國土規劃與行政區劃

1. 國土規劃與行政區劃 國立中興大學 國家政策與公共事務研究 副教授 李長晏

2. 簡報大綱 一、緣起 二、我國國土空間結構構想 三、國外區域治理模式 四、行政區劃之目的 五、國內曾提出之行政區劃構 想 六、行政區劃-各界主張歸納 七、討論議題

3. 一、緣起 97年12月26　總統聴取「區域治理及國土規劃重要議題」報告，指示： (一)國土規劃應是上位計畫，先有國土規劃，再有行 政區劃。 (二)對國家競爭力、對生態、生活及生產環境有助益 ，才考慮進行制度上的變革。 (三)若行政區劃調整確有必要，則調整過程應避免部 分地區被邊緣化，宜從產業發展條件為每個地區評 估其最適發展，請內政部、財政部、研考會、環保 署等單位集思廣益，從政治、稅收、治山防洪、資 源運用等層面一併考慮，一個月內完成規劃報告。

4. 二、我國國土空間結構構想 1. 1969，研擬台灣地區區域建設計劃，以自然環境，自然資源，人口分布，都市體系，產業結構與分佈等指標，劃分7個區域，台灣北區，新苗區，台灣中區，嘉雲區，臺灣南區，宜蘭區，台灣東區7個區域 2. 1979，台灣地區綜合開發計畫，7個區域改成北、中、南、東、4個區域 3. 1996，國土綜合開發計畫，依城市發展及以人為中心，考量人工作、居住、休閒、就學、醫療、購物6主要活動，3都會、20生活圈 4. 2009，國土空間策略規劃，考量成長極與城市競爭力概念劃分為3個城市-區域

5. 北部城市區域 (宜蘭、基隆、 台北、桃園、新竹) 中部城市區域 (台中、南投 、彰化) 南部城市區域 (台南、高雄 、屏東) 三個城市區域 • 組成：中心都市、國際機場與港口、學習區域、產業園區、商業腹地 • 目標：朝向具有國際競爭力之都會（世界城市），並拉近區內縣市發展的差距 • 建設成為一個區域經濟體 • 具地方特色但又具互補功能 • 發展具競爭力的特色產業向世界招商及輸出產品 • 三個城市區域 • 北部城市區域 • 中部城市區域 • 南部城市區域

9. 中央國土主管機關代表 中央各部會代表 各縣市政府代表 民意機關代表 城市區域－跨域治理組織 《一級制：都會區域組織直接整合》 • 大別為二種整合層級 行政院各區辦公室 《二級制：都會區域組織在地方整合中央整合》 都會區域推動組織 專案組 政策組 技術組 都會區域發展推動委員會 地方政府水平整合 相關縣市政府 都會區域計畫 依專案任務編組 規劃師工程師 行政院經建會 中央政府水平整合 各部會

10. 三、國外區域治理模式 • 國外經驗顯示：強化區域治理的做法甚多，行政區合併是相對難度較高的選項（Walker 1995；陳立剛，2001；林慈玲，2005） • 非正式的協議 • 正式的地方政府間協議 • 地方政府間服務契約簽訂 • 外包 • 跨部門的合作 • 境外管轄權 • 地方政府聯合議會 • 聯邦政府誘導成立的跨域性團體 • 地區性的服務特區 • 功能移轉 • 兼併 • 法人化 • 服務統合 • 都會縣政府改革 • 跨區性的單一目的特區政府 • 區域性特殊管理局 • 都會多功能管理局 • 地方政府合併 • 聯邦型態都會政府 • 國土規劃觀點，都會區域應強化區域治理，以提升競爭力，可考慮的策略很多，需因地制宜審慎評估 • 相關案例 • 跨國跨域治理 • 歐盟 • 都會區域跨域治理 • 德國漢堡都會區域 • 德國國際建築博覽會（IBA） • 英國準自主性非政府機關組織（Quangos） • 美國舊金山灣區地方政府協會 • 行政區合併 • 加拿大多倫多 • 日本市町村合併 行政區劃 形成共識 跨域治理

11. 四、行政區劃之目的 行政區劃法草案總說明中開宗明義：行政區劃是為了便於施政而劃定之治理範圍，其劃定之目的在確認各地方政府權力行使、責任歸屬、管轄居民及財政取得之範圍。 但究行政區劃法之最終目的應是「區域治理」，使國土資源合理配置及有效利用，並確保國土永續及區域均衡發展。

12. 五、國內曾提出之行政區劃構想 自68年，高雄市改為直轄市； 71年，新竹、嘉義二縣轄市升格為省轄市； 81年，金馬地區終止戰地政務，金門、連江2縣重歸福建 省政府管轄。之後，確定台灣2個直轄市、2個省政 府，及5個省轄市、18個縣 87年，台灣省虛級化後，台灣行政區除鄉鎮市有所調整外 ，其餘25個直轄市、縣市即未有變動。

13. 五、國內曾提出之行政區劃構想 （一）85年，黃德福： 1.取消鄉鎮市自治地位； 2.省虛級化。； 3建議調整方案：6省、3直轄市、24縣市。 4.重點： • 基隆、台北縣，整併調整成3縣1市； • 桃園調整2個縣； • 台中縣部分納入台中市； • 彰化縣調整為2個縣； • 台南縣調整為2個縣； （行政院研考會委託研究案：我國行政區域劃分問題分析）

14. （二）88年，劉道義， 1.廢台灣省； 2.25縣市皆升格為直屬中央之「直轄行政區」 3.將25縣市調整為22直轄縣(市)。 4.重點： • 基隆、台北縣市，整併調整成2個直轄市； • 台中縣、市，整併調整成2個直轄市； • 高雄縣、市，整併調整成2個直轄市； • 金、馬成為特別行政區 （台灣新地理，前衛出版社發行）

15. （三）88年，夏鑄九、成露茜， 1. 將縣市升級形成區域政府： 包括北台、中台、南台、東台、原住民自治區、離島（澎湖、金門、馬祖）特別行政區等5～8個區域政府。 2.縣市行政區重劃，鄉鎮合併升級為縣市： 依都市化程度高低，將鄉鎮合併約100個市與縣。 (城市與設計學報：台灣的領域治理與跨領域之社會 )

17. （四）90年，紀俊臣、陳滄海 ， 1.無涉縣市調整 2.台閩地區319鄉（鎮、市）整併為127鄉鎮市 (行政院研考會委託研究案：行政區劃與鄉鎮市自治問題之研究 ) （五）94年，呂秀蓮前副總統， 1.四省兩特區雙首都：廢除鄉鎮市層級及直轄市、省轄市制度，改採中央、省、縣三級政府 2.重點： • 雙首都(雙國都) ：臺北市、高雄市 • 中央直轄市 ：臺中市 • 省：臺北省、臺中省、臺南省、臺東省 • 省轄市：基隆市、新竹市、嘉義市、臺南市 • 特別行政區域：山地特別行政區、離島特別行政區

18. （六）96年，黃致遠， 1.以 3-4 百萬人口為單位，鼓勵縣市合併，有效整合資源各自定位，創造6個新加坡City State的經濟體； 2.6大區域政府建議如下: • 北基北 • 桃竹苗 • 中彰投 • 雲嘉南 • 高屏澎金馬 • 宜花東 3.6大核心城市：台北、新竹、台中、台南、高雄、花蓮。 (GDP成長與國土空間規劃策略)

19. （七）96年，謝長廷政見， 1.六星計畫，台灣劃為5個區域+1東部特區 • 北北基 • 桃竹苗 • 中中彰投 • 雲嘉南 • 高高屏 • 宜花東 2.等於六個新加坡的競爭力。

21. （八）96年，馬總統政見，3都15縣 1.3都： • 臺北都會區：臺北市、臺北縣與基隆市； • 臺中都會區：臺中市、臺中縣 • 高雄都會區：高雄市、高雄縣 2.15縣： 　現行25直轄市、縣、市，扣除以上7縣市外，新竹縣市合併、嘉義縣市合併及台南縣市合併，其餘各縣維持。

23. 六、行政區劃-各界主張歸納 可大別為「設置區域政府」或「不設置區域政府」二類 取消縣市，改採區域與鄉鎮市二級制 取消鄉鎮市或取消鄉鎮市地方法人化(區域與縣市二級) 區域政府 維持原有縣市及鄉鎮市區劃，形成 三級地方政府層級 (不同程度的合併主張) 取消直轄市制度 縣市合併 不同大小的自治單元細分主張 維持直轄市制度 外部範圍 內部結構

24. 七、討論議題 　　綜上，行政區劃涉及國家整體資源之重新分配，自應配合國土整體規劃，並考量行政轄區人口規模、自然及人文資源、生態環境、族群特性、鄉土文化發展、地方財政、政治、民意及其他政策性等相關因素，審慎評估、合理規劃。建議優先針對政治治理及財稅資源二項關鍵議題進行評估。