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Protección social y programas de trasferencias condicionadas en América Latina y el Caribe. Simone Cecchini División de Desarrollo Social Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). ESCUELA DE VERANO SOBRE ECONOMÍAS LATINOAMERICANAS 2013

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Presentation Transcript
protecci n social y programas de trasferencias condicionadas en am rica latina y el caribe

Protección social y programas de trasferencias condicionadas en América Latina y el Caribe

Simone Cecchini

División de Desarrollo Social

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

ESCUELA DE VERANO SOBRE ECONOMÍAS LATINOAMERICANAS 2013

Santiago de Chile, 26 de agosto de 2013

ndice
Índice
  • Protección social
  • Panorama de los programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe
  • Impactos de los PTC
  • De la innovación a la consolidación: los diferentes tipos de PTC
  • Principales desafíos de los PTC
  • Protección social no contributiva y empleo: ¿Círculo vicioso ó virtuoso?
slide4
Ajustes fiscales con reducción de la inversión social

Papel central del mercado en la asignación de bienes y servicios

Transferencias sociales basadas en criterios de emergencia

Ampliación de la inversión social y criterios contra-cíclicos

Rol regulador del Estado con el objeto de dirimir asimetrías del mercado

Políticas integrales para la reducción de la pobreza: expansión de los activos y las capacidades

Nuevastendencias de laspolíticassociales (1)

Políticas sociales en los noventa

Nuevas tendencias

slide5
Enfoque exclusivo en los actores productivos

Protección social centrada en el trabajo (hombre-jefe de hogar)

Mecanismos informales: clientelismo y prebendalismo

Enfoque en actores productivos, territoriales, de género, de etnia

Protección social en un mundo laboral restringido: del plano contributivo al solidario

Hacia un pacto social basado en derechos sociales

Nuevas tendencias de las políticas sociales (2)

Políticas sociales en los noventa

Nuevas tendencias

slide6

El gasto público social en América Latina ha aumentado su participación en el gasto público total y en el PIB

AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES): GASTO PÚBLICO TOTAL Y GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO REGIONAL. PROMEDIO PONDERADO, 1991-1992 A 2009-2010(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.

heterogeneidad en los niveles de inversi n social
Heterogeneidad en los niveles de inversión social

GASTO PÚBLICO SOCIAL Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA, 2009/10

(en dólares de 2005)

Fuente:CEPAL, base de datos sobre gasto social.

la protecci n social sus funciones y el conjunto de la pol tica social

FORTALECE CAPACIDAD DE RESPUESTA

Políticas de promoción social

1. PROTEGE Y ASEGURA INGRESO

Sistema de protección social

FORTALECE Y FOMENTA FORMACIÓN DE ACTIVOS

2. IDENTIFICA DEMANDA Y GARANTIZA ACCESO

3. FOMENTA EL TRABAJO DECENTE

Políticas sectoriales(salud, educación, etc.)

La protección social, sus funciones y el conjunto de la política social

Fuente:Cecchini y Martínez, 2011

los componentes de un sistema de protecci n social

PROTECCIÓN SOCIAL

  • NO CONTRIBUTIVA
  • (ASISTENCIA)
  • Transferencias en efectivo o especie, sujetas o no a corresponsabilidad (PTC, pensiones sociales u otras)
  • Subsidios al consumo
  • Empleos de emergencia
  • Promoción y acceso a servicios sociales existentes (educación, salud, cuidado, vivienda)
  • CONTRIBUTIVA
  • (SEGURIDAD)
  • Regímenes de pensiones contributivas (vejez, discapacidad, invalidez)
  • Seguros de salud
  • Seguros de desempleo
  • Licencias (maternidad/ paternidad, enfermedad)

REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL

Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y proteger el trabajo decente: formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos, eliminación del trabajo infantil, políticas antidiscriminación, etc.

Los componentes de un sistema de protección social

Fuente:Cecchini y Martínez, 2011

los ptc forman parte de la protecci n social no contributiva
Los PTC forman parte de la protección social no contributiva
  • Protección social no contributiva: conjunto de programas de transferencias y subsidios públicos, financiados mediante impuestos a los ingresos generales bajo el principio de solidaridad
  • No se relaciona con la existencia de contribuciones previas
  • Dirigida generalmente a quienes viven en extrema pobreza, pobreza y vulnerabilidad. Puede ser también de corte universal
  • Su objetivo es cubrir las necesidades básicas, proveyendo ingresos mínimos o deteniendo la caída de ingresos
el estado juega un papel fundamental en la provisi n de protecci n social
El Estado juega un papel fundamental en la provisión de protección social

LOS PROVEEDORES DE BIENESTAR Y PROTECCIÓN SOCIAL

Fuente:Cecchini y Martínez, 2011

protecci n social un concepto en evoluci n
Protección social: un concepto en evolución

La protection social en cuatroperíodos de la políticasocial

Fuente: Cecchini y Martínez (2011)

la protecci n social como un derecho
La protección social como un derecho
  • Avances en reconocimiento legal y constitucional de los derechos sociales
    • Ej. constitución de Brasil (1988) y Colombia (1991)
  • Discurso y enfoque de derechos
  • Pero esto no se ha traducido necesariamente en expresión formal de garantías sociales en la protección social

Fuente:Cecchini y Martínez, 2011

enfoque de derechos y garant as sociales en am rica latina
Enfoque de derechos y garantíassociales en América Latina

Fuente:Elaboración propia, sobre la base de Cecchini y Martínez, 2011

los programas de transferencias condicionadas ptc en am rica latina y el caribe
Los programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe
  • Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y aumentar el capital humano
  • Nacen a mediados de los años noventa (Brasil, México) y se difunden en la década sucesiva
  • Diseño básico común
    • Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud)
    • Focalización geográfica y comprobación de medios
    • Papel central de las mujeres
el crecimiento de los ptc ha sido continuo
El crecimiento de los PTC ha sido continuo

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES)

Cobertura de los PTC, 2000-2012

(en porcentaje de la población total)

Inversión en los PTC, 2000-2011

(en porcentaje del PIB)

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/

cobertura de los principales ptc 1998 2012
Cobertura de los principales PTC (1998-2012)

BRASIL, COLOMBIA, ECUADOR Y MÉXICO: COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS(En millones de familias)

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/

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En 2012, los PTC cubrían 30 millones de familias (cerca de 127 millones de personas) en América Latina y el Caribe

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/

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En varios países el número de beneficiarios de los PTC supera al número de personas indigentes

AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009

(En porcentaje de la población indigente y pobre) a

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.

el gasto en ptc var a mucho entre pa ses
El gasto en PTC varía mucho entre países

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/

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Los PTC constituyen una de las inversiones sociales con mayor efecto redistributivo

AMÉRICA LATINA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2008a

(En porcentajes)

Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.

a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país. bIncluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.

el impacto de los ptc 1
El impacto de los PTC (1)
  • Alivio más que superación de la pobreza
    • Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad (buena focalización)
    • Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México)

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

slide26

Los PTC cubren en promedio el 30% del déficit agregado anual de recursos de la población indigente respecto a la línea de indigencia

AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009

(En porcentaje)

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Notas: a 2008; b 2007.

el impacto de los ptc 2
El impacto de los PTC (2)
  • Reducción de la desigualdad
    • Impacto se observa en Brasil y México; muy menor en Chile
  • Aumento consumo alimentos y compra vestuario
  • Literatura muestra impactos positivos de los PTC sobre indicadores intermedios de capital humano (matrícula y asistencia escolar, controles médicos)
    • Especialmente para las familias más pobres y en países donde las barreras de acceso son más altas
    • Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre impacto en indicadores “finales” de capital humano
    • ¿Efecto ingreso ó efecto condicionalidades?
cree ud que quienes reciben planes deber an hacer algo a cambio argentina 2007
¿Cree Ud. que quienes reciben planes deberían hacer algo a cambio?Argentina, 2007

Fuente: Cruces y Rovner (2008), sobre la base de la Encuesta de Percepción de Planes Sociales (EPPS).

el impacto de los ptc 3
El impacto de los PTC (3)
  • Generación de ingresos e inserción laboral
    • No se aprecian impactos negativos sobre la oferta laboral
    • Sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad
    • Pero empleos informales e inestables siguen siendo los más comunes
  • Trabajo infantil: tendencia a combinar trabajo y asistencia escolar
los ptc comparten caracter sticas comunes pero no se puede hablar de un modelo nico
Los PTC comparten características comunes, pero no se puede hablar de un modelo único
  • Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México y Chile) y los programas han sido reapropiados por cada país
    • Actores políticos y entorno institucional local
  • Surgimiento de diseños alternativos
    • Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc.
  • Heterogeneidad de experiencias
    • Diversos enfoques y aspectos operacionales
las prestaciones de los ptc van m s all de las transferencias en efectivo
Las prestaciones de los PTC van más allá de las transferencias en efectivo

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

diversidad de enfoques de los ptc tres tipos ideales
Diversidad de enfoques de los PTC: tres tipos ideales
  • Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda
    • Enfocados en el aumento del consumo de las familias, mediante la transferencia de ingreso
    • Sanciones blandas a los incumplimientos de las condicionalidades, sólo se busca reforzar derechos a educación y salud
  • Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte
    • Enfocados en el desarrollo humano, mediante las condicionalidades; monitoreo y fuertes sanciones a incumplimientos
    • Transferencia monetaria actúa como incentivo para obtener cambio de comportamiento
  • Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades
    • Enfocados en la conexión al sistema de protección social
    • Corresponsabilidades negociadas con apoyo psicosocial

Fuente:Cecchini y Martínez, 2011

ptc tipo 1 programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda

Transferenciamonetaria

Condiciones

Resultados esperados

Actúa como suplemento de un ingreso

Refuerzan y protegen el capital humano

Disminución pobreza y desigualdad

Cálculo en base a valor canasta de alimentos

Indicadores pobreza y desigualdad ingreso

Monitoreo y sanciones laxas

PTC tipo 1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda

Fuente:Cecchini y Martínez, 2011

ptc tipo 2 programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte

Transferenciamonetaria

Condiciones

Resultados esperados

Actúa como incentivo

Generan cambio de comportamiento

Desarrollo

humano

Cálculo costo oportunidad

Monitoreo y sanciones fuertes

Indicadores intermedios de salud y educación

PTC tipo 2. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte

Fuente:Cecchini y Martínez, 2011

ptc tipo 3 sistemas o redes de coordinaci n program tica con condicionalidades
PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades

Fuente:Cecchini y Martínez, 2011

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El principal desafío es mantener objetivos claros e integrar los PTC en los sistemas de protección social
  • Mantener objetivos y funciones precisas, delimitando competencias y responsabilidades
    • Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”
  • PTC como puerta de entrada al sistema de protección social
    • Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente excluidas de la protección social
    • Las personas pueden graduarse de determinados programas pero no se desprenden de su derecho a la protección social
desaf os institucionales de los ptc
Desafíos institucionales de los PTC
  • Complejas coordinaciones institucionales
    • Los PTC dependen de lo que hagan otros sectores sociales, pero hay fragmentación en diversas instituciones; es necesaria coordinación entre sectores y distintos niveles territoriales
  • Disponibilidad de oferta de servicios sociales
    • PTC son incentivo a la demanda, suponiendo que hay oferta; en pocos casos, hay incentivos a la oferta
  • Riesgos de clientelismo y corrupción
    • Estudios denuncias en programa Jefes y Jefas de Argentina entre 2002 y 2007 (Gruenberg y Pereyra Iraola 2009) y Oportunidades de México entre 2005 y 2009 (Hevia y Gruenberg, 2010) muestran existencia de abusos de poder
    • Denunciados: coordinadores del plan, empleados municipales, personal de la salud, vocales, bancarios pagadores, políticos
    • Maltrato, solicitaciones de dinero, trabajo en empresa, trabajo domestico, acoso sexual, participación en manifestaciones políticas
factores institucionales que favorecen la sostenibilidad y efectividad de los programas
Factores institucionales que favorecen la sostenibilidad y efectividad de los programas
  • Política de Estado y financiamiento propio
  • Marcos legales e institucionales claros y específico
  • Sinergias entre apoyos políticos, capacidades técnicas y disponibilidad de recursos
  • Mecanismos de rendición de cuentas y participación ciudadana
    • Auditorías, evaluaciones externas, contraloría social, sistemas de quejas y denuncias
  • Transparencia registros beneficiarios
    • Cautelar datos privados
desaf os operacionales de los ptc
Desafíos operacionales de los PTC
  • Focalización y registro de beneficiarios
    • Riesgo tensiones en las comunidades entre beneficiarios y no beneficiarios
    • En áreas de elevada pobreza, la focalización geográfica podría ser suficiente
    • Es necesario un registro dinámico porque la pobreza no es estática
    • Considerar limitaciones sistemas estadísticos nacionales
  • Control de condicionalidades
    • Uno de los aspectos más demandantes de los PTC en comparación con otros programas sociales; importante cantidad de recursos para las actividades monitoreo de condicionalidades
  • Reglas de salida
    • Los PTC prevén que salgan del programa los que no están cumpliendo las condiciones y/o los que llegaron al plazo máximo de vinculación establecido
    • Estas reglas generalmente no son acompañadas por estrategias sustentables de graduación
desaf os desde la perspectiva de g nero
Desafíos desde la perspectiva de género
  • Si bien en relación con los PTC se ha notado un cierto empoderamiento de las mujeres (control recursos monetarios, incremento autoestima y posición en las comunidades), es escasa la consideración de las estrategias de conciliación
  • Faltan políticas complementarias que permitan a las mujeres conciliar la carga de cuidado de niños, ancianos y enfermos en el hogar con la participación en los programas de inclusión económica
  • Es necesario cambiar los paradigmas de género y no reforzar los tradicionales roles de género según los cuales es la mujer la única persona responsable del cuidado de los niños al interior de la familia
desaf os para la participaci n local
Desafíos para la participación local
  • Los PTC son centralizados administrativamente y por diseño ofrecen escasas oportunidades de participación (Adato y Hoddinott, 2007)
  • ¿Las comunidades pueden jugar un papel en la selección de los beneficiarios de los PTC?
    • Esto podría aumentar la aceptación de los programas, ya que frecuentemente los mecanismos de focalización no son transparentes
    • Asambleas en Perú (Juntos) y México (Oportunidades), Consejos sociales en Brasil (Bolsa Família)
  • ¿Puede la participación comunitaria reducir los errores de inclusión y exclusión de los PTC?
    • No necesariamente, ya que la participación en las asambleas es voluntaria y no toda la comunidad es representada -> los participantes podrían no saber quién es más necesitado y puede haber injerencia por parte de poderes locales (Cohen y Franco, 2006)
claves para que los ptc contribuyan a la reducci n de la pobreza
Claves para que los PTC contribuyan a la reducción de la pobreza
  • Institucionalidad: sólida estabilidad institucional y acuerdos nacionales de largo plazo
  • Política social: visión integral, coordinación, gestión basada en los resultados (enfoque en los impactos), énfasis en la oferta de calidad
  • Gestión: Alinear el programa a los objetivos de política social y condiciones del país
    • Considerar fortalezas y debilidades institucionales, así como nivel y características de la pobreza
  • Economía: crecimiento y productividad, con generación de empleo
protecci n social no contributiva y empleo c rculo vicioso
Protección social no contributiva y empleo: ¿círculo vicioso?
  • Riesgos incentivos perversos protección social no contributiva, que afectarían la productividad, el crecimiento y el empleo
  • Transferencias monetarias crearían dependencia en vez de fomentar el esfuerzo individual (desincentivo a la oferta de trabajo)
  • Los programas sociales generarían “subsidios” al sector informal para evitar los ahorros obligatorios de la seguridad social (incentivo a buscar empleos de baja productividad)
protecci n social no contributiva y empleo o c rculo virtuoso
Protección social no contributiva y empleo: ¿o círculo virtuoso?
    • Los montos de las transferencias son limitados, por lo que las familias deben salir de la pobreza por su propio esfuerzo
      • En 2009, los montos máximos de las transferencias de los PTC eran 39,9% (áreas urbanas) y al 53,4% (áreas rurales) del déficit mensual de recursos de la población pobre
  • En las evaluaciones no se aprecian impactos negativos sobre la oferta laboral(Brasil, Chile, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay)
    • Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo
  • Riesgo de incentivos a la informalidad está sobre dimensionado
    • Mayoría de los programas no son destinados a adultos en edad de trabajar ni focalizan por condición laboral
  • Inversión social no es necesariamente improductiva y autoempleo no es voluntario
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La protección social no contributivaformuladadesde un enfoque de derechospuedegenerar un círculo virtuoso
para profundizar algunas referencias bibliogr ficas
Para profundizar: algunas referencias bibliográficas
  • Cohen, E. y R. Franco (2006), Transferencias con corresponsabilidad: una mirada latinoamericana, SEDESOL/FLACSO, México D.F.
  • Fiszbein, A. y Schady, N. (2009), Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty, The World Bank: Washington D.C.
  • International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG) (varios años): www.ipc-undp.org
  • Cecchini, S. y Madariaga, A. (2011), Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe, CEPAL
  • Cecchini, S. y Martínez, R. (2011), Protección social inclusiva. Una mirada integral, un enfoque de derechos, CEPAL
  • CEPAL (2012), Eslabones de la desigualdad. Heterogeneidad estructural, empleo y protección social.