第五章公共支出

第五章公共支出 主讲：浙江大学公共管理学院戴文标公共经济学第5章公共支出

本章提要 • 由于目前的公共支出主要是由政府承担的，所以本章对政府进行的公共支出的两种基本形式：耗尽性支出与转张性支出作了介绍，并且分析了公共支出变化的原因，对公共支出不断增长的因素作了探讨。在本章中将政府采购作为公共支出的一个新的重要形式进行介绍，以及对公共支出的评价标准与主要方法作了证明。【本章主要概念】耗尽性支出、转移性支出、社会保障、替代效应、审查效应、政府采购、政府采购制度、政府采购方式、时间价值、影子价格

公共经济学第5章公共支出

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1、政府的直接采购 政府为了实现其管理国家的职能，需要消耗大量的产品和劳务。而政府本身并不生产这些产品和劳务。因此它必须通过市场采购来获得(在计划经济体制国家中则是由某种分配机制直接分配这些产品和劳务)。政府的采购行为构成了政府支出的主要部分。政府支出的规模基本上可以代表政府通过采购活动对经济的直接参与程度。

如美国的政府支出在20世纪30年代只有几十亿美元，而到20世纪60年代则超出了1千亿美元，在20世纪90年代进一步突破了1万亿美元。中国政府的财政支出在1952年为183亿元，1980年达到1085亿元，而1993年为5088亿元，到2000年更达到1万亿元以上。政府财政支出占国民生产总值的比重虽然变化不大，不过随着经济的增长，政府财政支出占国民生产总值的比重仍呈上升趋势；政府支出增加对经济的刺激作用，和政府支出减少对经济的紧缩作用。

2、政府的生产活动 政府直接参与的生产活动大致可以划分为两个领域： • 公共事业领域；政府在公共事业领域里的经营活动是较少争议的 • 竞争性领域；争议较大的是竞争性领域中是否应该有政府的直接参与。

政府生产活动对国民经济发挥管理作用 （两个方面） • 需求管理：政府的经济活动的扩张或紧缩可以对国民经济起到刺激和抑制的作用。 • 供给管理： 20世纪70年代石油危机后流行起来的经济政策，主要包括：公共产品、产业政策、制度创新、竞争性政策、税率。

3、政府机构运作的维护支出 政府支出中除了各种功能性支出外，政府机构自身运作费用的支出也是一笔不少的数字，如政府维护国防安全职能，要添置大量的武器装备与支出国防军人的费用外，一大块就是各种机构与组织管理的维护费用。政府机构的运作自然也需要有一笔维护支出，政府机构的运作费用与政府的职能密不可分。

政府主要的职能 返回 • 代表国家性质的职能； • 是国家安全的维护者；主要是国防安全与社会安全的维护者。 • 是经济活动的调控者：（1）维护市场安全；（2）制定经济活动的游戏规则； • 是国有资本的所有者。

1.社会保障与社会福利支出 • 社会保障与社会福利支出 • 社会保险： • 社会保险是社会保障制度中的基本部分。社会保险的对象是劳动者，是对劳动者提供的预防发生或就要发生的会给生活造成困难的基本生活保障，社会保险一般包括失业保险、养老保险、疾病医疗保险、工伤保险等。 • 社会保险的经费来源，是三方负担，强制执行，至于享受的条件应该是指已经为社会提供劳动的劳动者与那些将为社会提供劳动的已到法定劳动年龄的劳动者。 • 社会保险与商业保险是不同的，社会保险除有互济性、社会性外还有强制性和福利性，社会保险管理机构是非盈利性机构。

2、社会救济 • 社会救济是对因失去劳动机会或劳动能力，没有收入来源的社会公民所给予的维持最基本的生活需要的物质帮助，具体包括失业救济、灾民难民救济、贫民救济等项目。 • 经费来源主要是由国家财政拨款； • 社会救济标准以维持基本的物质与文化需要为止，也就是一般要低于社会保险金的享受标准； • 实施社会救济还要有客观的救济依据，应划定社会基本生活保障线，以确定救济标准。 • 搞好社会救济在目前我们应发动社会团体、个人捐款，提倡民间互助，以增加救济经费的来源，减轻国家与集体的负担。

3、社会福利 • 一般是由政府举办，国家财政拨款，社会各阶层公民都能享受的物质保障体系。 • 社会福利与社会救济的区别：社会福利对一般具有维持基本生活能力的社会公民来说是为了获得更高层次的生活享受，对贫困者来说是在贫困救济的基础上生活有所改善，住户补贴、物价补贴、优抚补贴、抚养孤寡老人等，享受者不以经济条件优劣为依据。 • 社会福利资金是由国家财政形成的福利基金和社会捐助、个人赠款、赞助等形式解决。

4、社会资助 • 是对人们有劳动能力，愿意继续接受劳动所给予的物质上的必要帮助，以帮助他们获得一定职业，求得自食其力。 • 在集体项目设立中，除已有的抚贫政策、星火计划、火炬计划外，还可包括职业培训，求职登记与咨询，个人自谋出路的开业资助等。 • 社会资助从性质上讲具有生产性，是为劳动者求得职业而设立的项目，目的是为了“自救”。

2、补贴 • 按财政补贴的项目和形式分类：价格补贴、企业亏损补贴、农业补贴、财政贴息、住房补贴以及出口补贴。 • 按补贴的环节分类：生产、流通、消费等环节的补贴； • 按照补贴的经济性质、补贴的对象、补贴的透明度等进行分类；

（1）农业补贴 （一）农业补贴变动趋势(农业补助的变动趋势要考虑到入世以后的变化) 。可分为： 1、农用生产资料补贴从表中不难看出农业生产资料价格补贴逐年减少。这是1979年以来我国农业补贴数量变化中的一个最明显趋势。公共经济学第5章公共支出

2、农业贷款贴息补贴 农业财政贴息从1985年出现以来，虽然数额比较低，但上升速度非常快，尤其是1994年农业发展银行设立以后，其比例迅速上升。农业财政贴息公共经济学第5章公共支出

3、农产品收购价格补贴： 农产品收购价格补贴在整个80年代增加很快，进入90年代后，农产品收购价格补贴呈减少趋势。 4、财政支农补助费：财政支农补助费基本上保持着稳定增长的势头，1994年比1981年增加了1.8倍，年均增长8.1% 。

（二）我国农业补贴水平与国际比较 • 我国农业补贴总体水平自1979年以来呈下降趋势，而且下降速度非常快。从1979年到1994年15年时间内农业补贴水平由2.8%下降到0.5%，整整下降了89.3%。农业补贴占财政补贴的比重下降了80.95%，农业生产资料补贴下降了91.74% 。我国农业补贴水平公共经济学第5章公共支出

国外农业补贴水平 相比之下，发达国家的农业补贴水平非常高，而且呈逐年上升趋势。1990年与1980年相比，日本对农业补贴由33%上升到68%，增加了1倍多；欧共体由13%上升到48%，上涨了2.7倍。公共经济学第5章公共支出

农业补贴水平作为政府对农业的保护措施和保护水平与本国的经济发展水平正相关。我国作为农业大国，人均占有的农业资源稀少，发展农业、保护农业将成为我国长期的经济政策之一。农业补贴水平作为政府对农业的保护措施和保护水平与本国的经济发展水平正相关。我国作为农业大国，人均占有的农业资源稀少，发展农业、保护农业将成为我国长期的经济政策之一。

（2）价格补贴和企业亏损补贴 • 价格补贴 • 价格补贴是国家为了稳定市场物价和人民生活、发展生产实现其政策目标的手段。 • 价格补贴方式粮食加价款、棉花加价款、粮食风险基金、副食品风险基金、棉花价差补贴、国家储备粮油利息和费用补贴、国家储备棉花利息和费用补贴、城镇居民的肉食价格补贴、平抑市价肉食价差补贴、平抑市价蔬菜价差补贴、农用生产资料价差补贴、收购粮食价外补贴、收购棉花价外补贴、地方粮油价外补贴、国家专项储备粮食价差补贴、国家储备粮费用补贴、工矿产品价格补贴、国家批准的其他政策性价格补贴等。

我国历年价格补贴表 从现在来看我国居民生活物价补贴总量呈不断上升趋势，占整个价格补贴的比例大体稳定在85%左右，是价格补贴的主要组成部分。公共经济学第5章公共支出

2、企业亏损补贴 • 我国主要对政策性亏损企业进行补贴，但实践中有时对政策性亏损和经营性亏损难以真正区分，主要有以下两方面原因： a、由于国家对企业生产经营干预过多，使企业的政策性亏损和经营性亏损混杂在一起，人们很难在两者之间划出清晰的界限； b、更深层次的原因在于产权制度中，由于国有企业的资产掌握在国家手中，国家是国有企业的唯一投资者或持有绝大部分股份； • 企业亏损补贴也经历了先升后降的过程； • 企业亏损补贴是造成财政补贴上涨乃至财政困难的重要原因。

（3）中央财政补贴和地方财政补贴 • 中央财政补贴和地方财政补贴是根据中央和地方不同事权进行的分类： • 中央财政一般承担着中央所属国有企业的亏损补贴、出口退税，以及中央政府承担的价格补贴和其他补贴等； • 地方财政承担着地方所属国有企业的亏损补贴、价格补贴以及城镇居民生活补贴等。

①中央财政补贴发展趋势 在90年代，中央财政补贴与整个财政补贴有共同的趋势，即逐年下降。即财政补贴由于可支配的财力的下降，中央财政补贴支出下降速度快于整个财政补贴的下降速度。1991年中央财政补贴的比重为2.43%，1992年下降为28.68%，虽然1995年和1996年略有回升，但总体上仍呈下降趋势。

②地方财政补贴发展趋势 地方财政补贴总规模也逐年下降，但下降速度没有中央财政补贴及总财政补贴下降速度快。地方财政补贴比重不断上升，1992年后上升到70%以上，以后几年在75%左右上下波动。

③中央和地方财政补贴比重约为1：3 1、改革开放后收入分配分散，两个比重(包括中央财政占国家财政的比重和财政收入占国民生产总值的比重)不断下降，中央财政宏观调控能力减弱，各项财政支出减少。地方为了当地的就业和稳定始终保持着较高的企业亏损补贴，造成了地方财政补贴仍然较高。 2、我国地区差异较大，各地生活水平差距悬殊，中央无力平衡这种经济和生活的差距，因此只有地方政府维持较高的生活和物价补贴，导致地方价格补贴远远大于中央付出的价格补贴。 • 原因：

3、公债利息 返回 • 决定因素：公债规模、公债利率、公债时间长短 • 发行公债的用途： • 用于盈利性支出； • 用于非盈利性支出。 • 我国的公债在国内以中短期为主，在国际上以中长期为主。

1.公共支出增加的宏观解释 一种观点认为政府支出是增加的，但不同的发展阶段情况是不一样的，即所谓结构主义的解释另有一观点认为政府支出的增加是受政治的和经济的因素影响的。所谓政治因素是指国家活动的规模是不断扩大的；最后一种观点是从政府喜欢多支出，公民不喜欢多缴税，但经济发展，就是税率不变也会促进税收提高，公共支出也会增加来说明的。（理由）

2、公共支出的微观模型 • 建立公共支出分析的微观模型，其目的是为了指出那些引起对于公共产品增加要求的因素，并且考虑这些因素对于公共产品供给一方的影响。 • 先来假定有以下三个函数关系： maxUi=Ψ(G,P)； Xi=Ψ(Li,Mi)； Gi=gi(xi,N)。

影响公共支出的变化的因素 (1)产出水平的影响：决定公共支出水平的一个最基本变量是公共产品产出量，为了讨论方便，以政治家的选票最大化目标为基础来分析公共部门产出水平的决定问题。 (2)服务环境因素：公共支出水平的另一个重要决定变量是提供公共服务的生产活动组合，这种组合通常会随着服务环境的改变而改变。所以这里的环境概念表示会影响生产一定水平的产出量所要求的社会经济与地理等方面的变量。

(3)人口变化对公共支出的影响： 随着人口规模扩大，公共部门所生产的活动水平将不得不提高。比如由于学龄儿童数目的增多，那么教师数量与教育部门的投入品就得增加，那样政府的公共支出也要增加。 (4)公共部门所提供的产品质量：尽管公共部门提供产品的质量是一个难以测量的指标，但作为一种分析概念，质量是决定公共支出变化的一个重要变量。常见的公共产品的质量指标有：学生/教师的比率，病人/医疗人员的比率，城市犯罪率指标、城市的卫生状况等等。

返回 (5)公共产品的要素价格与公共支出：公共产品的要素价格的不断上升要求公共支出增加： ①公共产品的要素价格的上升快于私人产品要素价格的上升 ②政府为了吸纳在公共产品生产部门中的劳动力，或者说是为防止劳动力过度地涌向效率高的私人产品生产部门，也要提高在公共生产部门中劳动者的工资，使公共部门工作的劳动者的工资不低于私人产品生产的部门。 ③从实际情况看，公共部门的耗尽性支出中有相当大的比率是投在工资与薪金上，所以政府的耗尽性支出比率总要快于私人部门在这方面支出的上升。 ④如果考虑公共产品生产的劳动生产率是趋于下降的。

一、政府采购的目标和原则 1、与政府采购相关的基本要义 (1)政府采购： A、概念：是指各级政府及其所属实体为提供社会公共产品和服务及满足自身需要，在财政监督下，以法定程序和方式从国内、国际市场上购买所需物品、工程和劳务的经常性活动。 B、特点： ①采购资金来源的公共性； ②采购范围的广泛性； ③采购规模巨大； ④政府采购的政策性； ⑤政府采购管理的公共性、公开性； ⑥政府采购资金支付采用单一国库账户。

（2）政府采购制度： A、概念：是指政府采购实体、采购范围、采购方式、采购政策及采购管理等一系列规定的总称。 B、政府采购制度往往以政府采购法的形式来体现。（3）政府采购市场： A、概念：是指各级政府及其所属实体通过中介机构或直接从供应商那里采购商品工程和服务所形成的市场； B、政府采购市场的规模也主要由政府需求力量所决定。

（4）三大要义之间的相互关系 政府采购活动是一种规范化的政府购买行为；政府采购制度是对政府购买行为进行管理的一系列法律规定的总称，它把一般的政府购买活动规范成为政府采购；政府采购市场是政府进行商品、工程和服务采购所形成的市场；在实行政府采购制度的情况下，政府采购政策是通过政府采购活动在政府采购市场实现的，政府采购市场的规模伸缩和结构变化是政府采购政策调控效应的重要体现。

2、政府采购制度的运行基础 (1)政府采购制度运行的法律基础：政府采购制度是通过政府采购法来体现的。 (2)以市场为基础，政府与企业保持平等的商业地位： • 首先，政府采购制度规定以企业之间的公平竞争为基础。 • 其次，政府所需的商品和服务通过市场由企业提供，政府(采购实体及其代理机构)与企业(供应商)之间保持对等的商业主体地位和平等的商业关系。 (3)政府采购制度的运行体现了政府与纳税人之间的契约关系。

3、政府采购制度的基本功能 (1)加强支出管理、提高资金使用效益： A、政府采购制度有利于进行支出控制、强化支出管理，硬化预算约束。 B、政府采购活动公开、透明，便于财政监督和减少腐败； C、主要以公开招标方式进行采购，使政府得到了物美价廉的商品、工程和服务，节约了财政资金，提高了支出效益。公共经济学第5章公共支出

(2) 强化宏观调控： 第一，政府采购支出对于国民经济总量具有重要影响。第二，政府采购支出结构的变化在调整经济结构、促进产业升级和民族工业发展等方面具有重要作用。第三，政府采购制度作为一种法律化的间接手段，还可以对经济进行经常的、规范的调节。 (3)促进国际经济协调与合作：为使本国企业有效参与国际竞争，促进本国、本地区及全球经济的发展，签署政府采购协议，开放政府采购市场逐渐成为各国参与国际经济合作、促进经济区域化、全球化发展的重要内容。

二、政府采购的管理 1.政府采购管理机构模式 (1)集中采购模式；由设立的专门机构或财政部门负责本级政府几乎所有的采购。 (2)主要由支出部门自主进行采购的分散模式； (3)半集中——半分散采购模式，或集中与分散相结构模式；由专门机构或财政部门负责一部分商品、工程和服务的采购，其他项目由支出部门或单位依法自主进行 • 在各国采购执行中，通常由专门设立的采购机构负责中央、地方的集中采购。 • 财政部门是政府采购的重要管理机构。

2.政府采购方式 (1)招标采购指采购单位按某种事先确定和公认的标准，以招标方式邀请所有合格供应商参加投标，并与之签订合同的一种采购方式。分类： ①公开招标：是一种无限竞争的招标，是由采购机构通过公开刊物发布招标通告，邀请所有符合条件的供应商参与竞标的一种采购方式； ②限制性招标：指事先对供应商的范围和数量进行限制，由符合条件的供应商参与竞标的一种采购方式； ③两阶段招标：指对同一项目进行两次招标的采购方式。

(2)非招标采购 指运用招标以外的方式进行的采购。分类： ①询价采购：也称货比三家，是指采购实体或采购机构向国内、外供应商(通常至少三家)发出询价单，邀请供应商报价并对其报价进行比较确定中标供应商的一种采购方式。 ②谈判采购：指在紧急情况下或由于采购货物、工程技术和服务性质的需要，采购实体通过与多位供应商进行谈判确定中标供应商的一种采购方式。 ③单一来源采购：一种没有竞争的采购，通常适用于来源单一或属专利、首次制造、合同追加、后续维修等特殊情况的采购。

3.政府采购周期 具体阶段：确定采购方式执行采购方式签订采购合同采购立项验收结算效益评估返回公共经济学第5章公共支出

一、公共支出的确定 1.理想的财政支出和公共产品供给规模 ①如果一部分特定的资源或资金，交由政府公共部门集中支配使用所能达到的效益，大于由微观经济主体分散支配使用所能达到的效益；(也就是说收益大于其机会成本） ②如果一部分特定的资源或资金，交由政府公共部门集中支配使用所能达到的效益，小于由微观经济主体分散支配使用所能达到的效益也就是说收益小于其机会成本； ③如果一部分特定的资源或资金，交由政府公共部门集中支配使用所能达到的效益，恰恰等于由微观经济主体分散支配使用所能达到的效益也就是说等于其机会成本。 2、实证分析：

二、公共支出的经济效益分析 1.公共部门成本——收益分析的确定： • 公共部门成本——收益的一般步骤： (1)确定一系列可供选择的方案； (2)分析各种方案可能产生的后果； (3)对每一种投入与产出作出价值倾向的评估。 • 公共部门成本——收益的特点： (1)公共部门进行经济决策时，是以福利最大化为目标的，而私人部门的经济活动是以利润最大化为目标的 (2)公共部门项目的投入与产出通常不能直接用市场价格来评估的。

公共部门成本——收益的分类 (1)真实的(实际的)与货币的(名义的)分类标准； (2)直接的与间接的分类标准； (3)有形的和无形的分类标准； (4)中间的与最终的分类标准； (5)内部与外部的分类标准。

公共部门成本——收益的测评 (1)货币的时间价值与贴现：货币的时间价值是指货币在不同的时点上的价值。各国一般采用利率作用贴现率来折算。 (2)成本效果分析。两个方面的难点： a、局限在经济方面的成本和效果，要求都用货币数量来衡量； b、未来成本效益往往有着不确定性，容易变动，比较难以估计。

三、公共支出的社会效益分析 1.社会收益价值的测评： (1)时间价值的测评： ①人们在工作与闲暇之间作出选择，放弃工作与放弃闲暇的价值是应该相等的； ②闲暇时间增加的价值，可以间接通过一小时工作时间价值来计算； ③不同工作性质、不同发展状况国家的劳动者，对闲暇与工作的价值评估是不一样的。

(2)生命价值的测评 估价生命的价值可以采用两种方法 • 首先可以用一个人活到正常年龄的收入总和来计算： ①用平均寿命来计算生命年限； ②用各工种的年基础工资在职年限内的工资增长率×在职年限+［(平均寿命-退职年限)×退休年金］； ③没有固定职业与没有退休金人的生命价值按性别参照相应年龄人的生命价值。 • 其次，用人们所要求的风险补偿来估价生命的价值。

第五章 公 共 支 出