsional.

22. 1. Definiciones Elusión Previsional (ElP): corresponde a la situación en la que legalmente el empleador cumple con contratar al trabajador y pagar cotizaciones previsionales, sin embargo, realiza un pago de cotizaciones por un salario menor que el recibido por el trabajador.

23. 2. Resultados Agregados: 2003 a 2011 Cantidad de Asalariados y Servicio Doméstico en situación de evasión laboral y previsional (CASEN 2003 al 2011)

24. 2. Resultados Agregados: 2003 a 2011 Indicadores Evasión Laboral y Previsional Asalariados (CASEN 2003 al 2011)

25. 2. Resultados Agregados: 2003 a 2011 Indicadores Evasión Laboral y Previsional Servicio Doméstico (CASEN 2003 al 2011)

26. 2. Resultados Agregados: 2003 a 2011 Indicadores Evasión Laboral y Previsional Asalariados y Servicio Doméstico (CASEN 2003 al 2011)

27. 2. Resultados Agregados: 2003 a 2011 Indicadores Evasión Previsional Total y Elusión Previsional Asalariados (EPS 2004, 2006 y 2009)

28. 3. Indicadores para grupos de interés Indicador de Evasión Laboral Previsional Sector Económico (Casen 2003 a 2011)

29. 3. Indicadores para grupos de interés Indicador de Evasión Laboral Previsional Tamaño de la empresa (Casen 2003 a 2011)

30. 3. Indicadores para grupos de interés Indicador de Evasión Laboral Previsional Quintil de ingresos (Casen 2003 a 2011)

31. 3. Indicadores para grupos de interés Indicador de Evasión Laboral Previsional Sector Económico y Tamaño de la empresa (Casen 2003 a 2011)

32. 3. Indicadores para grupos de interés Indicador de Evasión Previsional Sector Económico y Tamaño de la empresa (Casen 2003 a 2011)

33. 3. Indicadores para grupos de interés Indicador de Evasión Laboral Sector Económico (Casen 2003 a 2011)

34. 3. Indicadores para grupos de interés Indicador de Evasión Laboral Tamaño de la empresa (Casen 2003 a 2011)

35. 3. Indicadores para grupos de interés Indicador de Evasión Laboral Quintil de ingresos (Casen 2003 a 2011)

36. 3. Indicadores para grupos de interés Indicador de Evasión Laboral Sector Económico y Tamaño de la empresa (Casen 2003 a 2011)

37. 3. Indicadores para grupos de interés Indicador de Evasión Previsional Sector Económico (Casen 2003 a 2011)

38. 3. Indicadores para grupos de interés Indicador de Evasión Previsional Tamaño de la empresa (Casen 2003 a 2011)

39. 3. Indicadores para grupos de interés Indicador de Evasión Previsional Tipo de contrato (Casen 2003 a 2011)

40. 4. Conclusiones Análisis Cuantitativo • Uno de cada 5 trabajadores asalariados se ve afectado por el fenómeno. • Es necesario mejorar su monitoreo, cuantificación, y reducir esta tasa. • Los números bajan entre 2003 y 2006, sin embargo, se reactivan (en general) en el año 2009 con la crisis. • Hay que estar atentos frente a los ciclos económicos.

41. 4. Conclusiones Análisis Cuantitativo • Los trabajadores del sector agricultura son los que se ven mayormente afectados tanto por evasión laboral como evasión previsional, lo que se ve acentuado en las empresas de menos de 10 trabajadores. • Los trabajadores del sector construcción, también presentan una mayor incidencia de ambos fenómenos.

42. 4. Conclusiones Análisis Cuantitativo • El fenómeno no es homogéneo en el mercado del trabajo. Se concentra en: • Algunos sectores económicos: Agricultura, Construcción, Comercio, y Transporte. • Empresas de menos de 10 trabajadores: 2 a 5 trabajadores y 6 a 9 trabajadores. • Mayor en mujeres que en los hombres • Trabajadores pertenecientes a los quintiles de menores ingresos presentan mayor evasión total que los de mayores ingresos.

43. 4. Conclusiones Análisis Cuantitativo • Junto con evidenciar lo marcado del fenómeno para algunos segmentos del mercado del trabajo, este análisis, y su seguimiento en el tiempo, permite a la institucionalidad encargada del control y la fiscalización de las cotizaciones previsionales, rediseñar, focalizar, y evaluar sus acciones, de manera de mejorar la efectividad y reducir el nivel de evasión previsional total. • Las cifras presentadas en este reporte confirman la necesidad de reformar desde políticas públicas la institucionalidad pública responsable de coordinar y gestionar las actividades que conduzcan a una reducción de la evasión previsional total.

44. 4. Conclusiones Indicadores • De deben disponer de fuentes de información de manera constante y consistente en el tiempo que proporcionen los valores para el numerador y denominador de cada uno de los indicadores. • Los valores del numerador y denominador de un indicador deben ser obtenidos de la misma fuente.

45. 4. Conclusiones Indicadores • Las fuentes de información que se pueden utilizar para construir estos indicadores son: • CASEN: indicadores de evasión laboral y previsional con frecuencia bi-anual antes del 2011 y anual desde esta fecha. • EPS: indicadores de evasión laboral y previsional, y elusión previsional con frecuencia cada dos o tres años. • Encuestas Empleo INE: evasión laboral con frecuencia trimenstral

46. Evaluación de la fiscalización efectiva. Análisis de procesos

47. 5. Identificación de puntos críticos 5.1 Respecto de la Dirección del Trabajo 1. La fiscalización de la DT es principalmente reactiva. Es así que las denuncias representar en torno a un 75% del total de actuaciones en terreno. En el ámbito previsional prácticamente no hay planes de fiscalización, sino que solo se actúa por denuncias o se detectan incumplimientos en el contexto de la fiscalización de otras materias. Se debería evolucionar hacia una fiscalización mayoritariamente preventiva, en donde las denuncias sean cada vez menos y se resuelvan con menos recursos. 2. En la actualidad la DT prácticamente no recibe información de terceros para apoyar la selección de casos a fiscalizar; tampoco solicita información periódica y sistemática a los empleadores. Ni siquiera se dispone de un directorio con el universo de empresas. Esta falta de información impide aplicar criterios de riesgos individuales en la generación de programas de fiscalización.

48. 5. Identificación de puntos críticos 5.1 Respecto de la Dirección del Trabajo 3. Una excepción a lo anterior es un plan de fiscalización de informalidad, en el ámbito de lo que se ha definido como elusión previsional, cuando los trabajadores son remunerados bajo la modalidad de honorarios, manteniendo un vínculo laboral correspondiente al de un trabajador asalariado. El plan, que se ha realizado dos veces, consiste en pedir información al Servicio de Impuestos Internos, sobre empresas que tienen trabajadores a honorarios y que cumplen ciertas condiciones que son indiciarias de la infracción. El plan ha sido calificado como exitoso. 4. El uso potencial de bases de datos para la fiscalización representa una oportunidad de introducir un cambio radical en la actividad de creación de planes y, por ende, una mejora significativa en el cumplimiento. Además, el uso de información permitiría disminuir apreciablemente los recursos destinados a atender cierto tipo de denuncias, los que podrían ser reorientados para aumentar las fiscalizaciones de oficio, produciendo de esta manera un círculo virtuoso.

49. 5. Identificación de puntos críticos 5.1 Respecto de la Dirección del Trabajo 5. Para lograr lo anterior, se estima conveniente actualizar las atribuciones de la DT para requerir información de tercero. Se podría establecer una facultad genérica que dote de suficiente flexibilidad a la DT para requerir información, o bien, confiriendo atribuciones específicas sólo para aquella información que se determine necesaria, como por ejemplo, información de carácter tributario que podría proveer el SII. 6. La DT no está aplicando algunas de las sanciones que se contemplan en el ámbito previsional, lo que lógicamente no contribuye a reducir la evasión previsional. Es el caso de la multa por declaración y pago fuera de plazo, la que sólo se aplica cuando se detecta como parte de una fiscalización, pero no se aplica masivamente a los casos reportados por las administradoras. Tampoco se aplican masivamente las sanciones por declaraciones erróneas o incompletas.

50. 5. Identificación de puntos críticos 5.1 Respecto de la Dirección del Trabajo 7. El actual sistema de sanciones no genera los incentivos para ir reduciendo los incumplimientos. Existen diversas normas que permiten atenuar las multas, como por ejemplo, el otorgamiento a las MIPES de un plazo para corregir la falta, sin aplicación de multas, lo que significa que el poder disuasivo es nulo. También está la posibilidad de remplazar las multas por acciones de capacitación. 8. Un análisis somero de la información pública sobre remuneraciones del sector público permite concluir que los fiscalizadores de la DT tienen, en promedio, remuneraciones bastante inferiores a las de otras entidades fiscalizadoras, como el SII y la Superintendencia de Pensiones. Si se quiere contar con una DT más efectiva en su rol de fiscalizador de la evasión previsional, es importante avanzar en la profesionalización de los inspectores y el pago de remuneraciones consistentes con ello.