새행정학

1. 6정판 새행정학 이종수 ·윤영진 외 공저

2. 제1편 행정이란 무엇인가? 제3편 행정의 이론과 실제 제1장 행정이란 무엇인가? 제7장 정책 제8장 조직 제2장 행정과 환경의 관계 제9장 인사 제3장 행정학의 발달과정과 학문적 성격 제10장 예산 제4장 행정학의 주요 접근방법 제2편 무엇을 위한 행정인가? 제11장 전자정부와 지식관리 제12장 지방자치 제5장 행정이 추구하는 가치 제13장 공공서비스 제6장 행정윤리와 행정통제 제14장 정부혁신과 한국 행정의 과제

3. 제7장 정 책 제8장 조 직 제9장 인 사 제10장 예 산 제11장 전자정부와 지식관리 제12장 지방자치 제13장 공공서비스 제14장 정부혁신과 한국행정의 과제 제3편 행정의 이론과 실제

4. 제10장 예 산 제1절 예산 이해의 기초 제2절 예산의 종류와 분류 방법 제3절 예산결정이론 제4절 예산과정 제5절 예산 및 회계제도의 개혁 제6절 재정혁신과 시민참여

5. 제10장 예 산

6. 1. 국가 재정과 재무행정의 의의 제10장 예 산 제1절 예산 이해의 기초 • 중앙 정부 및 기타 공공단체가 공공 욕구를 충족시키기 위해 필요한 자원을 조달하고 관리·사용하는 경제활동을 재정 혹은 재정활동이라고 함 • 재정 현상을 어떠한 관점에서 보느냐에 따라 학문의 영역이 분화 - 재정학 - 재무행정 - 재무관리론 • 국가재정법의 제정 (2006년 10월) • 우리나라 예산관리 주무 부처 : 기획재정부

7. 2. 예산의 개념과 성격 3. 예산의 원칙 제10장 예 산 • 예산: 정부가 일정 기간 동안에 거두어들일 수입과 공공 서비스를 공급하기 위해 지출할 경비 내역과 규모에 대한 계획 • 회계연도 (FY : Fiscal Year) : 1월 1일 ~ 12월 31일 • 예산의 성격

8. 4. 예산과 관련된 법 제10장 예 산 1) 재무행정 관련 법률 체계 - 헌법, 국회법, 국세기본법, 국세징수법, 지방세법, 국가재정법, 물품관리법, 국유재산법, 기업예산회계법 2) 국가재정법 - 2006년 10월 제정 - 혁신 지향성 - 재정건전성, 국민부담최소화, 재정지출의 성과제고, 예산과정의 투명성과 국민참여제고 그리고 성인지 예산편성 등 다섯 가지 재정 혁신 요소 제시 3) 국가회계법 - 국가 회계 개편의 근거를 마련하고 회계 처리 기준과 재무보고서 작성 사항을 규정하기 위해 2009년 시행 예정으로 2007년 10월 제정

9. 제10장 예 산 4) 기업예산회계법 - 기업형태로 운영하는 정부사업 (정부기업) 의 예산과 회계에 대한 규정들의 근거 - 복식부기와 발생주의 원칙을 적용 5) 공공기관운영에 관한 법 - 정부투자기관관리기본법과 정부산하기관관리기본법이 통합되어 제정 (2007년) - 일반 정부예산과는 다른 예산 및 회계관리 제도를 설계

10. 1. 정부 총지출을 구성하는 세 가지의 공공재원 제10장 예 산 제2절 예산의 종류와 분류 방법

11. 2. 다양한 형태의 예산 제10장 예 산 1) 본예산, 수정예산, 추가경정예산 - 본예산: 국회의 심의를 거쳐 확정된 최초 예산 - 수정예산: 예산안을 국회제출 이후 국회의결 이전에 기존안 일부를 수정해 제출한 예산 - 추가 경정예산: 예산이 국회를 통과한 후 예산집행 과정에서 다시 제출되는 예산 2) 예산 불성립시 예산집행을 위한 장치 - 잠정예산: 일정금액 (최초 4, 5개월분) 에 해당되는 국고 지출을 허용하는 제도 - 가예산: 잠정예산과 비슷하나 사용기간이 1개월에 국한됨 - 준예산: 예산안이 의결될 때까지 전년도 예산에 준하여 집행할 권한을 정부에 부여하는 제도 3) 우리나라의 경우 : 제1공화국 때 가예산, 1960년도 이후에는 준예산 채택

12. 3. 재정정책을 위한 예산제도 제10장 예 산 1) 조세지출예산 제도 • 조세지출의 내용과 규모를 주기적으로 공표하여 조세지출을 관리·통제하는 제도 2) 지출통제예산 • 개개의 항목에 대한 통제가 아니라, 예산 총액만 통제하고 구체적인 항목별 지출에 대해서는 집행부에 대해 재량을 확대하는 성과지향적 예산제도의 한 유형 3) 통합재정 • 일반회계, 특별회계, 기금을 모두 포괄한 국가 전체 재정을 의미 • 우리나라는 1979년부터 통합재정수지를 작성 4) 성인지 예산제도 • 예산이 남성과 여성에 미치는 효과를 분석하여 국가재정이 양성 평등한 방식으로 집행될 수 있도록 편성된 예산 • 국가재정법에는 성인지 예산서를 작성하도록 명시 (2010년부터 실시하도록 규정)

13. 4. 예산 내용의 분류 제10장 예 산 • 1) 예산 분류의 의의 • 국가의 세입과 세출을 일정한 기준에 따라서 유형별로 구분해 이를 체계적으로 배열한 것 • 예산분류의 목적 - 정부의 사업계획 수립에 도움 - 의회의 예산 심의에 도움 - 효율적인 예산집행에 도움 - 회계책임을 명확하게 파악 - 국민경제에 대한 영향을 분석하는 데 도움

14. 제10장 예 산 • 2) 품목별 분류 혹은 지출 대상별 분류 • 예산으로 구입하고자 하는 재화와 용역의 종류를 기준으로 예산 내용을 분류하는 것 • 장점 - 인건비가 별도의 항목으로 구성되기 때문에 이를 통해 정원 및 현원에 대한 자료 확보가 가능하여 인사행정을 위한 정보 제공에 도움 • 단점 - 정부 지출의 윤곽과 지출 목적 및 사업의 우선순위 파악이 어려움 - 예산집행의 신축성 저해 3) 조직별 분류 • 예산내용을 그 편성과 집행 책임을 담당하는 조직 단위별로 분류한 것 • 예산 심의에 적합하며, 회계 책임의 확보에 유리하고, 예산의 전체 윤곽 파악에 유리 • 사업우선순위 결정과 경제에 미치는 영향을 파악하지 못함

15. 제10장 예 산 • 4) 기능별 분류 • 정부가 수행하는 기능 (활동영역) 별로 예산 내용을 분류하는 것 • 회계 책임을 확보하는 데 한계가 있고 기관별 예산의 흐름을 파악하기 곤란 5) 경제 성질별 분류 방식 • 경상수지, 자본수지, 융자 및 출자 등과 같이 예산이 국민경제활동의 구성과 수준에 미치게 되는 영향을 파악할 수 있게 하여 정책을 결정하는데 필요한 자료를 얻기 위한 분류 • 규제와 관세 등을 포함한 경제활동 전반에 대한 자료로 활용에 한계

16. 제10장 예 산 • 6) 우리나라의 예산 분류 • 우리나라의 일반회계 예산은 총계주의 원칙에 따라 세입과 세출로 분리관리 • 세입예산 - 정부수입의 성질에 따라 과목구조가 관, 항, 목으로 구분·관리 • 세출예산 - 2008년도부터 프로그램 예산제도가 도입되면서, 소관 (조직) 별로 구분 후 회계별로 구분 - 기능을 중심으로 ‘장(분야) - 관(부문) - 항(프로그램) - 세항(단위사업) - 세세항(세부사업)’의 분류와 경비 성질을 중심으로 한 23개 목별 분류 구분

17. 1. 예산과 배분에 관한 전통적 접근 제10장 예 산 제3절 예산결정이론 • 1) 합리적 분석에 의한 과정: 총체주의 혹은 합리모형 • 예산배분 목적에 따라 목표를 구체화하는 방안을 계량모형을 통해 추구 • 목표설정 → 대안모색 → 대안에 따른 비용편익 추계 → 선택 ＊예 : 계획예산 (PPBS) , 영기준 예산 (ZBB) • 목표에 대한 합의도출, 계량화 문제, 정치적 합리성 무시, 집권화 경향 2) 정치적 과정에 의한 결정: 점증주의 혹은 점증모형 • 점증주의적인 이해 관계의 조정 • 정치적 합리성 중시 • 보수성, 기득권 옹호, 안정성을 지님 • 경제적 합리성 결여, 행정개혁의 저해요인이 됨

18. 제10장 예 산 • 3) 중범위의 절충적 접근: 예산의 정치 경제 • A라는 자원을 X에 지출하지 않고 Y에 지출하는 것에 대한 기회 비용적 접근이 중요 • 합리적 예산배분 - 총체주의에 따른 합리적 분석에 의한 결정 + 다양한 이해관계의 조정 - 정치 경제적 특성이 균형 있게 고려되어야 한다는 것을 의미 • 예산과정은 ‘과학 (Science)’이라기 보다는 ‘예술 (Art)’

19. 2. 예산결정과 공공선택론 3. 전략적인 계획과 예산의 연계 접근 제10장 예 산 • 1) 관료와 예산 • 관료들이 권력 극대화를 위해 소속 부서의 예산을 극대화한다고 가정 • 정치가와 관료의 목적 함수가 다름 → 정치가는 순편익 극대화를 추구하는 반면 관료들은 비용보다는 편익에 치중 2) 선거와 예산 • 정치가들이 선거 승리를 위해 선거 전에 확장정책 사용, 선거 후에 긴축정책 추진 • 세출정책과 조세정책에 초점 • 장기적인 전략과 단기적인 예산의 연계 → 자원배분의 합리성 담보 • 기획과 예산 연계의 어려움 - 기획을 담당하는 조직과 예산을 담당하는 조직의 상이함으로 인해 갈등 발생 - 계획의 추상성과 재원의 부족

20. 1. 예산의 편성 예산편성지침서 시달 기획재정부장관 (중기사업계획서) 중앙관서의 장 (예산안 편성지침) 기획재정부장관 (요구서 제출) 예산사정마무리 대통령의 승인 & 국회제출 제10장 예 산 제4절 예산과정 1) 예산편성 절차

21. 제10장 예 산 • 2) 예산편성에서의 정치적 전략 • 예산 요구 부처 관련 단체의 시위 • 인기 있는 사업의 우선순위를 낮춤 • 정치적 후견인 동원 • 문지방효과를 이용한 위기 시 신규사업추진 • 장관의 역점 사업임을 주장 • 방대한 자료제시 → 검토 불가능 • 끼워팔기 식의 꾸러미 예산 • 3) 예산편성에서의 정치적 병리 • 불필요한 시간의 노력의 낭비 • 예산사정과정의 비공개 • 입법부와 사법부 예산에 대한 행정부 통제 • 예산의 대폭 삭감과 부풀림 현상

22. 2. 예산의 심의 예산안의 제출 상임위원회 예비심사 예산결산특별위원회 종합심사 계수조정소위원회 계수조정 본회의 의결 제10장 예 산 • 1) 예산 심의 절차 • 예산심의의 의의- 재정 민주주의의 실현 - 정치성과 과학성의 조화 필요 • 예산심의 과정 2) 예산 심의의 특징- 대통령 중심제에 따른 엄격한 심의 과정 - 상임위 중심 심의 - 법률의 하위효력을 지님 - 증액과 비목 설치 시 정부의 동의 필요

23. 3. 예산의 집행 제10장 예 산 • 1) 예산 집행을 위한 재원 배정 • 예산 집행의 의의 - 통제 지향적 예산집행 : 국회가 승인한 대로 집행 - 융통성 있는 집행 : 상황변화에 대한 대응 • 예산배정제도: 정기배정, 긴급배정, 조기배정, 당겨배정 유보, 수시배정, 감액배정 2) 예산 집행에 대한 통제- 배정과 재배정 - 경직성 경비의 증대 억제 - 계약의 방법과 절차에 대한 규정 마련 - 기록과 보고의 체계화 3) 집행의 신축성을 보장하기 위한 제도

24. 4. 결산 제10장 예 산 • 1) 결산의 의의 • 결산의 의의 - 회계연도 기간의 국가의 수입과 지출 실적을 확정적 계수로 표시하는 행위 - 정부의 책임 해제 및 감사원의 권한 발동 • 결산의 특징 - 사후확인 심사 - 역사적이며 정치적 성격 - 예산 집행의 책임 확인과 해제

25. 결산안 제출 상임위원회 예비심사 예산결산심사위원회 종합심사 본회의 의결 제10장 예 산 2) 결산의 절차 • 행정부의 결산 절차 각 부서 세입결산보고서, 세출결산보고서, 계속비결산보고서, 국가채무관리보고서, 성인지 결산서 등을 기획재정부 장관에게 제출 (2월 말까지) 감사원은 세입세출결산서를 검사하고 보고서를 기획재정부에 송부 (5월 20일) 감사원의 검사를 거친 세입세출 결산 국회제출 (5월 31일) • 입법부의 결산 절차

26. 5. 예산과정과 회계의 연계 제10장 예 산 1) 통합 재정관리 체계와 회계 체제 - 재정기획, 관리 및 재정통제그리고 정책성과관리시스템에서는 회계체제가 핵심 2) 예산결정과 회계 - 예산결정시 재정정보관련 회계자료 제공 활용 3) 예산 집행과 회계 (연계되는 정보) - 재화 서비스의 구입 - 현금자산 준비, 여유 자금 투자 - 단기 및 장기 채권 발행 - 위험관리 프로그램 평가 운영 - 재정 보고서 작성 4) 회계감사와 회계 - 회계감사를 통해 당해 회계연도의 재정거래를 검사하고 확인하는 재정보고서 작성

27. 1. 예산개혁의 경향 제10장 예 산 제5절 예산 및 회계제도의 개혁 1) 통제지향 (품목별 예산제도) • 정부 지출은 의회에서 승인한 세출 권한 내에서 이루어져야 함 • 새로운 예산 편성시 요구되는 비용 편성과 회계검사에 필요한 정보 산출에 유용 2) 관리지향 (성과주의 예산제도) • 1949년 후버위원회에서 제안, 정부활동의 성과에 초점 • 예산과제는 성과 달성을 위한 재정자원을 효과적으로 관리하는 것 • 예산 운영 단위의 통제와 능률성 제고에 중점 3) 기회지향 (PPBS) • 예산은 계획의 기능을 수행하는 것으로 인식 • 신규사업의 개발 및 자원을 배분하는 의사결정 수단으로 작용

28. 제10장 예 산 • 4) 감축지향 • 재정팽창에 대응해 재정낭비를 줄이고 능률성을 제고하기 위해 추진 5) 참여지향: 의회와 주민참여 • 의회 : 성과 지향적인 정책운영을 위한 입법 추진 • 시민사회 : 예산감시운동을 통한 성과에 대한 감시와 평가활동 강화 6) 미국의 예산개혁 과정 개관

29. 2. 프로그램 예산과 정부회계 개혁 제10장 예 산 1) 프로그램 예산제도: 품목에서 사업별로 전환

30. 제10장 예 산 • 2) 발생주의 복식부기와 정부회계 제도 개혁 • 1999년도부터 정부부문의 효율성, 투명성 및 생산성을 높이기 위한 재정 시스템 개선 방안의 일환으로 ‘발생주의·복식부기 회계제도’의 도입을 추진 • 2009년도부터 시행될 국가회계법 제12조 재무회계의 원칙에서는 ‘국가의 재정활동에서 발생하는 경제적 거래 등은 발생 사실에 따라 복식부기 방식으로 회계처리 되어야 한다’고 규정

31. 3. 전통적인 예산제도 개혁 제10장 예 산 • 1) 품목별 예산제도 • 주요 내용 : 투입지향적, 성과보다 비용에 초점 • 장점 - 근대 예산제도 형성에 기여 - 예산편성의 기초가 되며 단순함 • 단점 - 항목의 엄격 구분으로 정부기능·사업파악 곤란 : 사업의 성과와 정부생산성 평가 곤란 - 투입 중심의 예산 편성으로 인한 재정지출의 목표의식 결여 - 환경변화에 대한 재정의 대응성 취약

32. 제10장 예 산 2) 성과주의 예산 제도: 투입에서 성과로 전환 • 주요 내용 - 사업 목표, 업무량 측정, 업무 효율성, 사업 효과성 등이 예산서에 제시 - 예산배정은 [단위원가×필요사업량=예산액] 방식으로 계산 • 장점 - 운영관리를 위한 지침으로 효과적 - 예산서를 통한 산출물 중심 성과정보 공개 → 부서 간 협력과 회계책임의 강화 • 단점 - 프로그램과 비용의 연계의 어려움 - 단위사업의 구분과 단위원가 계산의 어려움 - 해당 사업의 필요성과 자원배분 방식에 대한 언급부재

33. 제10장 예 산 • 3) 계획예산제도: 계획과 예산의 연계 • 주요 내용 - 사업별 예산 형식, 예산 편성에서 계량기법 도입 - 다년도분석, 비용·편익 추정, 체제분석, 운영분석 등의 도입 - 프로그램의 목적 달성을 위한 기획의 강조 • 평가 - 하향식 접근을 통한 효과적인 프로그램에 대한 자원배분 용이 - 정책별 예산의 배분 → 권한의 집권화 강화 ※ PPBS는 정부 프로그램 평가의 양과 질을 획기적 증대 • 4) 목표 관리제: 목표와 예산의 연계 • 주요 내용 : 부서별 목표와 예산편성의 연계 시도 • 평가 - 대통령의 공약을 국민에게 설명할 수 있는 능력 향상 - 목표에 대한 협상과 목표 달성에 대한 직원들의 책임부여 등과 같은 관행 창출

34. 제10장 예 산 • 5) 영기준 예산제도: 긴축 국면에서 서비스 성과 초점 • 주요내용 - 모든 지출제안서를 영점 기준에서 검토 - 정책대안과 지출을 묶어 활동을 평가하고 실체 규명 - 기본 수준 패키지, 서비스 패키지, 개선되는 패키지의 준비 요구 - 주관적 의사결정 : 패키지들을 수요에 따라 우선 순위 부여 • 평가 - 형식적으로는 성공적으로 집행, 실제적으로는 문서부담이 많아 시간 부족 - 통제할 수 없는 사업에 대한 의사결정 패키지 준비의 실효성 의문 6) 자본예산제도: 전략투자를 위한 장치 • 주요 내용 : 경상예산과 자본예산 분리, 부채동원을 정당화 및 전략화 • 장점 - 재정구조 이해 용이, 자본적 지출의 과학적 관리, 지출의 기복 조정 • 단점 - 재정의 무리한 팽창유발을 통해 재정안정효과 감소 → 인플레이션 조장 - 재정적자를 은폐하기 위한 수단

35. 4. 결과지향적 예산개혁 : 성과주의 예산의 부활 SWOT분석·투자심사 중기재정계획·성과지표 구체적(계량)목표 성과관리(MBO) 심사분석·집행 재량 성과에 책임 중기 계획전략 연간 성과계획 프로그램 예산 성과보고 (성과평가) 성과공개 고객참여 시민헌장 책임경영 < 학습행정 > < 성과계약 > 제10장 예 산 • 계획·예산·성과·책임 연계 → 통합성과관리체제 구축, 성과계약 • 형식보다는 과정, 부서별 자율과 책임의 조화에 초점

36. 1. 국가 예산관리를 위한 4대 혁신 제10장 예 산 제6절 재정혁신과 시민참여 • 1) 국가 재정 운용계획 수립 • 중장기 국가발전전략을 구체화한 5년 단위의 중기재정계획을 수립하여 국회에 제출하는 제도 2) 총액배분·자율편성 제도 • 전략기획과 분권 확대의 접근들을 예산편성 방식에 도입한 것 • 다른 개혁 시책들과 추진 시기와 속도를 맞추지 못했고 예산을 심의·결정하는 국회의 역할과 비중을 충분히 고려하지 않았기 때문에 내용과 효과에서 한계 3) 성과관리 제도 • 노무현 행정부 출범 이후 2003년 5월부터 당시 기획예산처에서는 종전의 성과주의 예산제도 시범사업을 ‘성과관리제도’로 전환하여 성과주의 예산제도가 추구했던 기본 내용들을 지속

37. 2. 중앙예산부서의 사업예산관리 혁신 제10장 예 산 • 4) 디지털 예산 회계 시스템 구축 • 예산, 회계, 정보의 국면을 하나로 통합하거나 연계하여 지능형 재정정보 시스템을 구축하고자 하는 사업 • 1) 예비타당성 조사 • 1999년도부터 실시하여 2000년 예산편성 때부터 적용하고 있는 제도 • 국가재정법 제38조에서는 경제적 타당성을 예산 담당부처의 중립적인 입장에서 집중 검토하여 사업의 추진 여부를 결정하도록 규정 2) 총사업비 관리 • 예비타당성 조사제도 실시 이전인 1994년도부터 운영 • 국가재정법 제50조에서는 사업 규모, 총사업비 및 사업기간을 정하여 미리 기획재정부장관과 협의하도록 규정

38. 제10장 예 산 • 3) SOC 민간투자 제도 • 세계화의 급진전과 국가 간 혹은 지역 간 경쟁이 심화되면서 사회간접자본(SOC)에 대한 집중적인 국가의 역할이 강조 • BTO, BOO, BOT, BTL등과 같이 소유와 운영 권한의 결합 형태에 따라 다양하게 운용될 수 있도록 허용 4) 예산성과금 제도와 예산낭비신고센터 • 1998년부터 도입되었으며 현재 국가재정법 제49조에 근거 • 2006년 1월부터 기획재정부에 예산낭비신고센터를 설치 운영

39. 3. 시민들의 예산 참여 제10장 예 산 • 1) 시민사회와 납세자 운동 • 1998년 경제정의실천시민연합에 예산감시위원회 설치 • 2000년 8월 ‘밑빠진 독’ 상 제정 (함께하는 시민행동) 2) 납세자소송 제도 • 납세자인 시민이 직접 국가 또는 지방자치단체의 재정지출과 관련된 부정과 낭비를 감시하고 문제점이 발견될 경우에 시정할 권리를 행사하는 제도 3) 참여예산제 • 통치의 시대에서 거버넌스 시대로 변화하는 시대의 흐름을 반영한 제도 • 광주광역시 북구, 브라질의 포르투 알레그리 시 사례

40. 새행정학 10장 끝