浙江省国土资源厅 地籍处：陈幸德

1. 土地权利概述 浙江省国土资源厅 地籍处：陈幸德

2. 提 纲 • 一、我国土地权利制度基本状况 • 二、农村土地权利制度主要问题 • 三、农村土地权利制度改革方向 • 四、土地权利与土地管理的关系

3. 提 纲 • 一、我国土地权利制度基本状况 • 二、农村土地权利制度主要问题 • 三、农村土地权利制度改革方向 • 四、土地权利与土地管理的关系

4. 一、我国土地权利制度基本状况 • （一）土地权利与民事权利 债 权 财产权 动产物权 民事权利 物 权 土地权利 不动产物权 人身权 其他不动产

5. 一、我国土地权利制度基本状况 • （一）土地权利与民事权利 • 几个观点： • 1、土地权利是一种财产权，也称土地产权。 • 2、土地权利是一种物权，可以依法占有、使用、收益和处分。 • 3、土地权利的实现受到诸多法律规定的限制(相对其他民事权利来讲受到法律限制更多)。 • 4、土地权利是一种不动产物权，应当实行空间管理，申请不动产登记。

6. 一、我国土地权利制度基本状况 • （二）土地权利体系和类型

7. 土 地 权 利 土 地 所 有 权 土 地 用 益 物 权 土 地 担 保 物 权 国 有 土 地 国有建设用地使用权 土 地 抵 押 权 土 地 承 包 经 营 权 集 体 土 地 集体建设用地使用权 宅 基 地 使 用 权 地 役 权

8. 一、我国土地权利制度基本状况 • （二）土地权利体系和类型 • 几个观点： • 1、我国土地权利体系经过历史演变，具有特别性（集体土地）。 • 2、国有和集体土地虽然权利类型基本相同，但权能大不相同。 • 3、限制集体土地权能的主要原因是土地使用制度。 • 4、宅基地使用权是一种特殊用益物权，带有保障性质。

9. 一、我国土地权利制度基本状况 • （三）土地权利体系的形成 • 土地改革时期（1950-1952）。开展了土地清丈、划界、定桩、登记、发放土地所有证等工作，3亿农民获得了土地所有权，可以自由经营、出租和买卖。（私有制阶段） • 城市通过没收国民党政府、官僚资本家、大地主、战争罪犯等地产，奠定了城市土地国有化的基础。（国有化过程）

10. 一、我国土地权利制度基本状况 • （三）土地权利体系的形成 • 农业合作化时期（1953-1957）。1953年-1955年建立了初级社，农民对入股土地仍拥有所有权，由合作社集体经营；1956年-1957年发展为高级社，土地开始转为社员集体所有。（集体化过程） • 城市通过对农业、手工业、资本主义工商业的三大改造，以及对私房的社会主义改造，进一步推进城市土地国有化。（国有化过程）

11. 一、我国土地权利制度基本状况 • （三）土地权利体系的形成 • 人民公社化时期（1958-1966）。1962年颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》（简称人民公社六十条），建立了“队为基础，三级所有”的集体土地所有制。（集体所有制） • 城市继续推进土地国有化。（国有化过程）

12. 一、我国土地权利制度基本状况 • （三）土地权利体系的形成 • 1982年，《宪法》第十条明确“城市土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。（公有制确立） • 中央文件正式确立“家庭联产承包责任制”。（农村实行土地使用制度改革）

13. 一、我国土地权利制度基本状况 • （三）土地权利体系的形成 • 1986年，《土地管理法》颁布实施，建立了国有土地使用权、集体土地所有权和使用权登记制度。 • 1987年，开展了全国城镇国有土地使用权申报和城镇地籍调查工作，进行了土地登记发证。 • 1988年，《宪法修正草案》规定土地使用权可以依照法律规定转让。 • 1990年，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布。（城镇实行土地使用权制度改革）

14. 一、我国土地权利制度基本状况 • （三）土地权利体系的形成 • 1995年，国家土地管理局出台《确定土地所有权和使用权有若干规定》。 • 2007年,《物权法》颁布实施，规定不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。 • 2011年，国土资源部、财政部、农业部全面部署加快推进农村集体土地确权登记发证工作。 • 2013年，国家明确由国土资源部负责监督指导全国不动产统一登记工作。

15. 一、我国土地权利制度基本状况 • （三）土地权利体系的形成 • 几个观点： • 1、土地公有制是我国一项基本制度，不能突破。 • 2、集体土地是我国特殊的历史产物，只减不增。 • 3、1952年私有化和1962年公社化是确定集体土地的主要依据。 • 4、1982年农村土地使用制度改革主要针对农用地，1990年城镇土地使用制度改革主要针对建设用地。

16. 一、我国土地权利制度基本状况 • （四）宅基地使用权的特殊性 • 法律含义：农村村民经依法批准建造住宅及附属设施所使用的本集体经济组织的土地。 • 把握要点：主体是本集体经济组织成员；客体是本集体经济组织土地；目的是建造住宅及附属设施；限制是“一户一宅”。 • 根本属性：不仅仅是一种用益物权，更是一种带有保障性质的居住权，或者是一种农村住房保障制度。 • 一户一宅：每户只能享受一处不超过规定面积的宅基地。

17. 一、我国土地权利制度基本状况 • （四）宅基地使用权的特殊性 • 几个观点： • 1、宅基地管理制度改革势在必行，重点是明晰权利主体、实现权利价值。 • 2、宅基地管理制度改革必须多措并举，重点是建立多元农村住房保障机制。 • 3、亟需设立一种农村住房及其土地使用权的权利类型，以解决宅基地流转后的土地权利性质问题。 • 4、“一户一宅”仅限制农户依法申请取得宅基地的权利，但对继承等方式依法取得的宅基地不应受此限制。

18. 提 纲 • 一、我国土地权利制度基本状况 • 二、农村土地权利制度主要问题 • 三、农村土地权利制度改革方向 • 四、土地权利与土地管理的关系

19. 二、农村土地权利制度主要问题 • （一）集体土地权利主体不明 • 从集体土地所有权看：集体土地由乡（镇）、村和村民小组农民集体所有，但由于“农民集体”过于抽象，特别是村民小组和乡镇权利主体更加虚化，在具体行使所有权时往往由村委会决定，造成集体成员对土地的占有、使用、收益和处分等权利无法体现，集体土地所有权无法真正得到保障。 • 从宅基地的使用权看：法律规定宅基地以户为单位申请，但户是动态的，并且户内成员法律关系十分复杂，造成宅基地使用权主体不明晰，给宅基地的管理以及明晰宅基地物权带来了诸多问题。

20. 二、农村土地权利制度主要问题 • （二）集体土地权能受到限制 • 从集体土地所有权看：“占有”会因为征地被剥夺；“使用”必须按原用途使用；“收益”只能按原用途收益；“处分”几乎不能处分。 • 从集体土地使用权看：虽然法律平行设置了国有土地使用权和集体土地使用权两大权利类型，但法律赋予了国有土地使用权可以依法出让、出租、转让、抵押等一系列权能，却限制了集体土地使用权的出让、出租、转让、抵押等一系列权能，导致集体土地权能大大受限，权利价值无法体现，土地权益无法保障。

21. 二、农村土地权利制度主要问题 • （三）集体土地确权登记困难 • 从集体土地所有权看：集体土地是从50年代初期的土地私有化，历经初级社、高级社，到60年代初期的人民公社演变而来，权利状况十分复杂，权源资料十分缺少，权属争议大量存在，尤其是乡镇、村民小组所有权主体不明，给集体土地所有权确权登记带来很大困难。 • 从集体土地使用权看：由于农村土地管理相对薄弱，违法占用土地情况普遍存在，同时，《土地管理法》第七十七条规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。造成宅基地使用权确权登记十分困难。

22. 二、农村土地权利制度主要问题 • （四）农村土地制度改革艰难 • 从农民方面看：由于法律限制了集体土地权能，土地价值长期无法显现，土地产权意识逐步下降，农民盼望改革的愿望不足。 • 从政府方面看：在加快城市化、工业化进程中，客观存在着国家、集体、个人之间的利益冲突，政府推动改革的动力不足。

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24. 三、农村土地权利制度改革方向 • 改革方向：还权赋能 • 一是加强宣传，使农民树立产权保护意识，主动申请土地登记； • 二是加强政策创新，对涉及违法或者部分违法的宅基地，通过“完善手续、确认合法、标注违法”的方法推进登记发证； • 三是规范土地登记行为，强化土地登记服务，方便农民办证。 • （一）加快集体土地确权登记发证

25. 三、农村土地权利制度改革途径 • （二）破除限制集体土地权能的规定 • 一是从法律层面破除限制集体土地权能的种种规定。如：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”等等，从根本上赋予集体土地权能； • 二是积极开展集体经营性建设用地入市、宅基地抵押、宅基地流转等试点，努力实现集体建设用地和宅基地的用益物权。

26. 三、农村土地权利制度改革途径 • （三）深化征地制度改革 • 一是缩小征地范围。现行法律规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，导致绝大多数的建设项目只能通过征地将集体土地征为国有后，方可提供给建设单位使用，造成征地范围过大。必须破除这一法律规定。 • 二是提高补偿标准。现行法律规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。导致征地补偿标准过低，与土地潜在价值、土地所有权价值完全不符。必须参与收益分配。

27. 三、农村土地权利制度改革途径 • （四）规范农村土地股份制改革 • 一是明确农村股份组织的法律地位； • 二是明确农村土地股份制改革的土地要素； • 三是明确农村土地股份制改革的股权配置； • 四是明确农村土地股份制改革的股权流转。

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29. 土 地 管 理 法 律 保 障 体 系 技 术 保 障 体 系 土 地 利 用 土 地 权 利 用途管制 耕地保护 土地利用 权利体系 权利确认 权利公示 土 地 利 用 现 状 土 地 利 用 规 划 土 地 利 用 计 划 耕 地 占 补 制 度 基 本 农 田 保 护 土 地 供 应 政 策 土 地 利 用 定 额 土 地 使 用 制 度 土 地 所 有 权 土 地 用 益 物 权 土 地 担 保 物 权 历 史 权 利 确 权 新 设 权 利 确 认 所 有 权 登 记 用 益 物 权 登 记 担 保 物 权 登 记 土 地 勘 测 耕 地 占 补 征 地 审 批 争议调处 土 地 登 记 农 转 用 审 批 供 地 审 批 土地确权 土 地 二 级 市 场 管 理 土 地 调 查 数 据 支 撑 体 系

30. 土 地 管 理 法 律 保 障 体 系 技 术 保 障 体 系 土 地 利 用 土 地 权 利 用途管制 耕地保护 土地利用 权利体系 权利确认 权利公示 土 地 利 用 现 状 土 地 利 用 规 划 土 地 利 用 计 划 耕 地 占 补 制 度 基 本 农 田 保 护 土 地 供 应 政 策 土 地 利 用 定 额 土 地 使 用 制 度 土 地 所 有 权 土 地 用 益 物 权 土 地 担 保 物 权 历 史 权 利 确 权 新 设 权 利 确 认 所 有 权 登 记 用 益 物 权 登 记 担 保 物 权 登 记 土 地 勘 测 耕 地 占 补 征 地 审 批 争议调处 土 地 登 记 农 转 用 审 批 供 地 审 批 土地确权 土 地 二 级 市 场 管 理 土 地 调 查 数 据 支 撑 体 系

31. 土 地 管 理 法 律 保 障 体 系 技 术 保 障 体 系 土 地 利 用 土 地 权 利 用途管制 耕地保护 土地利用 权利体系 权利确认 权利公示 土 地 利 用 现 状 土 地 利 用 规 划 土 地 利 用 计 划 耕 地 占 补 制 度 基 本 农 田 保 护 土 地 供 应 政 策 土 地 利 用 定 额 土 地 使 用 制 度 土 地 所 有 权 土 地 用 益 物 权 土 地 担 保 物 权 历 史 权 利 确 权 新 设 权 利 确 认 所 有 权 登 记 用 益 物 权 登 记 担 保 物 权 登 记 土 地 勘 测 耕 地 占 补 征 地 审 批 争议调处 土 地 登 记 农 转 用 审 批 供 地 审 批 土地确权 土 地 二 级 市 场 管 理 土 地 调 查 数 据 支 撑 体 系

32. 土 地 管 理 法 律 保 障 体 系 技 术 保 障 体 系 土 地 利 用 土 地 权 利 用途管制 耕地保护 土地利用 权利体系 权利确认 权利公示 土 地 利 用 现 状 土 地 利 用 规 划 土 地 利 用 计 划 耕 地 占 补 制 度 基 本 农 田 保 护 土 地 供 应 政 策 土 地 利 用 定 额 土 地 使 用 制 度 土 地 所 有 权 土 地 用 益 物 权 土 地 担 保 物 权 历 史 权 利 确 权 新 设 权 利 确 认 所 有 权 登 记 用 益 物 权 登 记 担 保 物 权 登 记 土 地 勘 测 耕 地 占 补 征 地 审 批 争议调处 土 地 登 记 农 转 用 审 批 供 地 审 批 土地确权 土 地 二 级 市 场 管 理 土 地 调 查 数 据 支 撑 体 系

33. 四、土地权利与土地管理 • 几个观点: • 目前土地管理中重利用、轻权利的情况普遍存在。 • 政府注重土地利用与民众关心土地权利成为矛盾。 • 未来土地管理应当在重视土地权利基础上讲利用。 • 未来土地管理应当重点保障土地权利人合法权益。

34. 谢谢！