第九章机关管理

第九章机关管理 机关管理是行政管理的重要组成部分。科学的机关管理不仅有助于提高整个行政管理过程的效率，而且也有助于树立良好的政府形象。第一节机关管理概述一、机关管理的涵义和特点（一）机关管理的涵义机关管理/机关行政事务管理 1．广义的机关管理是指对行政机关内部事务和外部事务的管理。 2．狭义的机关管理是指运用科学方法对行政机关自身的内部事务进行管理。即：利用科学方法，有计划的、有效率的、有技术的规划、管制、联系、协调和运用机关的组织、人员、设备、物材和经费，作适时、适地、适人、适事的处理，以提高行政效率，发展机关业务，达成机关的使命。

（二）机关管理的特点 1．服务性服务性是一切行政管理活动最基本的特征。在政府内部事务管理活动中，服务性体现得更明显、更直接、更突出。一是为领导服务二是为机关服务三是为基层、为社会团体、为公民服务 2．广泛性（1）机关管理具有普通性（2）内容是广泛的机关管理涉及会议管理、文书和档案管理、机关财务管理、机关总务后勤管理等，内容广泛而复杂，并且对整个行政过程产生广泛的影响。

3．综合性 履行机关内部事务管理职能的机关通常是政府内部的综合机关，其中以各级政府内部的办公厅(室)最为典型；综合性机关与领导机关、职能机关、直属机关等相比，在职能方面“专业性不强”，不如其他机关的职能配置那么明确，显得涉及面很广、事务非常繁杂。在行政管理活动中经常有大量临时性、突发性事务，需要灵活地协调、处理，这通常也被列入机关管理的职能范围。 4．具体性从机关管理的综合性特点，可以看出，机关内部事务绝大部分都是非常具体的。机关内部事务管理机构，既是这些行政事务的决策者，同时也是具体的执行者。二、机关管理的任务 1．协助行政领导者制定和执行政策，当好行政领导者的助手任务主要有两个方面：第一，帮助领导者处理日常事务第二，担当好领导决策的参谋和助手

2．处理各种例行的日常事务，随时接受并完成种种临时性、突发性任务2．处理各种例行的日常事务，随时接受并完成种种临时性、突发性任务 3．为行政机关的各项职能活动提供最佳的工作和生活条件工作条件包括两个基本方面： ①工作环境条件空间因素：也包括设备、财物等因素。 ②工作关系条件行政机关内部各机关、各部门之间的关系；行政机关与其他社会组织的关系。机关管理活动还必须注重人的因素，方便工作人员的衣、食、住、行，充分调动工作人员的积极性和创造性。 4．应有效地提高机关管理的效能，创造廉价政府、廉洁政府的社会形象

创造一个廉洁、廉价的政府形象，必须从两个方面人手：创造一个廉洁、廉价的政府形象，必须从两个方面人手： 1〉建立健全机关管理制度机关管理制度涉及机关的人事管理、工作程序管理、财务管理、采购制度等多方面，而其中的采购制度最引人关注，也是最容易滋生腐败的一个领域。机关管理的重要任务：建立和完善相应的制度体系，积极推进政府内部后勤管理的社会化进程，首先在制度上杜绝漏洞。 2〉加强机关的作风建设机关工作人员是否勤俭节约、有没有民主意识等，会直接影响到政府的形象和管理活动的效率。三、机关管理的意义加强机关管理，建立高效、廉洁、务实的机关管理系统，对提高整个行政管理活动的效率，实现行政目标，具有十分重要的意义。加强机关管理，有助于 1．提高行政决策水平 2．各项行政职能活动的顺利进行 3．改进机关作风，克服官僚主义，提高机关工作效率和工作质量 4．调动机关工作人员的工作积极性、主动性和创造性

第二节机关管理的主要内容 一、会议管理（一）会议的分类及功能 1．类型（1）按会议的规模可分大型会议、中型会议和小型会议。（2）按与会人员所代表的地域可分国际性会议、全国性会议、全省性会议等。（3）按会议内容和性质可分规定性会议：依法必须召开的，具有法律效力的会议。如我国的各级人民代表大会决策性会议：各级行政机关负责人讨论研究重大问题、制定实施方案的会议。综合性会议：研究讨论多方面的问题。专题性会议：一般以部门、专业系统为单位组织召开，议题相对集中单一。纪念性会议：是指纪念重大事件或重要人物的会议。动员性会议：会议的目的是宣传教育群众，提高认识，激励斗志等。

（4）按时间可分 常设性会议：有固定的会期，有固定的出席者，甚至有固定的议题和固定的会议形式。临时性会议：没有固定的会期，没有固定的出席者，内容和形式根据实际需要而定。 2．作用（1）会议可以集思广益，丰富领导经验，提高领导水平；（2）贯彻党的群众路线，实现管理的民主化和社会化的重要途径（3）是各级行政机关沟通信息、协调关系、实行监督的重要手段；（4）部署任务、明确职责、统一行动步骤的有效形式。（二）会议管理的涵义和内容会议功能的充分发挥依赖于严格、科学的会议管理。 1．会议管理为端正行政机关的会风，提高会议效率和会议质量而采取的一系列控制和组织措施。

2．会议管理的核心问题 （1）为防止人为地制造“会海”，要严格控制会议次数，严把会议审批关导致会议管理缺乏最根本的计划性（2）对批准召开的会议要精心组织 1）要做好会前筹备； 2）要做好会间安排； 3）要做好会后整理。二、机关文书和档案管理（一）文书管理 1．文书管理的涵义及特点（1）涵义 1）文书公务文书和私人文书。国家机关的文书是公务文书，又称公文。是指一定的行政机关在行政活动中，按照特定的格式，经过一定的程序制成的尚未归档的书面材料。

2）文书管理 行政机关按照国家有关规定，运用科学方法，对公文从形成、传递到立卷、归档的全过程的管理活动，以控制公文数量，提高公文质量，提高机关工作效能。（2）文书管理的显著特点 1）文书的制定与发布实施是由法定的组织或个人完成的公文的制定必须是机关或组织领导人依照法定程序在其职权范围内进行。 2）文书具有稳定的规范性任何行政机关在一定的时期内，其文书的种类是稳定不变的，其行文规则、文书的格式以及公文的办理程序都是确定的。 3）文书具有权威性文书一经公布就成为行政工作的基本依据，必须依法执行，不得更改。 4）文书都是有形的即使是在最完善的办公自动化系统中，文书也必须以书面形式出现，即表现在一定的纸质上，因为现代文书功能已不仅限于内部信息传递的范围，实际上成为一个越来越受人重视的服务项目。 2．科学的文书管理公文作为行政管理工作的依据，具有规范、指导、协调、教育等多重作用。1987年2月29日我国国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》对公文处理作了严格、详细的规定。

（1）规范公文类别 1）按照特点和作用，公文可分为规范性文件、报请性文件、指导性文件、记录性文件； 2）按行文关系，公文可分为上行文、下行文、平行文； 3）按文书的机密程度，公文可分为绝密件、机密件、一般件； 4）按文书的缓急程度，公文可分为特急件、急件、一般件等。我国行政机关的公文根据1987年2月29日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》的规定，共有10类15种，即：命令(令)、指令；决定、决议；指示；布告、公告、通告；通知；通报；报告、请示；批复；函；会议纪要。（2）统一公文体式公文体式是指公文的内容项目和公文格式。《中华人民共和国国家标准GB9704—88：公文格式及文献、档案管理规则》作了非常详细、明确的规定。（3）规范行文规则各级国家行政机关的行文关系，应根据各自的隶属关系和职权范围来确定，必须严格遵守以下规则：

①政府各部门依据其行政权限和有关规定，可以制发上行文、平行文和下行文。①政府各部门依据其行政权限和有关规定，可以制发上行文、平行文和下行文。 ②向下级机关的重要行文，应抄报直接上级机关。 ③同级机关可以联合发文，但是，必须是在协商一致的基础上进行，其编号按主办机关文号。 ④上级机关向受双重领导的下级机关行文时，应同时抄送给另一上级机关；受双重领导的下级机关上行文时，应根据内容注明主报机关和抄报机关，由主报机关负责答复请示的问题。 ⑤各级国家机关一般不得越级行文，如确有必要，必须在行文时抄报越过的机关。 ⑥请示的公文，一般应一文一事。 ⑦经批准在报刊发表的国家行政机关公文，应视为正式公文依照执行。如不另行行文，应在报刊发表时注明。（4）规范地执行公文处理程序公文处理程序：是指公文在机关内部运行的一系列有序的环节，包括发文处理程序和收文处理程序两个方面。发文处理程序：交拟、拟议、拟稿、审核、签发、缮印、校对、登记、封发和立卷归档等环节；收文处理程序：签收登记、分送、批办、承办、催办、立卷归档和销毁等环节。（5）严格控制公文的数量，提高公文管理的质量 1）公文的数量要适当，必须做到： ①对于可发可不发的文件，坚决不发； ②对于必须发的文件，坚持“短、精、少”，并且要努力缩短公文旅程，精简办文的程序和环节，切实贯彻精简实效的原则。

①政府各部门依据其行政权限和有关规定，可以制发上行文、平行文和下行文。①政府各部门依据其行政权限和有关规定，可以制发上行文、平行文和下行文。 ②向下级机关的重要行文，应抄报直接上级机关。 ③同级机关可以联合发文，但是，必须是在协商一致的基础上进行，其编号按主办机关文号。 ④上级机关向受双重领导的下级机关行文时，应同时抄送给另一上级机关；受双重领导的下级机关上行文时，应根据内容注明主报机关和抄报机关，由主报机关负责答复请示的问题。 ⑤各级国家机关一般不得越级行文，如确有必要，必须在行文时抄报越过的机关。 ⑥请示的公文，一般应一文一事。 ⑦经批准在报刊发表的国家行政机关公文，应视为正式公文依照执行。如不另行行文，应在报刊发表时注明。 2）要提高公文管理的质量，必须做到： ①文件的处理准确、及时、简练；文件管理符合保密的要求； ②文件的内容既符合党和国家的方针、政策和有关的法律法规，又能准确地反映客观的现实情况，努力克服形式主义、文牍主义的种种弊端。（二）档案管理 1．档案的涵义、特点及功能（1）涵义档案：立卷的文书，移交到档案部门，就成为档案。

所谓档案：是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图像等不同形式的历史记录。所谓档案：是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图像等不同形式的历史记录。（2）特点 ①文书和档案存在逻辑顺序的差异文书是档案的前提，档案是文书的归宿，两者在时间顺序上有先后相继性文书成为档案又具有一定的条件性，即只有具有一定的利用价值、处理完毕的文书材料，经过一定程序才能成为档案，两者具有内在的逻辑性。 ②文书和档案的范围不同并非所有的文书都能转变为档案；档案也并非都是文书材料，它还包括图表、图纸、声像等其他形式的材料机关档案是机关历史客观真实的记载。（3）意义 ①搞好档案工作，可以促进行政管理机关迅速有效地解决实际问题，提高行政效率档案既可以提供解决问题，特别是解决历史问题的凭据，又可以现实地为现实的管理活动提供有价值的经验和教训，使行政管理活动减少曲折，避免失误，提高效率。 ②档案是科学研究的珍贵资料通过机关档案的研究，可以总结出行政管理活动的基本规律和科学方法，最终再运用于行政管理活动，保证行政管理活动在正确的轨道上运行。

2．科学的档案管理 三原则：（1）必须坚持统一领导、分级管理的原则（2）必须坚持维护档案的完整与安全（3）必须坚持便于社会各方面利用的原则六环节：（1）档案的收集将分散在各方面的应当归档的材料接收和收集起来，归档保存。（2）档案的整理将已经收集起来的零乱无序的档案材料，按照应当的规则进行分类组合、编自、装订、排列等，使之规范化、系统化。（3）档案的鉴定将档案材料进行鉴别和挑选，存菁去芜，按照档案的利用价值确定保存期限，将没有保存价值的档案，按规定的程序和方法予以销毁，以提高档案的保存质量。（4）档案的保管按照档案的成分和性质、制成材料、环境及档案管理的有关规定和要求，防止人为因素和自然因素对档案安全的威胁、破坏。（5）档案的统计以图表、数字等形式，对档案和档案工作的有关情况进行登记。（6）档案的利用通过各种形式，利用所保存的档案为社会各有关方面提供优质服务。加强档案的利用、提供优质服务是档案工作的根本目的。

三、机关财务管理 （一）机关财务管理的涵义、特点及作用 1．机关财务管理的涵义（1）机关财务/行政财务行政机关在行政经费的领拨、分配和使用过程中发生的各种经济关系。（2）机关财务管理就是国家行政机关为实现其对机关活动的科学管理，对行政经费的领拨、运用等实施有效的管理、监督。 2．机关财务管理的特点（1）管理方式的预算化机关行政经费必须在预算范围内有计划地使用，坚决避免赤字。（2）经费使用的非生产性机关行政经费和预算支出主要包括个人和公用两部分。用于个人的部分：人员工资、补助工资、福利费等等，这部分费用进入了个人消费领域。公用部分：购置设备、房屋修缮及有关业务活动等，这部分费用的运用基本上属于公共的消费性支出。

（3）经费支出的单一性、确定性 应根据审批的经费预算和机关实际情况，建立机关行政经费的年度使用计划。经费的支出实行统一管理，专款专用。行政经费额度、使用项目及项目额度不得随意变更。 3．机关财务管理的作用（1）有利于提高经济效益和机关工作效率，做到财尽其用（2）加强机关财务管理，有利于反对腐败，树立廉政、廉价的政府形象（二）机关财务管理的任务 1．建立和完善机关财务管理制度 2．编制行政经费预算 3．加强财务活动分析，提高预算资金的使用效率（三）机关财务管理的基本原则 1．服务原则 2．节约原则 3．规范性原则

四、机关总务后勤管理 （一）机关总务后勤管理的涵义和内容 1．机关总务后勤管理行政机关对机关环境、物材、日常生活事务、接待事务等方面进行科学、合理、有效的管理，为行政机关工作人员创造良好的工作环境和生活环境。机关后勤管理是机关行政工作的重要组成部分； 2．使命是为行政机关的职能活动提供必要的物质条件和后勤保障，为政府运作提供物质基础。 3．特点总务后勤管理具有服务性、广泛性、具体性、社会性和经济性。 4．内容（四个方面）（1）环境管理 1）空间管理/机关安置/办公室布置根据机关规模、职能、机构设置和办公设备等情况，对办公空间作出科学规划、合理安排。 2）环境控制机关环境：包括与办公室设置相关的物材要素，还包括自然环境因素或准自然要素。

例如光线(照明)、色彩、温度、空气、外在的环境布置(如树林花草、洁静状况)等等。例如光线(照明)、色彩、温度、空气、外在的环境布置(如树林花草、洁静状况)等等。总体而言，机关环境必须做到： ①充分体现机关的特色，容易引发认同感，形成向心力； ②一定要大众化，最大限度地使工作人员感觉到环境舒适，容易消除疲劳。 ③应该保持卫生、整齐、简洁明了，既能使工作人员心情舒畅，又能保持良好的社会形象。（2）物材管理对机关的固定资产及易消耗品和材料的管理。必须科学地抓好购置、登记、使用、维修和稽核等诸多方面的管理工作，购置既要符合政策，又要控制在财力范围内，使用要尽量节约，同时做好物材的分类登记和详细的领用记录。 1）房产管理 2）车辆管理 3）计算机管理（3）日常生活事务管理对有关机关工作人员日常生活方面的事务所进行的管理。 1）食堂管理 2）保健服务 3）托幼管理

（4）接待事务管理 接待事务分为内宾接待和外宾接待两个方面。主要是内宾接待，外宾接待主要由政府中的专职外事部门负责。（二）机关总务后勤管理的基本原则 1．勤俭节约的原则 2．规范服务的原则 3．保障供给的原则 4．科学管理的原则五、机关信息管理信息：是来自国内外的各种知识、消息、情报和资料的统称。所谓信息管理：是指对各类信息进行收集、选择，对有用的信息进行分析、加工、传递、贮存和反馈等活动。（一）信息的收集行政机关信息收集的途径：一是通过发来、送来和报来的公文、工作简报、录音录像带等文字或音像载体获取信息；二是靠主动寻找、捕捉、收集有关信息。调查研究是行政机关信息收集的最基本的方法。

（二）信息的选择 1．带有全局性、战略性和指导性的信息 2．应当选择与本单位业务关系直接、密切的信息。 3．从信息的时效角度来看，应选择最新的信息。 4．选择那些价值高、发展潜力大的信息。（三）信息的分析与加工信息分析与加工：对已收集的信息资料进行分析比较、判断、归类、提炼、编码的过程。其基本要求是：真实；精练；有序；适用。（四）信息的存储信息的存储：对已加工的信息资料或立卷存放、或输入电子计算机，以备查用。行政机关管理中，信息存储的基本要求是： 1．便于查找和利用； 2．便于收藏和保管； 3．便于保密和安全。计算机存储已成为最重要的信息存储方法。

（五）信息的传递 信息的传递：指运用一定的手段将信息资料传递给有关机关或个人的过程。信息传递的手段主要有：会议、文件的发送、电视、电报、电话、广播、信函以及计算机信息网络等。电传、信息高速公路已成为信息传递的最主要手段。行政机关管理中信息传递的要求是：快速；准确；对口（六）信息的反馈信息的反馈：就是把信息输出后所产生的作用结果返送回信息输出机关的过程。信息输出机关将管理目标与信息所产生的作用结果进行分析对比，如发现偏差，应采取必要的措施进行适当调整和纠正，以保证行政机关管理目标的顺利实现。

第三节机关管理现代化 一、机关管理现代化的涵义、特点及意义 (一)机关管理现代化的涵义及特点 1．机关管理现代化是以科学管理为基础，运用现代科学技术的先进理论、方法和技术来研究和处理机关行政工作，从而提高机关管理的效率。机关管理现代化是科学理论和科学技术发展、运用的必然趋势 2．特点：（1）机关管理现代化表现为一个持续的过程 1）机关管理现代化是一个过程 ①作为机关管理的理论基础的公共管理理论是不断发展的传统管理科学理论 (x理论) 行为主义管理科学理论 (Y理论) 现代管理科学理论 (z理论) ②机关管理现代化基础---办公自动化单个独立的计算机单项办公业务自动化局部网关键办公自动化局部网大跨度办公自动化系统互联网高度自动化智能化

（2）机关管理现代化是一个全方位的发展过程（2）机关管理现代化是一个全方位的发展过程机关管理现代化的全方位、全过程表现在： ①管理理论的先进性； ②管理制度、流程的科学性、高效率； ③管理观念、管理人员素质的领先性； ④管理技术的高科技化，并尽可能在管理活动的各方面、各环节得到充分运用。（3）机关管理现代化拥有最先进的技术支持 ①在文字处理方面，采用先进的电子计算机，配以邮件分类机、启封机、装封机、复印机等等； ②在档案管理方面，采用全自动监视控制系统，配以微缩胶卷摄像机、去湿机、自动阅读机等，并逐步建立配套的电子档案； ③在会议管理中，采用全闭路电视、可视电话、传真机、报到机、选举机等； ④财务管理中采用电算化技术等。 ⑤在机关管理活动中，电子计算机技术和现代通信技术是最主要的支持技术，也是机关管理现代化程度的主要标志。

（二）机关管理现代化的意义 1．是技术发展的必然趋势，也是社会进步的体现 2．提高了行政决策的科学性 3．促进了行政人员素质的提高 4．推动了管理方式的变革，并由此而推进了民主化的进程三、机关管理现代化的内容（一）机关管理观念的现代化 1．实现机关管理观念的现代化要树立效率观念效率原则是机关管理的一个重要原则。根据这一原则，在机关管理中就能有效地处理好节约成本与实现现代化之间的关系 2．实现机关管理现代化，要树立整体观念 3．实现机关管理现代化，还必须牢固地树立技术领先观念 4．机关管理现代化本身就包含了现代竞争机制，竞争是效率的有效保证（二）机关管理人员素质的现代化 1．人的素质现代化是一个困难的、长期的过程 2．要在机关人员“入口”这一环节上严格管理 3．加强机关人员的在职培训、教育，实行“终身”培训制度

（三）机关管理制度的科学化 形成人、财、物的有效的组织结构，建立科学的管理制度 1．宏观层面主要涉及法律、规章等等 2．微观层面工作程序等具体操作性的问题（四）管理方法与手段的科学化、现代化 1．机关管理方法元理论方法、中介理论方法与技术手段三个层次（1）元理论方法/根本方法是最基本的方法，是方法论。（2）中介理论方法/专业理论方法管理学、经济学、行政学及统计学、工程学、信息论、控制论、系统论、协同论等。 2．支持技术电子计算机技术与通信技术

第四节电子政务与办公自动化 一、电子政务（一）电子政务的涵义 1．电子政务是政府政务工作和现代信息技术充分结合的产物，电子政务技术可以视为电子政务活动中所运用的技术的总称。 2．构成安全技术；标准化技术；数据组织技术；数据挖掘技术；信息交换技术；协同技术；办公自动化技术；决策支持技术；网络技术； 3．活动组成（1）政府内部的电子化和网络化办公；内部工作人员共享重要的信息，简化工作流程，增强内部的协作能力，从而提高机关管理的绩效。（2）政府部门之间通过网络进行的信息共享、实时通信和协同工作；（3）政府部门通过网络进行的双向信息交流；与公众直接对话的和信息服务的政务---政府门户，是政府向企业、公众开展“一站式”服务的最优平台。

（二）电子政务的作用 1．有助于提高政府管理的透明度 2．有助于提高公民的参政程度 3．有助于政府工作人员素质的提高 4．有助于简化政府工作流程，优化机构组织结构二、办公自动化（一）办公自动化的涵义及特点 1．办公自动化/事务工作自动化英文全称：Office Automation，简称OA 运用计算机技术、通信技术、系统工程学、行为科学等学科的先进科学技术，将有关的事务活动交由办公设备来完成，并由这些设备与办公室工作人员构成人机信息处理系统。办公自动化是电子政务的基础，也是电子政务的内容之一。 2．办公自动化特点（1）是多学科的相互渗透，多种技术的综合运用依靠电子计算机技术、通信技术等核心技术外，还涉及政治与行政管理、经济与技术管理、行为科学、工程学等多学科的理论运用，因此具有综合性、交叉性特色。

（2）人机互补的信息系统 系统对信息的加工、传递、存储应用，是通过人与机器合作而完成的。（3）一体化处理技术系统中的网络多媒体技术，可以将语言、图像、图形、文字、数字进行一体化处理。（4）信息增殖信息资源不仅可以共享，而且可以在信息交流的过程中产生新的有价值的派生信息。（5）安全性第一安全性和可靠性是办公自动化最基本的要求。（二）办公自动化发展概况 1．起源于美国，至今大约经历了四个发展阶段（1）单机系统时期 1975年前后，美国联邦政府办公室，是一种单机系统，仅仅用于文字处理以提高办公效率。（2）局部网时期以局部网为基础的办公室自动化系统，实现了部分关键办公业务的自动化、局部的数据资源共享及通信自动化等。

（3）成熟时期 局部网的全局化，光纤、卫星通信，多媒体、国际互联网成熟地应用于办公自动化系统。（4）所有办公业务的高度自动化和智能化阶段 2．我国的办公自动化（1）启动时期/试点阶段（198l-1985年）通过学习国外的先进技术和经验，在一些有代表性的部门开发某些办公自动化系统，技术和设备基本上是引进的。（2）规划发展时期（1986—1990） 1985年国务院自动化专业领导小组建立起了一批能体现较高水平的国家一级的办公自动化系统，通过这些办公自动化系统的运行，逐步确立了主要技术标准。（3）趋向成熟的时期，（1991年至今）系统能跨地区、跨部门地发展起来，局部网域不断发展。（三）办公自动化的意义 1．办公自动化的实现，使得办公效率大为提高2．办公自动化必然强化办公行为的规范化 3．办公自动化系统中的决策支持系统是办公自动化的最高层次 4．办公自动化的实现，内在地促进了广大机关工作人员素质的提高

【思考题】 1．机关管理的特点； 2．名词解释机关管理电子政务 3．电子政务的作用 4．论述如何提高机关管理的效能，创造廉价、廉洁政府形象？

第九章 机关管理