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台灣未來經濟發展面臨之挑戰 ~ 京都議定書 ~

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台灣未來經濟發展面臨之挑戰 ~ 京都議定書 ~. 梁啟源 中央研究院經濟研究所 Feb. 2005. 背景說明. 在俄羅斯國會於去(民 93 )年 10 月 23 日通過簽署京都議定書後,京都議定書正式生效的兩個重要門檻,即超過 55 個國家簽署,且其溫室氣體總排放量超過 1990 年排放總額的百分之五十五,已因而通過。

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台灣未來經濟發展面臨之挑戰~京都議定書~

梁啟源

中央研究院經濟研究所

Feb. 2005

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背景說明

在俄羅斯國會於去(民93)年10月23日通過簽署京都議定書後,京都議定書正式生效的兩個重要門檻,即超過55個國家簽署,且其溫室氣體總排放量超過1990年排放總額的百分之五十五,已因而通過。

今年2月16日,該議定書即將生效。我國雖非簽約國且京都議定書也無貿易制裁之規定,但根據WTO有關於貿易障礙的規定,對環保有「除外條款」。即基於環保考慮可對進出口品課徵環保稅。歐盟的環保三指令規定除電器電子產品回收(今年八月生效)及禁止有毒物質(如鉛、鎘及汞)的使用(明年七月生效)之外,在能源使用方面也要求能源使用產品需滿足生態設計(EUP)的要求,否則可對其進口加以設限。

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若不積極進行溫室氣體的減量(其中CO2約佔74%),則未來可能面臨其他簽約國的貿易制裁。
  • 台灣的出口及進口分佔GDP比率達56.4%及48.9%,貿易依存度(即進出口總額佔GDP比率)達105.3%,出口若受各國廣泛的貿易制裁,台灣經濟勢必遭受重大打擊。
  • 我國政府為因應1997年12月11日京都議定書的發布,在六年前(1998)五月曾召開「全國能源會議」,並得到多項共識。其中包括下列二點:
    • 至2020年CO2減量將比根據過去趨勢情境 (Business as usual) 減量24%至48%;
    • 至2020年為止,能源效率(或能源生產力)應每年增加1.2%。
  • 但到去年(2003)為止,台灣CO2的排放量卻由1996年的1.896億噸增加到2.679億噸 ,年成長為4.94%,七年間總增幅達41.3%。
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溫室氣體減量的問題

表1、CO2 and GDP Growth in Taiwan,96’-02’

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值得注意的是,我國年平均經濟成長率雖然由1996-1999的5.55%降為1999-2003年的2.58%,但CO2排放的年平均成長率卻反而由1996-1999年的4.79%增加到5.27%,其結果是CO2的所得彈性由原先的0.72倍(1996-1999)躍升為2.61倍(1999-2003年)。
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分析CO2增幅擴大的原因主要有二:

(1)能源結構的變化:含碳量高的煤炭佔能源供給的比重由1996年的27%大幅增加為2003年的32.0%。含碳量低甚至不排放CO2 的水力發電及核能發電則分別由2.7%及11.3%降低為1.2%及7.7%。(見表5)

(2)能源效率在1999-2003年間降低幅度達8.9%,同期間能源密集度則增加9.76%。(見表6)

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主旨:
  • 1、分析近年能源效率降低的原因;
  • 2、對現行能源政策,特別是能源價格政策提出建議;
  • 3、評估各種合理化能源價格政策對能源節約、CO2排放及經濟之可能影響;
  • 4、分析合理化能源價格政策面臨之問題,並提出解決之建議。
  • 除背景說明外,本文分為下列四小節:
  • 能源效率降低原因及能源價格政策之建議;
  • 合理反映成本之電價政策評估;
  • 隨油課徵汽燃費之評估;
  • 課徵碳稅之評估。
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能源效率降低原因及能源價格政策之建議
  • 分析1996-2003期間,能源效率降低之因素可能有三:
  • 產業結構的變化;
  • 經濟的不景氣;
  • 較低的能源價格。
  • 在能源價格因素方面,台灣的汽、柴油及電力價格與世界各國比較則屬於較為偏低。
    • 例如:台灣2004年6月的汽油價格為每公升新台幣21.5元,柴油價格為每公升新台幣16.5元,分別低於日本、韓國、香港及新加坡此四國的平均價格。
  • 這是因為台灣石油產品的稅率乃是這五國當中最低的。
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在台灣,電燈用電的電價是每度新台幣2.5443元,在日本則是每度新台幣5.9380元,德國則是每度新台幣5.2669元。
  • 事實上,台灣電燈用電的電價已從1996年的每度2.5481元稍降至2003年每度2.5443元;
  • 非電燈用電之電價則從每度新台幣1.9969元降至每度新台幣1.8287元。(見表10及圖3)
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原則上,能源價格除了反映出內部成本外,也應反映其外部成本。
  • 就台灣而言,透過較高的能源相關稅率來內部化其外部成本(例如:道路維護費及碳稅)來提升能源效率,並降低因空氣污染、二氧化碳排放、塞車與能源供給不穩定所引起之能源消費的社會成本,應是恰當的方法。
  • 因台灣已經開徵外部成本內部化的稅費,如:空氣污染防制費及石油基金,民眾的接受度會較高。但是,能源相關稅率的施行是否合理則需視稅率對能源節約及經濟影響之評估。而其實施的可行性,則需針對其面臨的可能阻力及問題加以釐清,並提出解決建議。
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2、合理反映成本之電價政策評估
  • 應合理調價之原因:
    • 在過去一年中,發電燃料價格顯著的增加。2003年10月至2004年月間燃油價格成長如下:柴油21.6%、燃料油10.5%、天然氣26.3%及煤64.6%。
  • 經濟評估
    • 初步預測若2003年台灣電力公司股東權益報酬率(ROE)仍維持在4.6%,2004年電價至少會上漲9.0%,將使GDP平減數及經濟成長率分別增加0.612%及0.126%。
    • 其中最受影響的部門為水、電及瓦斯。製造業中以造紙業、紡織業、非金屬製品、化學及塑膠業和金屬製品業所受的影響較大,其價格將會增加1.0%至1.48%,產出將會減少0.26至1.27個百分點。然而,電價上漲9%將使能源效率提升3.78%,並使二氧化碳排放總量減少2.9%。(見表11)
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(3)問題

電價調漲的阻力包括民意代表的反對及政府的政治考量。

(4)解決建議

可仿效油價公式及調價機制建立客觀電費的計價公式,容許電價隨外在成本(即台電不可控制之成本變動,如:燃料價格、利率、稅率、再生能源發展基金…等)的上下變動而調整。

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3、隨油課徵汽燃費之評估

(1)推動汽燃費隨油課徵的原因

自60年代以來,台灣已經開始徵收道路維護費。然而這費用係隨車徵收而非隨油徵收。而隨車徵收之實際費率係按各型汽車之汽缸排氣量的大小定之,換言之,同一汽缸排放量的車主無論開車里程數多寡,皆付相同費額對開車里程數少的付費者並不公平,且無法提供節省能源的誘因。由於能源使用會造成空氣污染及交通擁塞等社會成本,故對應上述汽燃費改隨油徵收所造成的汽油使用量的降低也有助於減少空氣污染及交通壅塞等社會成本。

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(2)經濟預估

若維持我國現行的汽燃費總稅收不增不減,則在新的制度下費率將為每公升隨油課徵3元的汽燃費。徵收辦法改變,理論上油品使用者並未增加負擔,故也不致影響其支出能力及物價指數。但隨油課徵的結果汽油的價格和其他商品相比相對提高,在此意義上,其作用相同於每公升汽油汽油課3元的汽燃費。在目前的汽油價格水準(平均每公升23.2元)下,等同於汽油漲價12.9%。

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根據梁啟源(86)有關七大產業汽油價格需求彈性的估計,計算全體產業加權平均的汽油價格需求彈性為-0.3。換言之,其他條件不變情況下,汽油相對價格提高1%,將使得全體產業的汽油使用量減少近0.3%。
  • 茲進一步假設整體經濟(含產業及住宅部門)汽油價格需求彈性同全體產業的汽油價格需求彈性(-0.3),據此推估每公升隨汽油課徵3元汽燃費的結果,將使台灣民國92年汽油需求量減少3.87%=(12.9%×0.3)或506千公秉。
  • 二氧化碳排放量將減少1,133.56千噸,民國92年台灣總二氧化碳排放量減少0.42%(268,829.5千噸)。
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(3)問題
  • 非法油品問題

我國多年來無法將汽燃費由「隨車徵收」改為「隨油徵收」,不法業者利用油品走私、農業、漁業及工業用油流用、進口溶劑油、及石化產品摻配等方式,將非法油品流入地下油行以獲取不法利益,在汽燃費改成隨油徵收後,原本另外課徵的汽燃費取消,改附加入油價中,使油價略為上漲,恐怕將造成地下油行更行猖獗,這也是加油站業者反對汽燃費隨油徵收的主因。

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計程車等營業用車的成本提高問題

隨油課徵汽燃費雖在理論上不增加全體汽油使用者平均的負擔,但用油量超出平均數者的負擔卻會加重,尤其計程車業者將受到相當大的衝擊。為了化解計程車業者的反彈,有必要提出合宜可行的配套措施,以使計程車業者能配合汽燃費隨油徵收的政策。

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廢汽燃費改制為石油稅?

民國七十五年,因為國際原油價格不斷走低,中油超額盈餘大增,除了行政院曾將中油超額盈餘專款專用於改善交通、環境污染及能源節約計畫外,政府及學者也研究對石油產品課徵「石油稅」並由隨車改為隨油徵收汽燃費,以避免因為油價一再下降而刺激石油消費,造成我國能源需求逐年大幅提高,同時並加重交通擁擠及環境污染的社會成本。

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唯由於財政部反對專款專用,主張統收統支,且擔心另立新稅遭立院反對,故石油稅遲遲無法建立。能源學界改以推動「規費」的方式,達到專款專用目的。
  • 其結果是民國八十五年空氣汙染防制費的課徵及去(九十)年「石油管理法」中石油基金的建立,分別專款專用做空氣汙染防制、石油國家安全儲存、替代能源及能源節約之用,現在只剩隨油課徵汽燃費有待落實。
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(4)解決建議
  • 降低計程車業者阻力:
  • 加速推動計程車業者改用LPG車 。
  • LPG不課汽燃費或將汽燃費成本納入計程車運價成本。
  • 擴大建立電話叫車制度。
  • 在油價較低時進行改制作業 。
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改善地下油行問題:
  • 汽油隨油徵收但柴油仍隨車徵收。
  • 加強取締地下油行。
  • 漁船用油改為漁戶補貼。
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4、課徵碳稅之評估

(1)課徵碳稅的原因

  • 符合污染排放者付費原則。
  • 外部成本內部化。
  • 課徵碳稅和排放權交易制相比較,縱令CO2減量效果一樣,實施前者政府多了碳稅收入。
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(2)經濟評估
  • 若以反映最高的瑞典碳稅稅額(22.2美元/公噸CO2)為例,我們發現課徵碳稅對經濟的影響是顯著的。以一次到位的方式課徵碳稅,採國際間最高的稅額(22.2美元/公噸CO2) 為例,將使整體經濟的二氧化碳排放量減少25.77%。
  • 其中,以煤的需求量下降幅度為最大(-36.45%),以下依序為石油產品(-23%)、電力需求(-15.76%)及天然氣需求(-14.23%)。
  • 就整體經濟而言,當碳稅稅額為22.2美元/公噸CO2(採瑞典稅率)時,GDP平減數上漲率為2.26%,經濟成長率則下跌1.57%。
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若改以分年累進方式課碳稅,的確能有效減輕碳稅課徵對產業及整體經濟物價及成長之不利影響。
  • 以同採課徵瑞典稅額(22.2美元/公噸 )為例一次到位的課徵方式將使GDP平減數遽增達2.26%,影響相當大,但採分年累進方式則其最終影響(2020年)僅達其半數1.01%。
  • 另一方面,以分年累進方式課碳稅,1999至2020年共22年間二氧化碳減量的年平均邊際社會減量成本(已折成現值)為每噸新台幣1,442元,比一次到位課徵方式(每公噸新台幣1,734元)低了16.8%。
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(3)問題

若課徵高額碳稅將對經濟造成顯著衝擊,且在政治上也會遭到強大阻力。

(4)解決建議

  • 以漸進法逐步增加碳稅稅率以降低對經濟之衝擊。
  • 將碳稅稅收做下列用途以減少對經濟之衝擊並增加政治上的 接受度
    • 降低個人所得稅及公司所得稅的稅率,並提高免稅額。
    • 降低企業分攤之勞工退休金負擔,以增加企業的雇工之
    • 意願,創造更多就業機會
    • 對低收入戶給予能源津貼
    • 向國外購買CO2排放權
    • 溫室氣體減量之研發及政策研究
    • 課徵碳稅主管機關宜定位為財政部,以收統籌運用之功。
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補貼再生能源發展的代價

依據國內太陽光電發電示範系統之申請資料,取2001年每瓩之投資成本為30萬元,並假設二種技術發展情境可能造成太陽光電設備之降價幅度變化,以評估不同太陽光電技術進步速度對設備補助之影響:

  • Ⅰ.設備成本緩步下降(Case1):2001年每瓩之投資成本為30萬元,之後太陽光電系統設置成本降幅參考德國「再生能源法」之太陽光電收購費率,自2002年起每年調降5﹪估計之;
  • Ⅱ.設備成本快速下降(Case2):太陽光電系統設置成本降幅參考日本NEDO 2000年技術開發預測,2003~2007年期間每年為20﹪,2008~2020年期間每年為5%。
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再生能源補貼金額

資料來源:梁啟源、郭伯堯、劉致峻,再生能源發展方案之社會成本效益分析

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一千多億的再生能源補貼,僅佔台灣未來的能源規劃的一小部分。
  • 根據經濟部能委會-我國再生能源發展目標規劃(配合「挑戰2008:國家發展重點計畫」修正)的資料:
  • 台灣在2020年,再生能源(不含大水力)若正常運轉下:
    • 佔全國能源總供應:3.24 % ( 5.384/166 MKLOE )
    • 佔全國電力總供應:8.31 % ( 224.4/2699 億度 )
  • 註:不含大水力的理由,係因再生能源補貼範圍中本不包含大水力
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核一廠提前除役並由火力發電替代之損失

資料來源:梁啟源,國家政策論壇季刊,春季號民國92年一月,核電廠提前除役政策之經濟性評估。

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三座核電廠提前除役並由火力發電替代之損失

資料來源:梁啟源,國家政策論壇季刊,春季號民國92年一月,核電廠提前除役政策之經濟性評估。

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結論與建議

能源政策宜由現行的二目標:

(1)推動非核

家園

(2)發展再生

能源

(1)推動非核家園

(2)發展再生能源

(3)控制溫室氣

體排放

(4)穩定能源供應

擴大為

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2. 非核家園推動法宜明訂核電廠的提前除役計劃除考慮電力供應不虞短缺外尚需兼顧溫室氣體排放及能源穩定供應等目標的達成。

3. 目前草案的第四條及第六條等二條文和第八條有關「中央政府應兼顧國家經濟、社會安全、環境保護及國際公約精神,規劃國家總體能源方向的規定相互矛盾。

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4. 第四條第一款改為「中央政府應根據本法第八條之規定,調整國內現有能源結構,減少核能發電之能源配比,逐步停止核能發電。」

5. 第六條第四款改為「第一項預定總發電量之計算,由中央目的事業主管機關根據本法第八條之規定會商相關主管機關及核能電廠經營者後,報行政院核定之。」

6. 第六條第五款改為「第一項預定總發電量之核算及其相關查核辦法,由中央目的事業主管機關根據本法第八條之規定會商相關主管機關定之。」

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附表、廢核四的代價

核四及其他替代發電廠之總社會成本(同發電量)

註:核能之外部成本根據「核四災變損失試估表」之算數平均數,只包括資產之損失,不含人命之可能損失。

資料來源:梁啟源,核四再評估委員會第十次引言報告。

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