公務員赴大陸交流新規範

1. 公務員赴大陸交流新規範 行政院大陸委員會 法政處副處長 吳美紅 （02）2397-5589 轉501 mhwu@mac.gov.tw

2. 大綱 • 公務員赴大陸地區法令 • 各機關辦理公務員赴陸應注意事項 • 審核公務員赴陸所涉問題 • 實務參考案例說明 • 你所忽略的大陸風險

3. 一、修正前公務員赴陸規定 所有公務員（公務員服務法第24條）＋特定身分人員（國安局、國防部、調查局未具公務員身分人員及其他涉密人員） 身分 社會交流：探親、探病、奔喪等 專業交流：因公遴派或同意、商務活動、採訪、參加國際會議等 事由 程序 中央機關附註意見 移民署許可 省政府附註意見 地方機關核轉 移民署許可 註：涉密人員及政務人員有其特定事由

4. 二、新修正條文之內容 • 兩岸條例第9條第3項新修正內容為： 臺灣地區公務員，國家安全局、國防部、法務部調查局及其所屬各級機關未具公務員身分之人員， 應向內政部申請許可，始得進入大陸地區。但簡任第十職等及警監四階以下未涉及國家安全機密之公務員及警察人員赴大陸地區，不在此限；其作業要點，於本法修正後三個月內，由內政部會同相關機關擬訂，報請行政院核定之。 本條究應如何解讀？

5. 三、新修正條文內容之解讀 • 基於憲法增修條文第11條授權，對於兩岸事務之處理，立法院制定兩岸條例為適用準據。 • 兩岸條例第9條係對於臺灣地區人民進入大陸地區，為特別之規定。 • 兩岸條例第9條修正條文授權訂定作業要點 • 作業要點之性質？ (法規命令？行政規則？) • 簡任第十職等如何認定？ (職務列等？銓敘審定？)

6. 四、本作業要點性質之正解 • 法律授權訂定「作業要點」，為法制上之首見 • 非屬單純的內部行政規則，係具有授權性質的行政規則 構成公務員赴大陸特殊規範架構 • 基於本條授權訂定作業要點＋機關首長內部管理權限 各機關亦得本於職權因應機關不同業務特性而為補充規定

7. 五、立法者之意旨 「放寬許可，賦予管理」的立法意旨 • 採取放寬措施，使十職等以下公務員得赴陸觀光，惟無意衝擊公務性質之相關活動。 • 公務活動仍維持現有許可管理機制。 • 對於涉密人員赴陸，仍維持許可制管理。 • 授權訂定作業要點，賦予行政機關一定 之行政管理機制。

8. 六、如何體現立法之意旨 • 單純私務無赴陸事由限制 • 免經內政部許可 • 許可辦法配合修正，調整放寬 人道的相關措施 放寬措施 • 公務與私務活動區分 • 賦予真實陳報義務 • 明確機關應有權責 • 強化機關事前審核、事中聯 繫、事後反映機制 • 國家機密與公務機密維護並重 管理機制

9. 七、公務員赴大陸與赴國外比較 依入出國及移民法相關規範 • 規範：赴國外 • 申請：赴國外 • 駐外機構：赴國外 • 風險：赴國外與赴大陸亦有所不同 依兩岸條例及相關法規 赴大陸 因公—因公派員出國案件編審要點 私人活動—依法請假，機關作法不一 赴大陸 依作業要點或許可辦法辦理（須先填表申請） 得為必要之協助 赴大陸 協助管道有限

10. 八、兩岸條例第9條條文修正之衝擊與因應(一) • 兩岸條例第9條修正之衝擊 （一）國家發展及安全的衝擊 ◆ 人員往來傾斜加重 ◆ 安全與機密維護問題 ◆ 政策衝擊 （二）預防大陸方面操作問題 ◆ 反分裂法後的中共作為 ◆ 利用不當手段脅迫我公務員 ◆ 操作邀約為違反兩岸條例行為

11. 八、兩岸條例第9條條文修正之衝擊與因應(二) （三）公務員在大陸可能產生的問題 ◆ 人身安全問題 ◆ 大陸風險認知不足問題 ◆ 公務員赴大陸從事公務活動問題 （四）機關內部準備的衝擊 ◆ 機關面對大陸事務的準備不足 ◆ 機關面對新規定的作業是否充分 ◆ 內部管理更為困難

12. 八、兩岸條例第9條條文修正之衝擊與因應(三) • 配合兩岸條例第9條修正之因應 1.落實機關涉密人員界定，以維護國家機密 2.大陸事務為各機關常態化業務，應強化管 理權責 3.重視機關業務整體面的影響 4.建立機關內部管理機制 落實事前核准、實質審核、事前了解、事中聯繫、事後報告、定期追蹤分析、強化人事、政風內部管理、年度統計分析

13. 九、本作業要點簡介（一） 職務列等最高在簡任第10職等及警監4階以下或職務等級相當簡任第10職等以下＋未涉及國家機密＋非因公務 身分 無事由限制 社會交流：如探親、探病、探訪親友等。 專業交流：如參訪、會議及各種專業活動。 從事旅行遊覽活動等 事由 程序 填具申請表向服務機關（構）申請；機關首長則向直屬上級機關申請。

14. 九、本作業要點簡介（二） 行為規範 真實填報義務 遵守法令規定 自行管理面對 內部管理問題：如機密之維護、不得單獨責成人事或政風單位處理及因應緊急問題機制等 強化事前審核、事中聯繫、事後反映機制 機關權責

15. 十、公務員赴陸申請程序(一) 簡任第10職等及警監4階以下未涉及國家安全機密之公務員及警察人員以非公務事由赴大陸地區 申請 預定進入大陸地區之日7日前填寫「職員赴大陸地區申請表」 服務機關核准 會同機關內部人事、政風、業務各單位，審查公務員職務列等、涉密程度、申請文件、活動內容等事項

16. 十、公務員赴陸申請程序(二) 簡任第11職等以上未涉及國家安全機密之公務員以非公務事由赴大陸地區 填寫「因公務事由或簡任第11職等以上公務員進入大陸地區申請表」 申請 申請進入大陸地區探親、探病、奔喪或探視四親等以內之親屬 服務機關 附具意見 內政部移民署 許可 內政部入出國及移民署審查其事由予以准駁

17. 中央機關附註意見 移民署許可 省政府 附註意見 地方機關核轉 移民署許可 十、公務員赴陸申請程序(三) 臺灣地區公務員以公務事由申請進入大陸地區 申請 填寫「因公務事由或簡任第11職等以上公務員進入大陸地區申請表」(二週前提出申請) 申請進入大陸從事公務活動（業務相關活動、參加國際會議、公營事業機構公務員從事商務活動 ） 服務機關 附具意見 省(直轄市)政府 中央部會 內政部入出國及移民署審查其事由予以准駁 內政部移民署 許可

18. 十、公務員赴陸申請程序(四) 政務人員及涉密人員申請進入大陸地區 填寫「臺灣地區人民專案申請進入大陸地區活動行程表」(三週前提出申請) 申請 中央機關行政職務之政務人員及直轄市市長、縣(市)長，不得以業務交流或進修學校學術參訪名義赴陸，但得參加國際組織所舉辦之國際會議或活動。 擔任行政職務之政務人員、從事有關國防或機密科技研究人員及駐外、情治單位人員不得申請探親、探病或奔喪其大陸親屬，但基於特殊人道考量，其四親等內之臺灣親屬在大陸地區重病、重傷等情形得申請赴陸探視。 服務機關 附具意見 省(直轄市)政府 中央部會 內政部審查會許可 中央機關附註意見 省政府 附註意見 內政部審查會許可 地方機關核轉 內政部審查會 許可 內政部會同國安局、法務部及陸委會組成審查會審查

19. 十一、何謂涉及國家安全機密人員(一) • 國家機密： • 兩岸條例第9條：涉及國家安全機密人員 • 國家機密保護法：辦理及國家機密核定人員 • 國家情報工作法：情報人員、情報協助人員 • 涉及國家安全或重大利益公務人員特殊查核辦法：涉及國家安全或重大利益人員 兩岸條例第9條所稱「涉及」國家安全機密人員，範圍最為廣泛，後三規範為其認定之基礎；而後三規範亦為「涉及」國家安全機密人員之具體展現。 絕對機密：洩漏後足以使國家安全或利益遭受非常重 大損害之事項。 極機密：洩漏後…遭受重大損害之事項。 機密：洩漏後…遭受損害之事項。

20. 涉及國家安全或重大利益公務人員特殊查核辦法涉及國家安全或重大利益公務人員特殊查核辦法 （重大利益） 國家情報工作法 兩岸條例第9條 基於業務安全需要，經核定執行情報工作者，不適用兩岸條例規定，惟安全單位另有作業規範。 十一、何謂涉及國家安全機密人員(二) 涉密人員相關法規關聯圖

21. 十二、公務員赴陸應注意事項（一） • 遵守兩岸條例相關規定 ◎勿從事妨害國家安全或利益之活動 ◎非經許可，不得與大陸地區人民、 法人、團體或其他機關（構）簽署 協議、為合作行為、締結聯盟等。 • 遵守公務員服務法相關規定

22. 十二、公務員赴陸應注意事項（二） • 兩岸條例相關規定（一）

23. 十二、公務員赴陸應注意事項（三） • 兩岸條例相關規定（二）

24. 十二、公務員赴陸應注意事項（四） • 兩岸條例相關規定（三）

25. 十二、公務員赴陸應注意事項（五） • 兩岸條例相關規定（四）

26. 十二、公務員赴陸應注意事項（六） 公務員服務法 • 公務員有絕對保守政府機關機密之義務。 • 公務員應誠實清廉，．．．不得有驕恣貪惰，奢侈放蕩．．．足以損失名譽之行為。 • 公務員未奉長官核准，不得擅離職守。

27. 十二、公務員赴陸應注意事項（七） 因公申請赴陸違規違常態樣 • 未預留行政機關必要的審核作業時間。 • 未經移民署完成許可程序逕自出境。 • 輕忽許可機制，或視同報備機制。

28. 十二、公務員赴陸應注意事項（八） • 重要證件應妥善保管 遺失護照 852-25264415 852-93140130 申請返台證明 香港 中華旅行社 853-28306282 853-66872557 臺北經濟文化中心 澳門 公安部門報案 遺失「台胞證」 公安機關入出境部門 取得報案證明 申請補發臨時 「台胞證」

29. 十二、公務員赴陸應注意事項（九） • 發生重病、重傷、交通事故、搶劫等意外時 當地公安 電話：110 救護車 電話：120 市內查號台：114 長途查號台：116 當地旅遊局 台商協會 緊急服務專線：886-2-27129292 聯繫電話：886-2-27187373 海基會

30. 十三、各機關（構）辦理公務員赴陸應注意事項(一)十三、各機關（構）辦理公務員赴陸應注意事項(一) （本會承行政院指示，業於96.4.2日轉發機關訂定內部管理規則之參考範本供參） • 對於從事涉及國家機密業務人員，應依人員異動、業務調整狀況隨時進行檢討(隨時檢視涉密人員範圍，列冊送移民署，並告知當事人) • 各機關自行審核決定，應有完善準備。 • 統合內部人事、政風及業務單位，建立內部管理作業規範或補充規定。 • 建立赴陸人員遭遇急難、事故之聯繫管道，依職員遭遇問題態樣，分別聯繫財團法人海峽交流基金會或國安單位協處。

31. 十三、各機關（構）辦理公務員赴陸應注意事項(二)十三、各機關（構）辦理公務員赴陸應注意事項(二) • 職員返臺應填具赴陸意見反應表，在大陸地區遭遇特殊問題或發現可疑情事，儘速向機關反應。機關認有必要，得要求職員提送報告，並為必要處理。 • 職員返臺意見說明，機關視情形轉知內政部、法務部、人事主管機關、中央目的事業主管機關或併副知行政院大陸委員會。 • 應定期統計職員赴大陸地區從事活動之類型、次數、停留期間及異常情形，每季彙送內政部入出國及移民署。 • 機關應依職員赴陸交流情狀及衍生問題，隨時檢討調整因應。

32. 十三、各機關（構）辦理公務員赴陸應注意事項(三)十三、各機關（構）辦理公務員赴陸應注意事項(三) • 機關辦理職員赴大陸地區案件，應審酌情事，並依情狀為適當預防及處理 • 申請有無填寫不完整、應補充說明或未核實填寫隱匿情事。 • 依疾病管制局公布之疫情資訊，大陸地區有無重大疫病傳出或擬停留之地點為重大疫區。 • 依兩岸當時交流情狀，有無經上級或主管機關指示暫緩赴大陸地區交流。 • 國防、情治等特定機關人員，赴大陸地區有安全顧慮之虞。 • 有無相關事證證明赴大陸地區有從事違法或失職行為之虞。 • 公務員有無違法情事，現經機關或檢調單位調查中。 • 現正辦理之業務，有無涉及政府重大採購工程，其同行人員或赴陸時機不適當者。 • 公務員赴陸停留期間與其申請赴陸事由是否相當合理。 • 赴大陸地區有無從事違反對等尊嚴或矮化我方地位行為之虞。 • 是否應大陸黨、政、軍機關（構）及其從屬之組織邀約赴大陸地區。 、

33. 十四、審核公務員赴陸所涉問題(一) 需否（可否）訂定注意規範？ • 內容可否包含審酌事項，供機關裁量？ 諸如：是否曾赴陸從事違法情事、大陸地區現為疫病（區）、是否應大陸黨政軍邀約、是否涉及違法情事，現經機關或檢調單位調查中、是否現正辦理政府重大採購工程，運用關係要約赴陸等。 爭點：特別法律關係下之首長裁量權！

34. 十四、審核公務員赴陸所涉問題(二) 機關訂定特別規則理論（一） • 傳統特別權力關係行政權無法律亦可自由及有效為各種指令，及全面禁止公務員司法救濟途徑。 • 現今學者及實務仍肯認國家與公務員間存有公法上職務關係，其適用原則如下： 1、對於涉及公務員基本權利保障事項，法制面趨勢係漸次予以法律明文化，同時賦予適合的救濟程序，但非謂此即否認特別規則之存在。 2、特別規則係維持公務有效運作所必要，得在合理的範圍內訂定之。

35. 十四、審核公務員赴陸所涉問題(三) 機關訂定特別規則理論（二） • 吳庚（前大法官）認為對於「非屬構成公務員基本權利限制之重要事項」，行政機關得訂定合理之特別規則規範。目前實務，公務員出國非屬構成公務員基本權利限制之重要事項，且屬機關內部管理事項，機關得訂定特別規則。 • 公務員得否赴陸「非屬構成公務員基本權利限制之重要事項」，行政機關得訂定特別規則規範。

36. 十四、審核公務員赴陸所涉問題(四) 機關訂定特別規則理論（三） • 行政機關否准公務員赴陸標準，如符合目的合理性即可訂定。 • 否准公務員赴陸之標準，不限縮須影響業務推動，如符合目的合理性，行政機關即可訂定。 • 鑑於公務員一般請假出國機關尚須考量其事由是否正當，以准駁其得否請假，與我國處於政治對立狀態之大陸地區，公務員前往該地，為維護業務機密及人身安全，其管理密度較之一般請假出國，應更為嚴謹。是以，首長本於管理權責，不論是否與業務相關，得考量其事由之正當性，作目的合理的准駁決定。

37. 十四、審核公務員赴陸所涉問題(五) 機關訂定特別規則實例 • 警政署「警察機關辦理員警非因公出國及赴大陸港澳地區作業規定」員警申請出國或赴大陸、港澳地區案件，應斟酌地區治安情況，衡量警力需求，在不影響勤、業務下，審慎核轉或核備。 • 外交部「駐外各管處辦公時間及請假注意事項」請假前往香港、澳門或動亂地區，與我無外交關係且對我不友好之國家者，館長、館員須報部核准。（非僅經機關（館長）核准即可） • 金門縣政府「金門縣政府暨所屬公務人員差假補充要點」（草案）公務員赴陸，除因公外，原則每年不得逾三次，但有配偶隨行或其他特殊情形者仍可赴陸。

38. 十四、審核公務員赴陸所涉問題(六) • 簡任第十職等究以「銓敘審定」或「職務列等」認定？ • 代理、權理、降調、借調或支援人員之職務列等？ • 借調他機關人員之審核權責機關？ • 中央部會或地方縣市政府所屬單位，其審核層級？ • 縣市政府為獎勵績優消防人員得否准以公假公費赴大陸地區？

39. 十四、審核公務員赴陸所涉問題(七) • 公務員可否以就醫事由，依作業要點申請赴大陸？ • 技工、工友、臨時人員赴大陸地區是否受作業要點規範？ • 學校校長、職員、老師及兼任行政職務之教師，是否適用作業要點？ • 公務員未經許可或機關核准逕赴大陸，是否有處罰規定？

40. 十四、審核公務員赴陸所涉問題(八) • 未經許可或核准赴大陸，有無處罰規定？ • 應經申請許可始得赴大陸地區人員，未經許可赴大陸地區，依兩岸條例第91條第2項規定，處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰；或依第4項規定，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰。 • 應經機關核准人員，未經機關核准擅赴大陸地區者，其違反作業要點之行為，機關得依公務員懲戒法、公務員服務法、公務員考績法規定，依情節處理。

41. 十五、實務參考案例說明(一)小心詐騙 一、小心詐騙 • ○○單位96年6月初組團赴大陸北京、天津參訪，回台前一天，到北京頤和園參觀，一下車就遇到小販推銷紀念品，也有人「換錢」，一名團員以三千元新台幣兌換了六百多元人民幣。 • 夫妻檔小販上前推銷紀念品，經討價還價以一百元人民幣成交，團員付出一百元真鈔後，一旁團員發現，當小販將錢交給身後的太太時，他太太卻偷天換日遞出一張截角的百元假鈔，小販告訴顧客「你這張截了角，不能用，換一張，不然東西還我，不賣了！」企圖騙顧客再給一張百元真鈔。 • 這對夫妻見事跡敗露，立即逃逸，並沿路撒假鈔，公安隨即將這對夫妻檔騙徒押往北京市公安局海淀分局青龍橋派出所處理。

42. 十五、實務參考案例說明(二)小心詐騙 小結 1.大陸各景點小販充斥，以假貨、假鈔、聯手詐騙案例層出不窮，應隨時注意防範。 2.景點商品價碼胡亂開，一定要殺價。有殺價經驗的，開價數千元人民幣的商品，可殺價至數百元或僅數十元成交。 3.私自「換錢」，係違法匯兌，應予避免。

43. 十五、實務參考案例說明(三)嫖娼 二、嫖娼 治安管理處罰法第3章第4節「妨害社會管理的行為和處罰」第66條規定 賣淫、嫖娼的，處10日以上15日上以下拘留，可以並處5千元以下罰款；情節較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。 (如為累犯，可能被判處半年的勞動教養。報載：香港民主黨某何姓議員候選人，於2004年8月在廣東省因嫖妓被抓，東莞警方指稱他多次嫖妓，最後以累犯判處半年勞動教養)

44. 十五、實務參考案例說明(四)嫖娼 案例一 • 公務員甲等於95年11月赴大陸旅遊，夜宿酒店均與大陸女子同宿，遭臨檢並照相存證，隨後公安會同臺辦人員訊問（似早已得知渠等身份），除詳細訊問在台工作環境及接觸路線，並以遊街示眾為要脅，逼迫撰寫悔過書（敘述在臺身分及大陸嫖妓情形），並威脅返台後若有臺獨言行，將把嫖妓相片交臺灣媒體及友人，使其身敗名裂。

45. 十五、實務參考案例說明(五)嫖娼 案例二 • 公務員赴大陸，夜宿酒店與大陸女子同宿，遭拍非常光諜。返台後接獲來自大陸電話，經詢多少費用可贖回光諜，對方告稱，無需任何費用，只要配合提供有用資訊即可，且還可固定領取費用。案經該員向所屬機關反映。

46. 十五、實務參考案例說明(六)嫖娼 小結 1.公務員應遵守公務員服務法相關規定；亦應尊重並遵守對方法令規定。 2.事況倘已然發生，誠實是最好對策，想要隱蔽，結果可能更糟。 3.儘速聯繫所屬機關並即時反映，俾機關因應處置；如涉有機密洩漏事宜，應儘速向高等法院檢察署反映，避免損害擴大。

47. 十五、實務參考案例說明(七)執行公務 三、赴大陸不應執行公務 案例一：我國通緝犯潛赴大陸，某機關經由管道得知其藏匿地點，派員前往大陸，協同大陸公安辦案。 案例二：跨境綁票案件，某機關派員前往澳門會同其警方追緝逮捕嫌犯。 案例三：經由管道得知某重要證人在香港之消息，某機關公務員以私人名義前往，私下進行訊問取證後返台，後香港政府抗議我方在其管轄區域執行公權力。

48. 十五、實務參考案例說明(八)執行公務 小結 1.大陸、香港、澳門均非我法域所及範圍，我公權力的行使應自制。 2.倘對方即時反映處理，公務員可能因濫行逮捕或妨害自由名義遭受逮捕，致生人身安全問題，並可能衍生雙方政府間的政治、外交風暴。 3.涉境外案件，應透過司法協助的制度化協議簽署，或經由對方直接公權力取得後，再依跨境協助國際慣例交予我方。

49. 十五、實務參考案例說明(九)違反對等尊嚴或簽署協議十五、實務參考案例說明(九)違反對等尊嚴或簽署協議 四、避免從事違反對等尊嚴情事或擅自簽署協議 案例一：某中央機關公務員赴大陸參加交流活動，大陸方面於會場懸掛布條以「歡迎臺灣省台北地區○○○ 主任參訪我院」為名，故意擅改我機關全稱，明顯將臺灣矮化為地方省級機關。 案例二：某鄉鄉長前往大陸地區，以個人名義私自與大陸某鄉簽署姊妹市協議。

50. 十五、實務參考案例說明(十)違反對等尊嚴或簽署協議十五、實務參考案例說明(十)違反對等尊嚴或簽署協議 小結 1.兩岸交流互動過程中，大陸方面如有矮化我方、擅改參訪團名稱之情事，應予交涉更正、表明立場。 2. 公務員申請赴陸，不論是公務或非公務事由，相關活動及行程均應事前向機關真實陳報，並不得簽署任何形式之協議，或任意代表機關為協議之行為。