La agenda política sobre migraciones en la región sudamericana: una visión crítica

1. II Taller sobre Migración y Desarrollo: “Agendas de desarrollo, movilidad humana y sociedad civil transnacional en Suramérica” Caracas, 24 y 25 de abril de 2008 La agenda política sobre migraciones en la región sudamericana: una visión crítica Eduardo E. Domenech Centro de Estudios Avanzados Universidad Nacional de Córdoba Argentina

2. Presentación La emergente agenda mundial sobre migraciones internacionales La agenda política sobre migraciones internacionales en Sudamérica La nueva política migratoria en la Argentina

3. La agenda mundial sobre migraciones • Impulsada y liderada por agencias internacionales que forman parte de las estructuras hegemónicas del sistema mundial • Reconfiguración del orden internacional y crisis de legitimidad de organismos internacionales: nuevas estrategias políticas • Inter/transnacionalización de la política migratoria • Creciente número y diversidad de actores políticos involucrados: organismos internacionales, Estados nacionales y organizaciones de la sociedad civil • Conformación de relaciones y redes transnacionales

4. “En el plano nacional, gracias a su extensa red de oficinas en 118 países del mundo, la OIM se encarga de concienciar a todas las autoridades locales pertinentes sobre el Diálogo de Alto Nivel y ayuda a los países a definir una postura coherente al respecto. Entre esas actividades cabe señalar la organización de eventos nacionales (seminarios, mesas redondas, etc.) para fomentar la deliberación de los temas atinentes al Diálogo antes mencionado. Dichas iniciativas se realizan en cooperación con las autoridades gubernamentales, las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales pertinentes y, donde quiera sea posible, con las ONG, la sociedad civil y el sector privado. En lo que respecta al plano regional y mundial, la OIM está patrocinando varios acontecimientos que se centran en los temas generales y aspectos específicos del Diálogo de Alto Nivel, incluidos la migración laboral, las repercusiones de las remesas en el desarrollo, las diásporas y la feminización de la migración” (OIM, La OIM y el Diálogo de Alto Nivel sobre la Migración Internacional y el Desarrollo)

5. Asume perspectiva basada en la noción de gestión de las migraciones: imposibilidad de controlar “eficazmente” los flujos migratorios (realismo), especialmente aquellos de carácter “irregular” • Se desplaza la noción de “problema” o “amenaza” asociado a las migraciones; migración como “oportunidad”: ventajas, aportes o beneficios de la migración • Se distingue entre los flujos migratorios “deseables” y “no deseables” para “el desarrollo” en función de su carácter ordenado/desordenado, voluntario/forzoso y reducido/masivo • Reproducción de la lógica costo-beneficio

6. Temáticas prioritarias: derechos humanos de los migrantes; migración laboral e irregular; desplazamientos forzosos; tráfico y trata de personas; remesas; seguridad nacional e internacional; gobernabilidad de las migraciones • No se trata de una visión integral ni unívoca: su desarrollo difiere según los intereses de los actores sociales involucrados y las especificidades del contexto sociohistórico • Creación y consolidación de espacios supranacionales de carácter intergubernamental e instancias consultivas no vinculantes: GCIM; IB; GMG; HLD; CRM; CSM • Relación global-local: lineamientos mundiales, casos locales “exitosos” y “buenas prácticas” • Relación Norte-Sur: adopción de recomendaciones: países periféricos

7. La agenda sudamericana sobre migraciones internacionales • Consolidación de nuevo orden mundial: cambio en las lógicas con que tradicionalmente se han definido las políticas migratorias; idea de corresponsabilidad y búsqueda de consenso entre países de origen y de llegada (Mármora) • Cambios en el discurso político sobre migraciones internacionales en el orden regional y nacional: perspectiva del control y la seguridad / perspectiva de los derechos humanos; discusión y reformulación de políticas migratorias nacionales • Procesos de integración económica subregionales (CAN y Mercosur); foros consultivos regionales sobre migraciones (CSM, EIM)

8. Prioridades CAN y Mercosur: migraciones internacionales dentro de asuntos sociolaborales: “libre movilidad de la mano de obra”; “migraciones laborales” Prioridades CSM: a) promoción de los derechos humanos de los migrantes y sus familias, b) vinculación entre los nacionales en el exterior y sus países de origen, c) inserción de los migrantes en los países de destino, d) regularización migratoria, e) gobernabilidad de los flujos migratorios, f) generación de información y conocimiento acerca de los procesos migratorios intraregionales y extraregionales, g) modernización de las administraciones nacionales migratorias, h) actualización de las legislaciones migratorias nacionales.

9. Ciudadanización de la política migratoria: creciente participación de OSC y reconocimiento/extensión formal de derechos; respuesta al fortalecimiento de medidas restrictivas en UE y EEUU; espacio “ganado por convicción” y “cedido por conveniencia” • Predominio de la perspectiva interdependentista: diálogo, cooperación, equilibrio; (des)articulación regional/nacional • Estrecha relación entre lineamientos de organismos internacionales/regionales y preocupaciones estatales: DDHH, migración y desarrollo, gobernabilidad de las migraciones (VI CSM) • Articulación entre agenda internacional/regional: perspectiva de la gestión de las migraciones

10. Los cambios en el campo de las políticas migratorias regionales se inscriben en un proyecto político que se presenta como “alternativo”, pero que en el fondo no conlleva una reformulación de los modelos de desarrollo dominantes.

11. La nueva política migratoria en la Argentina • Históricamente el discurso oficial ha oscilado entre una visión que contempla la inmigración como “contribución” o “aporte” y otra que la concibe en términos de “problema” o “amenaza” • Más allá de la política permisiva o restrictiva desarrollada en el país, distintas fórmulas de exclusión han tenido lugar a lo largo de toda la historia migratoria argentina y al Estado como uno de sus principales promotores • Preferencia por las corrientes migratorias europeas (a su vez, algunas de ellas en particular) frente a las latinoamericanas • Los criterios de clasificación se basaron no sólo en el origen de los flujos migratorios, sino también en su composición: los enfermos, los viejos, los discapacitados y los anarquistas engrosaron también la lista de los inmigrantes “indeseables”

12. Actualización de los discursos y políticas de exclusión, resurge la figura de la inmigración como “problema” o “amenaza” • Desde determinados ámbitos del Estado se asociaron los problemas sociales y económicos a la inmigración: los inmigrantes limítrofes como responsables de los efectos provenientes de las reformas económicas implementadas en la Argentina bajo el paradigma neoliberal • A inicios de la presente década se advierte un giro significativo en la retórica del Estado respecto a la inmigración: inauguración de una retórica de la inclusión frente a la retórica de la exclusión predominante en la década de los noventa • El discurso oficial actual no se apoya en la figura de la inmigración limítrofe como “problema” o “amenaza”: se destaca el aporte o la contribución en el campo de la economía y la cultura

13. La ruptura más evidente la constituye la introducción de la perspectiva de los derechos humanos y el consecuente abandono de la doctrina de la seguridad nacional, el logro político más destacable La incorporación de la noción de “ciudadanía comunitaria” constituye otro de los quiebres con la tradición del pensamiento migratorio argentino La adopción del pluralismo cultural muestra continuidades significativas: la penetración del discurso pluralista en distintos organismos estatales no ha supuesto el abandono de las ideas asimilacionistas

14. La nueva Ley de Migraciones La sanción de la nueva ley de migraciones (Ley Nº 25.871) en diciembre de 2003 resulta un vuelco decisivo en materia de políticas migratorias Derogación de la Ley Videla de 1981, basada en la doctrina de seguridad nacional, y adopción de la perspectiva de los derechos humanos En su elaboración, aparte de los organismos del Estado, intervinieron diversas organizaciones de la sociedad civil: organizaciones de derechos humanos, instituciones de la Iglesia Católica, representantes de colectividades de inmigrantes, sindicatos y especialistas en migraciones. Con la aprobación de la nueva ley de migraciones (2003) la migración es reconocida como un derecho humano y los migrantes como sujetos de derecho

15. El derecho a la migración es considerado “esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo garantiza sobre la base de los principios de igualdad y universalidad” (artículo 4) El Estado se compromete a velar por los derechos económicos, sociales, culturales y políticos de los migrantes reconocidos en la normativa nacional e internacional Establece una serie de lineamientos que facilitan la admisión, el ingreso y la permanencia de los migrantes así como su acceso a servicios sociales básicos como salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social, independientemente de la condición de “regularidad migratoria” en algunos casos El modelo de sociedad que subyace a esta ley remite a “una sociedad multicultural, integrada en la región e inclusiva, que respeta los derechos de los extranjeros y valora su aporte cultural y social” (Novick, 1994)

16. La nueva política migratoria argentina: tensiones y contradicciones 1. Se promueve el enfoque de los derechos humanos de los/as migrantes sosteniendo una mirada que no abandona la lógica de costo/beneficio de la inmigración • Enfocada la migración como “problema” o como “contribución”, ambas perspectivas comparten la visión en que se apoyan: la migración es evaluada en función de una lógica de costo/beneficio • La imagen del inmigrante queda signada por una visión dualista concebido en términos negativos o positivos; la presencia es legítima en tanto sea una contribución o ilegítima en tanto sea un problema • Bajo una visión de la migración como derecho humano, en cambio, no debería ser relevante si ella contribuye al crecimiento económico o aporta a la riqueza cultural del país, si causa mayores desventajas que beneficios

17. 2. Mientras el discurso del Estado se basa en la articulación de los derechos humanos, la ciudadanía comunitaria y el pluralismo cultural, las prácticas estatales están dirigidas fundamentalmente a la regularización de la situación administrativa de los migrantes • La compleja “problemática migratoria” es simplificada en términos de una “problemática de (ir)regularidad migratoria” • La nueva normativa migratoria garantiza la protección de los derechos de los migrantes cual fuere su situación administrativa, pero en la práctica su ejercicio está supeditado a la condición de regularidad • La legalidad legitima la participación o el acceso a ciertos derechos, aunque no los asegura (Jelin, 2006): acceso real a los derechos y deberes ciudadanos y a la participación como miembros de la nación • La ampliación territorial de la noción de ciudadanía se restringe en relación al ejercicio de los derechos políticos: desafíos al orden nacional

19. 3. A pesar de la incorporación de elementos de la ideología del pluralismo cultural, la formulación de proposiciones acerca de la inserción de los migrantes denota la vigencia de la ideología asimilación • El “modelo de integración” que se propone no logra trascender la perspectiva liberal sobre la diversidad cultural y, consecuentemente, no se compromete más allá de ciertas prácticas enmarcadas en el modelo de comprensión cultural (McCarthy, 1999) • Una de las contradicciones más evidentes: importancia de la aceptación de la diferencia cultural y defensa de la identidad nacional en términos exclusivistas: los inmigrantes tienen “la obligación de respetar la identidad cultural de los argentinos” (artículo 125) • Las estrategias de “integración” propuestas están destinadas a promover únicamente la inserción de aquellas personas que sean admitidas por el Estado como “residentes permanentes” (artículo 3) y en el contexto de su comunidad de residencia (artículo 14)

20. El pluralismo cultural adoptado operaría a manera de una “nueva ideología de la asimilación”: • se reconoce la sociedad como multicultural y multiétnica, • se valora la contribución de los distintos grupos étnicos y migrantes al crecimiento y desarrollo del país, así como tomar conocimiento de ello, • se promueve el respeto y tolerancia a la diversidad cultural para la disminución de la discriminación y los prejuicios, • se reconocen derechos de igualdad formal, • pero se mantiene inalterada la estructura de poder que (re)produce las condiciones materiales y simbólicas de dominación y exclusión social

21. Mesa de Diálogo Permanente por los Derechos de los Inmigrantes Construcción de un espacio interinstitucional a partir de la iniciativa del Defensor del Pueblo de la Provincia de Córdoba a inicios de 2006 Compuesta por organismos del Estado nacional (Dirección Nacional de Migraciones, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social) y provincial (Ministerio de Educación, de Trabajo, de Seguridad, Dirección de Derechos Humanos), consulados (Bolivia y Perú), asociaciones de inmigrantes (Centro de Residentes Bolivianos y Fundación Pro-Bolivia) y otras organizaciones de la sociedad civil (Foro para la Vigencia de los DDHH, Pastoral Social) Problemáticas identificadas en las áreas de Educación, Salud, Trabajo y Seguridad Acciones conjuntas: a) Convenio de Cooperación y Asistencia Interinstitucional entre DP y DNM (Programa Patria Grande); b) Campaña de difusión y promoción de los derechos de los inmigrantes, incl. proyecto en escuelas de nivel primario y medio de la provincia