העוני בישראל והאסטרטגיה המוצעת לצמצומו באמצעות הרחבת תעסוקה ושינויים במערכת הרווחה

1. 4 ביולי 2004 העוני בישראל והאסטרטגיה המוצעת לצמצומובאמצעות הרחבת תעסוקה ושינויים במערכת הרווחה דניאל גוטליב וניצה (קלינר) קסיר

2. שיעור המשפחות העניות ב-2002: 18.1 אחוזים, כ-339 אלף משפחות. • במשפחות עניות אלו חיו 21.1 אחוזים מכלל הנפשות, כ- 1.3 מיליון נפשות. • 29.6 אחוזים מכלל הילדים באוכלוסייה חיים בעוני, כ-618 אלף ילדים. • ההכנסה הממוצעת למשפחה ענייה הייתה נמוכה בכ-30 אחוזים מקו העוני בשנת 2002.

5. ממדי העוני של משקי הבית למאפיינים שונים - 2002 המקור: עיבודים מסקר ההכנסות 2002 של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. הנתונים כוללים תושבי מזרח ירושלים. תחולת העוני : מספר המשפחות שהכנסתם הפנויה לנפש תקנית נמוכה מהכנסת קו העוני, חלקי כלל המשפחות. יחס פער ההכנסות: הפער הממוצע בין הכנסת קו העוני לבין ההכנסה של משקי הבית העניים.

6. שיעורי תעסוקה, השתתפות ואבטלה – ישראל מול מדינות OECD (שנת 2003)

7. ממדי העוני של משקי הבית למאפיינים שונים - 2002 המקור: עיבודים מסקר ההכנסות 2002 של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. הנתונים כוללים תושבי מזרח ירושלים. תחולת העוני : מספר המשפחות שהכנסתם הפנויה לנפש תקנית נמוכה מהכנסת קו העוני, חלקי כלל המשפחות. יחס פער ההכנסות: הפער הממוצע בין הכנסת קו העוני לבין ההכנסה של משקי הבית העניים. שנות לימוד: הנתונים אינם כוללים את האוכלוסיה החרדית.

8. יעדים למאבק בעוני היעד הכללי: צמצום תחולת העוני ופער ההכנסות (המרחק הממוצע של הכנסות העניים מקו העוני), כל אחד ב-4 נקודות אחוז תוך 10 שנים, תוך התכנסות ליעד לאורך זמן. חשוב לדאוג שהשגת היעדים הללו תלווה גם בשיפור מצבם היחסי של העניים ביותר.

9. יעדים למאבק בעוני (המשך) יעדים ספציפיים: תעסוקה: הגדלת שיעור התעסוקה בכ-10 נקודות אחוז, לשיעור המקובל במדינות ה-OECD תוך 10 שנים. משמעות ההמלצה: הגדלת מספר המועסקים הישראלים בכ-90 אלף לשנה בעשור הקרוב, מתוכם כ-40 אלף לשנה כדי לשמור על שיעור תעסוקה קבוע. חשוב שהגדלת התעסוקה תתמקד בסקטור העסקי.

10. יעדים למאבק בעוני (המשך) חינוך, השכלה ובריאות: תופעת העוני משתקפת לא רק בהכנסה נמוכה אלא גם ברמות בריאות, חינוך והשכלה נמוכות. לכן יש לשפר את התפקוד בתחומים אלה בקרב אוכלוסיות ספציפיות, שבהן קיימת בעיה בתחומים אלו. • בתחום החינוך וההשכלה: להעלותאת אחוז עוברי מבחני מיצב, אחוז מסיימי 10, 11 ו-12 שנות לימוד בקרב צעירים, ולהעלות את רמת ההשכלה של מבוגרים, בעלי השכלה מועטה. • בתחום הבריאות: להעלות את תוחלת החיים בלידה ולהקטין את שיעור תמותת התינוקות באותן אוכלוסיות.

11. מדיניות הממשלה בעבר והשפעתה על העוני והתעסוקה • בעבר עיקר הטיפול בעוני התמקד בתמיכה באמצעות תשלומי העברה, שגדלו לאורך השנים. תשלומי הרווחה אמנם הקטינו את העוני באופן מידי, אך יצרו תמריץ שלילי ליציאה לעבודה ופגמו ביכולת העצמית להיחלץ מעוני. • המדיניות בתחום העובדים הזרים פגעה בתעסוקת ישראלים מעוטי השכלה והעמיקה את העוני. • בעקבות שינוי התפישה במדינות מערביות לגבי הטיפול הרצוי בבעיית העוני - מתמיכה כספית לעידוד תעסוקה, למי שמסוגל לעבוד – ובעקבות הצורך בקיצוץ תקציבי בישראל ועוצמת בעיית אי-התעסוקה בישראל, השתנתה גם הגישה של ממשלת ישראל.

12. הצעדים שננקטו בישראל מאז תחילת 2002 הקטנת הכדאיות לאי-עבודה: קיצוץ בתשלומי העברה (בכללם הבטחת הכנסה, קיצבאות ילדים, דמי אבטלה וכו') והקשחה בתנאים לקבלתם.

13. קצבה ממוצעת לילד בישראל וב-OECD (אחוז מהתמ"ג לנפש) *במדינות בלגיה, ספרד, יפן, לוקסמבורג ופולין קבלת הקיצבאות מותנת במבחן הכנסה. # הקצבה לאחר השלמת הקיצוצים שנתקבעו בתקציב לפיהם ילדים חדשים מקבלים קצבה מופחתת והקצבה של ילדים קיימים מופחתת בהדרגה. ** ההשוואה מתייחסת רק לקיצבאות ולא להטבות בגין ילדים באמצעות מערכת המס. בישראל משקל הילדים באוכלוסיה גבוה יחסית. מקורות: ISSA (נתונים לשנת 2002), למ"ס, בט"ל ועיבודי בנק ישראל.

14. מבנה קצבאות הילדים לפי מספר הילדים במשפחה בישראל וב-OECD שיעור הגידול של קיצבת הילדים כאשר מספר הילדים גדל מ-2 ל- 5. *במדינות בלגיה, ספרד, יפן, לוקסמבורג ופולין קבלת הקיצבאות מותנת במבחן הכנסה. # הקצבה לאחר השלמת הקיצוצים שנתקבעו בתקציב לפיהם ילדים חדשים מקבלים קצבה מופחתת והקצבה של ילדים קיימים מופחתת בהדרגה. בישראל משקל הילדים באוכלוסיה גבוה יחסית. מקורות: ISSA (נתונים לשנת 2002), למ"ס, בט"ל ועיבודי בנק ישראל.

15. הבטחת הכנסה בישראל* וב-OECD** (קצבה שנתית מקסימלית עבור זוג עם 2 ילדים או יותר, יחסית לתמ"ג לנפש) *כולל תוספת קצבת ילדים וסיוע בדיור, קצבה בשיעור מוגדל עד 2003, החל מיוני 2003, קצבה בשיעור מוגדל לא ניתנת למצטרפים חדשים. לא כולל סיוע בדיור. ** כולל קצבאות ילדים וסיוע בדיור, Maximum monthly amount of net income under social assistance *** מקור: בט"ל, OECD, Benefit and wages ^ קצבה נסיונית, רק בחלק מהמחוזות.

16. טווח משך העבודה הנדרש על-מנת להיות זכאי לדמי אבטלה, בישראל ובמדינות נבחרות (שבועות) המקור: ישראל – המוסד לביטוח לאומי; מדינות אחרות –Social Security Programs Throughout the World, 2002 * שני צבעים מייצגים מצב בו משך תקופת צבירת הזכויות הנדרשת תלויה במאפיני הפרט.

17. תקופת זכאות לדמי אבטלה (ימים) המקור: ישראל – המוסד לביטוח לאומי; מדינות אחרות –Social Security Programs Throughout the World, 2002 * שני צבעים מייצגים מצב בו משך תקופת הזכאות תלויה במאפיני הפרט.

18. הצעדים שננקטו בישראל מאז תחילת 2002 הקטנת הכדאיות לאי-עבודה: קיצוץ בתשלומי העברה (בכללם הבטחת הכנסה, קיצבאות ילדים, דמי אבטלה וכו') והקשחה בתנאים לקבלתם. • צעדים ישירים להשתלבות בתעסוקה: צמצום מספר העובדים הזרים. בניגוד ליישום תכניות לעידוד תעסוקה של מעוטי השכלה במדינות המערביות, בישראל תכניות מסוג זה עדיין לא הופעלו (למעט טיפול מסוים באמהות חד-הוריות).

19. כלים לצמצום העוני משקי בית שראשם בגיל העבודה משקי בית שראשם מעבר לגיל העבודה ומבחן הכנסה מבחן תעסוקה ניתן להשמה לא ניתן להשמה הגדלת הכנסות ממקורות עצמיים הגדלת קצבאות לנזקקים ביותר עידוד תעסוקה הגדלה מסוימת בקצבאות שיפור כושר ההשתכרות

20. טיפול במשפחות עניות שראשיהן בגיל העבודה וניתנים להשמה בעבודהמדיניות מקרו-כלכלית תומכת צמיחה בת-קיימא, עידוד תעסוקה והגדלת כושר ההשתכרות.

21. מסגרת המדיניות המקרו-כלכלית התומכת בצמיחה בת-קיימא הצמיחה מושפעת • מגורמים חיצוניים • ממדיניות כלכלית: מדיניות פיסקלית • עמידה ביעדי הגירעון לאורך זמן והקטנת יחס החוב הציבורי בתוצר, • הקטנת משקל ההוצאה הציבורית בתוצר תאפשר בטווח הארוך הפחתת מסים. • הגדלת משקלם של סעיפים מעודדי צמיחה בתקציב הממשלה. מדיניות מוניטרית • שמירה על יציבות מחירים.

22. מסגרת מקרו-כלכלית זו תומכת בצמיחה מתמשכת ובכך גם בגידול מתמשך של התעסוקה, אך היא לא מספיקה לכשעצמה כדי להבטיח את שילובם בתעסוקה של לא-מועסקים מעוטי השכלה. לשם כך יש לבצע רפורמות, שיסייעו להשגת מטרה זו.

23. תחומים לטיפול שיסייעו כבר בטווח הקצר : הרפורמה להשתלבות בתעסוקה עובדים הלא-ישראלים, הטבות מס, עלויות יציאה לעבודה, אבחון והשמה של לא-מועסקים, מרכזי תעסוקה ושירות התעסוקה, הכשרה מקצועית, שכר המינימום ואכיפתו. • תחומים לטיפול שיסייעו בטווח הארוך: הגישה של יישובים לאזורי תעסוקה, מערכת החינוך.

24. עובדים לא-ישראלים המטרה: • הגדלת מספר מקומות עבודה לישראלים מעוטי השכלה • העלאת שכרם. המלצות: צמצום מספר העובדים הלא-ישראלים ל-4 אחוזים מכוח העבודה : • המשך שיפור האכיפה לגבי עובדים לא-ישראלים ללא היתר, • המשך צמצום מספר ההיתרים, • היתר העסקה יינתן לעובד הזר במקום למעסיק. הגדלת עלות העסקתם של העובדים הזרים על ידי: • אכיפת חוקי העבודה על מעסיקי עובדים זרים, • הפרשות משכר העובד לקרן שתיפדה על ידם בעזיבתם את ישראל, • הגדלת המס על מעסיקי עובדים זרים.

25. הטבות מס והוזלת עלויות ליציאה לעבודה המטרה: הגדלת שכר לעובדים עניים ועידוד כניסה לשוק העבודה של אנשים עניים שלא עובדים. המלצות: • מס הכנסה שלילי לבעלי שכר נמוך • יגדל עם גודל המשפחה • יקטן עם גובה ההכנסה מעבודה • יגדל עם מספר המפרנסים במשק הבית ועם היקף המשרה השיטה המוצעת לביצוע: מיצוי נקודות הזיכוי הלא-מנוצלות בגין ילדים למשפחות עניות עובדות. • סבסוד עלויות הכרוכות ביציאה לעבודה, כגוןסבסוד מעונות יום והסעות לעבודה ממוקדי אבטלה בפריפריה.

26. מרכזי תעסוקה ושירות התעסוקה המטרה: שיפור ההשמה המלצות: • מרכזי התעסוקה: • זירוז הקמתם, • הגדלת מספר המרכזים והרחבתם, • פתיחת המרכזים למחפשי עבודה בכלל תוך דגש על מעוטי היכולת, • שירות התעסוקה: • שיפור מבחן התעסוקה, • המשך הסטת הדגש על השמת עובדים תוך שידרוג וחיזוק כוח האדם. • תגמול שירותי ההשמה בהתאם להצלחתם.

27. הכשרה מקצועית והשלמת לימודים למבוגרים מטרה:התאמת כישורי המועסקים הפוטנציאלים לצורכי המעסיקים. המלצות: • הכשרה מקצועית • הרחבת שילוב מעסיקים בהכשרה מקצועית, • תגמול ספקי ההכשרה על פי מידת הצלחתם בהשמת העובדים, • מעקב אחר בוגרי ההכשרה מקצועיתוהצלחת התכניות. השלמת לימודים למבוגרים • הרחבת היקפן של התכניות, בעיקר של 11 ו-12 שנות לימוד.

28. חוק שכר המינימום המטרה: הגדלת כדאיות היציאה לעבודה בד בבד עם צמצום השפעתו השלילית של שכר המינימום על התעסוקה. המלצות: • שיפור האכיפה של החוק, • הכללת כל רכיבי השכר שאינם החזרי הוצאות או תמריצים לעבודה מוגברת לצורך העמידה בשכר המינימום, • בעתיד - שינוי כללי העדכון של שכר המינימום על ידי הצמדתו לשכר החציוני.

29. התערבות ממשלתית ישירה בתעסוקה המטרה: טיפול נקודתי בבעיית האבטלה. המלצות: • תמיכה בעסקים שנקלעו לקשיים זמניים, בפרט בפריפריה. התמיכה צריכה להיות זמנית ובמסגרת תכנית הבראה. • הרחבת תכניות הסיוע לעסקים קטנים ובינוניים בתחומי ניהול ומימון.

30. שיפור הגישה לאזורי תעסוקה המטרות: שיפור הגישה של תושבי הפריפריה לאזורי התעסוקה, הגדלת כדאיות הקמת מפעלים עתירי עבודה בפריפריה. המלצות: הגדלת ההשקעות בתשתית התחבורה, התחשבות בתוספת התעסוקה הנובעת משיפור הגישה לשוק העבודה בהערכת כדאיות פרויקטים תחבורתיים. עידוד מעבר לאזורי תעשייה מרחביים. הכללת הרחבת התעסוקה בקריטריונים לזכאות בחוק עידוד השקעות הון.

31. חינוך המטרה: שיפור סיכויי התעסוקה בעתיד ההמלצות: • הגדלת משאבים בבתי ספר בעלי נתונים סוציו-אקונומיים נמוכים • הגדלת מספר שעות הלימוד, • הגדלת תמריצים למורים אקדמאים, • תמרוץ מורים לפי הישגי התלמידים, • הקטנת כיתות. • מקצועות חיוניים להצלחה עתידית בשוק העבודה • חיזוק הבנת הנקרא, עברית/ערבית, אנגלית, מתמטיקה, מדעים בתכניות הלימוד של כל זרמי החינוך

32. טיפול במשפחות עניות שראשן בגיל העבודה וכושר השתכרותו מוגבל מערכת תשלומי ההעברה ושיפור אבחון הזכאות

33. הבטחת הכנסה המטרה: צמצום העוני בקרב משפחות עם כושר השתכרות מוגבל. ההמלצות: • הגדלת תשלומי הבטחת הכנסה למשפחות מהילד החמישי ומעלה לגבי ילדים קיימים, • הקטנה הדרגתית של התוספת לכל ילד מעל הילד הרביעי.

34. שיפור מבחני התעסוקה וההכנסה המטרה: מיקוד התמיכות רק במשפחות שלא מסוגלות לכלכל את עצמן ההמלצות: • שיפור מבחן כושר התעסוקה ואכיפתו. • ביסוס מבחני ההכנסה על כל רכיבי ההכנסה בניכוי תשלומי חובה, תוך אכיפה יעילה של מבחני הכנסה.

35. טיפול בעניים קשישים הגדלת הכנסות ממקורות עצמיים וקצבאות הביטוח הלאומי.

36. הנהגת פנסיה תעסוקתית חובה המטרה: צמצום העוני בקרב קשישים בעתיד באמצעות מקורות הכנסה עצמיים. המלצות: הנהגת פנסיה תעסוקתית חובה: • הגבלתו בתקרת שכר, כך שבתום הצבירה המקסימלית ההכנסה מפנסיה וקצבת זקנה יאפשרו קיום מינימלי הולם. • הנהגת הפנסיה על בסיס צבירה, מאוזנת אקטוארית ובתנאי שוק.

37. השלמת הכנסה לקשישים נזקקים מטרה: צמצום העוני בקרב קשישים עניים במיוחד. המלצות: • הגדלת השלמת ההכנסה של קשישים נזקקים באופן מדורג. • הכללת כל ההכנסות במבחן ההכנסה לצורך קביעת הזכאות להשלמת הכנסה.

38. הערות לסיום • בשל חשיבות נושאי העוני והתעסוקה ועל רקע הגירעונות הממשלתיים המתמשכים והחוב הציבורי הגדל, נדרש שינוי בסדרי העדיפויות של התקציב שיתבטא בהרחבת חלקו של תקציב המדינה לעידוד תעסוקה על חשבון סעיפי תקציב אחרים. אמדן תוספת התקציב הנדרשת ליישום ההצעות המובאות כאן מסתכם בשלב הראשוני בכ-550 מיליון עד 1.1 מיליארדי ש"ח לשנה. עיקר העלות (300 עד 800 מיליון ש"ח נוצרת עקב תכנית המס השלילי). • צעדי המדיניות, שהוצגו בתכנית זו מתייחסים לתחומים שונים שנבחרו בהתאם לצרכים של קבוצות אוכלוסיה ספציפיות שבהן שיעור ועוצמת העוני גבוהים במיוחד ושיעור התעסוקה נמוך. לגבי חלק מהקבוצות יש גם צורך בהתאמת תכניות פרטניות להשתלבותן בתעסוקה תוך התחשבות בערכיהן התרבותיים.

39. הערות לסיום (המשך) • לצורך הצלחת התכנית ויעילותה יש • לאתר את המשפחות הנזקקות באמצעות שילוב מידע ממוסדות שונים: מס הכנסה, ביטוח לאומי, משרד הרישוי ועוד, • לפרסם דוח עוני תקופתי שיכלול הערכה עדכנית להתקדמות בהשגת יעדי התכנית וזאת על בסיס ניתוח מצב העוני ומחקר שוטף על השלכות המדיניות על העוני והתעסוקה. הדוח צריך להתייחס להשפעת צעדי מדיניות בכלל על העוני.