第三章外国行政组织理论

第三章外国行政组织理论 通过本章的学习，了解外国行政组织理论的发展脉络。理解不同历史时期主要的理论流派，掌握其贡献与不足。

第一节外国早期行政组织思想 一、古希腊、古罗马的行政组织思想最为典型的代表人物：柏拉图、亚里士多德（一）柏拉图的行政组织思想柏拉图（公元前427一前347年）：古希腊著名的哲学家和政治思想家，《政治家篇》。主要观点有： 1．社会分工是国家行政组织存在的基础。 2．哲学家才能治理好国家。 3．治国者应以教育为“第一要务”。 4．晚年提出依法行政思想。

（二）亚里士多德的行政组织思想 亚里士多德（公元前384一前322年）：古希腊思想家，《政治学》。主要观点有： 1．第一次提出议事权力、司法权力和行政权力相区别； 2．提出设置行政机构的依据； 3．提出行政组织职能的思想； 4．行政人员的任用应遵循适用、专任、德才兼备的原则； 5．提出建立行政监督机构； 6．崇尚法治。

二、中世纪对期西欧的行政组织思想 代表性人物是16世纪意大利的政治家马基雅维利、16-18世纪的官房学派（一）马基雅维利的行政组织思想马基雅维利（1469-1527年）：意大利文艺复兴时期的政治家、思想家、西方资产阶级政治思想的奠基人之一，《君主论》与《讲话集》。 1、行政思想史上第一个论述国家行政组织管理原则 2、四项原则：群众支持原则、组织内聚力原则、领导者具有超出常人的能力和高超的权术、存在下去的原则。

（二）官房学派的行政组织思想 官房学派：16-18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团，也译为“宫廷财臣者”。主要观点有：（l）建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法（２）选用优秀的人才来担任国家；（３）国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理，并提倡简化礼仪和行政手续；（4）加强国家及政府的权力，强调人民对国家行政管理的服从。

三、资产阶级革命时期的行政组织思想 关于国家行政组织与管理的论述多，思想内容丰富，代表性有18世纪汉密尔顿、19世纪密尔（一）汉密尔顿的行政组织思想汉密尔顿（757-18O4年）：美国的政治家，《联邦党人文集》。主要观点：（１）扩大行政部门的权力。（行政组织思想中最有贡献的地方）（２）建立强而有力的行政组织。强而有力的行政组织应包含四大因素：统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力。

（二）密尔的行政组织思想 密尔（1806-1873年）：19世纪英国著名的哲学家、政治思想家、自由主义国家学说的主要代表，《代议制政府》。主要观点：（l）提出并论证，衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长；（２）政府职能：以不妨碍个人自由发展为前提；（３）提出行政组织的分工要合理，同一问题应交给同一组织。行政工作实行个人负责制。（4）提出政府的全部工作都是专业技术性的业务，要有特殊的专业性的人才来担任。

四、对外国早期行政组织思想的评述 1、没有单纯的行政管理思想和行政组织思想。早期行政组织思想大都包含在国家管理思想中，与政治思想、法律思想含混在一起。 2、西方早期行政组织思想的内容非常丰富。如行政组织的职能，行政组织的分工和机构设置，行政组织的用人原则，行政组织的法制管理，行政组织的内聚力原则等思想都成为后来行政组织理论的渊源。

第二节　传统时期的行政组织理论 独立、系统的行政组织理论完成于19世纪末、20世纪初的西方国家。行政组织理论经历了传统时期、行为科学时期、以及现代时期三个发展阶段。一、独立的行政组织理论产生的渊源 1、工业革命的完成，要求企业组织管理科学化； 2、民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化； 3、政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。

二、威尔逊的政组织思想 威尔逊（1856-1924年）：西方行政学的创始人，曾任美国普林斯顿大学教授、校长、第28届美国总统。1887年在美国“政治学季刊”发表《行政学研究》一文，建立独立的行政科学，使行政学从政治学中正式分离出来，确立了行政学研究的必要性，研究的目标和研究的方法。主要思想有： 1、明确行政组织的职能、任务、范围，即政府应该做什么、不该做什么。凡公共事务应当由政府管理，其他事务主要由其他社会组织承担。 2、改进政府机关的组织结构与工作方法。提高行政效率，光有文官制度的改革是不够的，并且还要改进我们政府机关的组织结构与工作方法。 3、行政组织应成为公众信赖的机关。

三、泰罗的组织科学管理原理 泰罗（1856-1915年）：美国工程师，“科学管理之父”，1911年出版《科学管理原理》。组织思想有： 1、将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，各负其责。强调管理者与工人要合作。 2、强调组织管理职能的专门化。所有的管理人员应当尽可能专门地分担某一种管理职能。 3、强调组织工作要计划化，标准化，程序化。 4、强调组织管理中的例外原理。

四、法纳尔的一般组织理论与原则 法约尔（1841-1925年）：法国人，1916年出版《工业管理与一般管理》。主要思想有： 1、组织与管理密切相关。管理的基础是组织。 2、任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，而且也同样能应用于所有的各种人类组织。 3、组织的层级结构。在组织中保持较小的管理幅度。越往上，管理者直接管理的下属人员越少，一般不要超过6人。 4、组织管理五要素：计划、组织、指挥、协调、控制。 5、14条组织管理原则，即精密分工；权责一致；纪律；统一指挥；统一领导；个人利益服从整体利益；报酬；集权；等级系列；秩序；平等；稳定；主动性；集体精神。

五、韦伯的官僚制行政组织理论 马克斯·韦伯（1864一1920年）：德国社会学家，“组织理论之父”，官僚制（或科层制）理论。主要思想有： 1、任何组织的存在都是靠权威来维持的，合法的权威有三种类型：习俗惯例的传统权威、领袖个人超凡魅力的超人权威、理性法规的法理型权威。 2、官僚制法理权威最适宜的组织形式。官僚制是按法理原则建立的一种理想化、正规化的组织形式。 3、官僚制组织的主要特征：官僚制与传统权威与超人权威的组织相比具有显著的优越性。精密性、速度、明确性，严格的隶属关系，恰好似机器生产一样。

六、古立克、厄威克的组织理论 古立克、厄威克：分别是美国和英国的管理学家，传统组织理论和管理理论的汇集者，1937年发表《组织理论概述》论文，首次提出了“组织理论”这一学科名称。主要思想有： 1、古立克的七项要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。即“posdcrb” 2、厄威克的八条原则：目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。

七、对传统行政组织理论的评述 企业组织的管理原则和方法成功地用于政府行政组织，企业组织理论研究的奠基人同时成为行政组织理论的早期代表。 1、贡献：提出了职能化（专业化）管理的原理；总结概括出管理幅度和管理层次原理；倡导“理性化-法律化”’的组织形态。总之，传统组织追求的理想组织是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备、高效合理的组织体系。 2、不足：忽视对组织的动态面的研究；忽视对人的主观能动性及多方面的需车的研究；未探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。

第三节行为科学时期的行政组织理论 20世纪30年代，行为科学兴起。所谓行为科学，是综合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为作客观的、科学的研究的学说。把行为科学的思想与方法引用到行政组织研究中，就产生了行为科学的行政组织理论。一、梅奥的人际关系组织理论梅奥（1880-1949年）：美国管理学教授，人际关系学说、行为科学的创建者，“霍桑实验”（ 1924-32年），33年代表作《工业文明里的人的问题》。基本思想：社会人理论；“非正式组织” ；组织成员的满足。

二、巴纳德的组织要素与平衡理论 切斯特·巴纳德（1886-1961年）：美国公共行政和组织管理方面的理论家，西方现代组织理论中社会系统学派的创始人。主要贡献： 1、组织的本质是一个协作系统； 2、组织三要素理论: 　共同的目标、协作的意愿、信息； 3、提出权威来自接受； 4、提出组织平衡的思想； 5、真正对非正式组织进行系统研究。

三、西蒙的决策组织理论 赫伯特·西蒙（1916－）是美国著名的行政学家，决策理论学派的创始人，1978年诺贝尔经济学奖，代表作《管理行为》或《行政行为》。主要贡献：１、组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”；２、组织的目标就是追求决策的合理性；３、组织平衡论；４、组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为：①权威、②组织认同、③信息沟通、④培训、⑤效率；５、组织设计论：①首先建立组织目标体系、②分工、③组织的工作重心、④组织的权力配置。行政组织的研究焦点由对静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究。

四、对行为科学时期行政组织理论的评述 注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心的观点，使组织研究从传统的静态研究转入动态研究。　不足主要表现为：过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义；过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统的研究；关于组织的研究是带有封闭性质。

第四节现代行政组织理论 一、柏森斯、卡斯特等人的系统与权变组织理论　现代行政组织理论主要是用系统分析的方法研究行政组织１、塔尔科特·柏森斯（1902－1979年）：美国的社会学家，最早将一般系统论运用于组织研究，著作《社会系统论》、《现代社会的结构和进程》。基本思想：　　组织必须具备四方面特质：适应环境；达成目标；统一协调；形态维持。这些特质通过组织的三个层级来体现：决策层级、管理层级、技术层级。２、卡斯特、罗森茨韦克：美国华盛顿大学的管理学教授，1970年合著《组织与管理－系统方法与权变方法》一书。其思想如下：　　组织是一个开放系统；一个整体系统，由五个分系统构成（目标与价值分系统、技术分系统、社会心理分系统、结构分系统、管理分系统）；组织的权变观念。

二、雷格斯的生态行政组织理论 雷格斯：美国行政学者、夏威夷大学教授，57年发表《农业型与工业型行政模式》文，61年出版《行政生态学》书。把公共行政组织看作是受经济文化环境影响的生态系统。其思想如下：　提出了三种行政组织模式，即：融合型——传统农业社会的行政组织；棱型——由农业社会向工业社会过渡时期的行政组织；衍射型——高度发达的工业化社会的行政组织。重点分析了棱柱型公共行政组织，三种特征：异质性或异种性并存、形式主义、重叠性。　考察了外部生态环境与公共行政之间的制约关系

三、行政组织中的帕金森定律与彼得原理 １、诺斯古德·帕金森：1909年生，英国历史学家和行政学理论家，58年出版《帕金森定律》即《官场病》。对官场时弊的针砭，入木三分，令人深思，概括官场通病，有人称之为帕金森现象。２、劳伦斯·彼得：1919年出生加拿大，美国管理组织学家，69年出版《彼得原理》一书，又译《升官病》。“在实行梯层等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。”这一观点便成了组织理论中的“彼得原理”。

四、新公共行政学组织理论 20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，弗雷德里克森（1934－）为代表。关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。主要观点：１、对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判；２、主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政组织的变革；３、提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程。　　新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强了公务员的内省伦理道德意识等。它扩大了公共行政学研究的视野，极大地丰富、发展了公共行政学。

五、企业家政府组织理论 美国学者戴维·奥斯本和泰德·盖布勒在l992年出版的合著《重新创造政府》一书中首先提出来的。　基本思想：主张把企业经营的一些成功的管理方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率，以重新塑造政府的形象。企业家政府的十大特征，如树立“顾客意识” 、树立“顾客意识” 、掌舵而非划桨。　美国克林顿政府的行政体制改革吸收该理论的思想。

六、对现代行政组织理论的评述 现代行政组织理论注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究。研究带有综合性、开放性、有机性和总体性的特征。近年来，现代行政组织理论倡导组织变革，只有不断变革，才能产生出活力。　现代组织理论的不足，主要表现为两点：一是只强调组织被动地适应环境，很少研究组织应如何主动地促进环境的改变。二是过分强调组织的变数，而忽略了对组织的基本原则和运行规律的研究。

第三章 外国行政组织理论